摘 要 面對日益嚴重的城市交通生態(tài)問題，現(xiàn)有城市交通法律制度不能很好予以應對，需要進行生態(tài)化改造。對我國城市交通法律制度進行生態(tài)化改造主要包括資源節(jié)約、環(huán)境友好和運行通暢三個方面，以給生態(tài)文明背景下的城市交通法治化提供制度基礎和基本前提。

關鍵詞 生態(tài)文明 城市交通 立法完善

基金項目：重慶市教育委員會人文社會科學研究一般項目《生態(tài)文明背景下的城市交通立法研究》的研究性成果（項目編號：15SKG145）。

作者簡介：秦祖?zhèn)?，重慶三峽學院公共管理學院教授，博士生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.070

人類社會正步入生態(tài)文明建設時期，我國現(xiàn)代城市交通面臨嚴重的資源浪費、環(huán)境污染、交通擁堵等生態(tài)問題，生態(tài)交通以及城市交通立法生態(tài)化，是人類在歷史進程中反思生態(tài)危機的結果。如何通過法律這種手段，使環(huán)境法、交通法、城市規(guī)劃法等形成一個整體，來保障城市生態(tài)交通實現(xiàn)，達成國家經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展？本文嘗試從交通資源節(jié)約、環(huán)境友好和運行通暢三個方面的城市生態(tài)交通目標著手，構建生態(tài)文明背景下的城市交通立法基本制度。

一、城市交通資源節(jié)約制度的完善

城市交通資源包括土地資源和能源資源，要實現(xiàn)資源節(jié)約目標，兩者應是不可缺少的有機整體。

（一）完善土地節(jié)約型城市交通規(guī)劃制度

目前我國各地普遍存在交通網(wǎng)絡完善性差、地區(qū)間發(fā)展程度參差不齊、交通綜合效益欠佳等突出問題。為了有效應對上述問題，實現(xiàn)交通的生態(tài)化發(fā)展，有必要在城市規(guī)劃與配套制度建設中引入生態(tài)交通理念。1.提升交通規(guī)劃法律地位。應當對城市規(guī)劃立法進行修改，在進行城市總體規(guī)劃時，將重要的交通規(guī)劃作為強制性規(guī)劃內(nèi)容納入其中，尤其是應該將城市干道交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃進行有機結合，統(tǒng)一編制和規(guī)劃，以達到優(yōu)化城市道路交通網(wǎng)絡布局，節(jié)約城市交通用地的生態(tài)目標。2.采用以公共交通為主的城市土地開發(fā)模式。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律中明確公共交通優(yōu)先地位，在公共交通用地安排、公共交通專項規(guī)劃制定等方面予以優(yōu)先保障。3.完善城市停車規(guī)劃法規(guī)體系。針對現(xiàn)有制度的不足，進一步完善現(xiàn)有停車法律法規(guī)體系，對停車的規(guī)劃、建設和管理等各個環(huán)節(jié)進行科學有序的調(diào)整和規(guī)范。同時各地還應制定與本市或者地域相適應的城市居住小區(qū)的停車指標。降低停車場所建設的費稅、加大政策資金支持力度，提升停車場建設對民間資本的吸引力。

（二）健全交通節(jié)能制度

我國一貫對工業(yè)和建筑業(yè)的節(jié)能在法律方面較為重視，而對交通節(jié)能的法律規(guī)制上，則重視程度則稍顯不足，主要體現(xiàn)在交通技術、交通結構和交通管理等方面，這些制度缺陷最終對城市交通的節(jié)能效果構成了影響。為有機協(xié)調(diào)城市生態(tài)交通系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)，達成節(jié)能目標，有必要對國外交通節(jié)能先進制度經(jīng)驗進行借鑒， 完善現(xiàn)有交通節(jié)能法規(guī)。1.健全交通技術節(jié)能制度。 一是立法對車輛節(jié)能技術的應用進行強化，對車輛燃料消耗標準進一步合理化，對節(jié)能車型加大推廣力度，對先進節(jié)油技術的研發(fā)和使用大力支持。二是立法大力發(fā)展和應用現(xiàn)代智能交通技術，提升城市交通的智能化和信息化水平。2.建立結構性節(jié)能制度。一是促使交通節(jié)能戰(zhàn)略規(guī)劃體系更具有科學性，力爭交通基礎設施網(wǎng)絡的構建更具合理性。二是提升新能源機動車和大型化、專業(yè)化車輛比例，優(yōu)化車輛運力結構。三是制定更高標準的汽車燃油質(zhì)量標準，大力推廣車用替代能源和清潔能源。3.加強交通領域管理節(jié)能制度。在制度上對道路運輸節(jié)能工作的主管部門進行明確規(guī)定，對客運單位的管理水平和服務質(zhì)量的提升進行細化，對汽車駕駛員節(jié)能素質(zhì)的提升也提出明確要求。

二、城市交通環(huán)境保護制度的完善

為有效應對當前嚴重的城市交通污染，加強生態(tài)交通建設，我國需要對現(xiàn)有城市交通環(huán)境法規(guī)和標準進行補充和完善。

（一）完善交通噪聲制度

為有效控制日趨嚴重的交通噪聲污染，有必要進一步完善現(xiàn)有道路交通噪音防治制度的內(nèi)容、擴大其覆蓋范圍。1.完善交通規(guī)劃降噪制度。立法要求城市規(guī)劃部門對城市開發(fā)布局時，嚴格依據(jù)國家聲環(huán)境質(zhì)量相關標準和民用建筑隔聲設計規(guī)范相關要求，在交通項目與相關建筑，特別是居民區(qū)之間保持合理距離，以利于防噪，并將環(huán)境影響評價納入交通工程項目建設程序必不可少的一環(huán)。2.制定要求更嚴的機動車噪聲法規(guī)及標準。通過法規(guī)提高對輪胎噪聲降低的要求、限制道路建造時的噪聲性質(zhì)、制定標準更高的機動車輛噪聲標準。3.完善交通管理降噪制度。要嚴格機動車準入制度，控制機動車噪音污染。也要加大在用機動車的監(jiān)測、報廢監(jiān)控力度。4.明確交通噪聲法律責任。要進一步完善違反交通噪聲法規(guī)的懲罰措施，加大懲罰力度。在民事責任承擔上，不僅限于損害賠償，還增加其他的責任形式。

（二）完善尾氣排放制度

為有效防治我國的機動車排放污染，完善現(xiàn)有機動車排污控制法律制度尤顯必要。1.提高新車尾氣排放市場準入標準。對新車的產(chǎn)品認證、檢查、召回等環(huán)節(jié)加強監(jiān)管，尤其對公共汽車尾氣排放市場準入加強控制。2.制定嚴格的尾氣檢測和環(huán)保貼制度。加強機動車尾氣執(zhí)法監(jiān)督，細化相關程序和責任規(guī)定，積極推廣更為科學合理的“簡易工況法”。同時建立環(huán)保貼制度，進一步促進環(huán)保機動車的使用。3.加強機動車尾氣排放的其他有關立法。如將機動車對城市生態(tài)環(huán)境的影響因素納入城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地法等相關制度和法律的完善過程，綜合進行分析和應對，以期取得更好效果。4.豐富機動車尾氣排放調(diào)控手段。在采取剛性手段的同時，也要動用倡導性、激勵性的柔性手段；既要采取超標排放禁止、檢驗強制、報廢強制等措施，也要采用減輕稅費、補貼資費等調(diào)控手段，使新技術的研發(fā)和應用更為順利，尾氣排放少的機動車使用數(shù)量更大，機動車污染排放總量進一步減少。

（三）完善廢舊機動車回收制度

為提高廢舊機動車的回收利用率，進一步減少回收處理中的有害物質(zhì)對城市環(huán)境的再次污染，需對現(xiàn)有制度進行完善。1.提高報廢機動車拆解企業(yè)的市場準入門檻。修改資格認定制度，將企業(yè)的資格認定標準和條件進行適度提升。 對機動車拆解企業(yè)要具備的基本硬件環(huán)境、從業(yè)人員的素質(zhì)以及生態(tài)環(huán)保條件等進行明晰化規(guī)定。另外，應該廢棄以前的一次資格認定管終身的規(guī)定，對獲得資格的企業(yè)進行不定時監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)不合要求的可以取消其資格。2.建立生產(chǎn)者責任延伸制度。這個概念最早由瑞典的一位名叫Thomas Lindhqvist 的經(jīng)濟學家在1990年提出。該制度將產(chǎn)品生產(chǎn)者的責任從生產(chǎn)階段延伸到產(chǎn)品整個生命周期，在機動車領域引入生產(chǎn)者責任延伸制度，有利于廢舊機動車回收利用率的提高，減少對環(huán)境的不利影響。3.設立廢舊機動車環(huán)境押金制度。制定具有強行性的機動車環(huán)境押金制度，頒布合理押金標準和不同返還標準，以利益驅(qū)動調(diào)動人們保障和愛護車輛的積極性，達成廢舊車輛對環(huán)境產(chǎn)生的損害有效減少。4.廢除強制報廢制度。轉(zhuǎn)變我國對報廢汽車的“五大總成”流回市場的禁止態(tài)度，盡快對《報廢汽車回收管理辦法》進行修改，并明確規(guī)定，對報廢汽車拆解產(chǎn)生的發(fā)動機、前橋、后橋、變速箱和車架等所謂的“五大總成”能夠繼續(xù)使用的，在標明“報廢汽車回用件”的前提下可以出售。通過該規(guī)定以利資源充分利用，并減少對環(huán)境的污染。

三、城市交通運行通暢制度的完善

交通擁堵問題正逐漸對我國城市進一步發(fā)展構成嚴重障礙。其產(chǎn)生的原因和環(huán)節(jié)復雜多樣，在城市規(guī)劃、交通規(guī)劃、道路設計、道路建設、交通組織、交通管理等任一方面都有可能形成交通擁堵。應該以“可持續(xù)發(fā)展”為理念，借鑒相關學科的管理理論，在法律制度上對城市交通實行供給和需求管理，使我國城市交通最終實現(xiàn)運行通暢的生態(tài)交通目標。

（一）城區(qū)交通需求管理法律建議

從法律規(guī)制角度而言，加強交通需求管理的法律措施，為交通出行者提供多樣出行方式的選擇自由，或通過適度的收費措施對出行者施加影響，使交通需求總量得到有效控制，交通擁擠程度得以降低，不失為緩解交通擁堵的有效途徑。1.立法促進公共交通優(yōu)先發(fā)展?？梢员容^借鑒美國、德國、法國等的立法經(jīng)驗，在國家層面盡快出臺《城市公共交通法》，對特許經(jīng)營制度 、財政補貼機制、公交經(jīng)營者和乘客雙方的權利和義務、軌道交通和城市快速公交的發(fā)展、公共交通管理體制的完善等內(nèi)容進行明確規(guī)定，并將公共自行車納入城市公交范疇進行立法規(guī)范。完善與公共交通相關的城市規(guī)劃、土地、財政和路權等方面法律制度。通過上述立法為城市公共交通優(yōu)先發(fā)展提供法律保障。2.立法控制機動車過快增長。一是通過限制私家車的擁有，控制公務車的數(shù)量來控制城市機動車總量。二是采取征收交通擁堵費、支持機動車單雙號限行、鼓勵“拼車”、“滴滴”出行和開征燃油稅等綜合措施控制機動車的出行過程。3.制定錯時上下班制度。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，采取彈性工作制，提倡遠程工作，實行輪休制，開行校車等措施，降低交通需求，提高道路資源利用率，緩解交通擁堵。

（二）城區(qū)交通供給法律保障建議

實施交通供給策略的目的就是通過提高現(xiàn)有交通設施的運行效率或者增加交通基礎設施，來方便交通參與者的出行，以實現(xiàn)交通擁擠的緩解，城市交通的健康有序發(fā)展。1.立法加大對城市公共交通基礎設施的建設。加大公交候車亭、公共交通專用通道的建設和管理。

在制定全國性《軌道交通管理條例》基礎上，鼓勵條件較好的城市發(fā)展軌道交通。2.立法加強自行車道和步行通道建設。修改《道路交通安全法》以及配套立法時，應該明確政府職責，構建一個安全、舒適和有序，并與公交無縫對接的自行車公路網(wǎng)絡。通過立法規(guī)定，完善交通歩行系統(tǒng)，促進步行交通的健康發(fā)展。

（三）立法優(yōu)化交通管理，提升城市交通系統(tǒng)通行效率

要達成交通擁堵的預防和緩解目標，還需要加強行政管理機構建設、支持交通管理的智能化、加強運行暢通法律宣傳與違法懲誡的立法等措施，以提高城市交通系統(tǒng)通行效率。1.建立交通一體化的管理機構 。在目前城市交通通暢面臨嚴峻挑戰(zhàn)的形勢下，建議可采取“一城一交”的城市綜合交通管理模式。將城市的交通規(guī)劃、建設、運營和管理等諸事項統(tǒng)一納入交通行業(yè)的主管理部門職權范圍，且明確規(guī)定交通主管部門與規(guī)劃、建設、財政、公安和市政等部門的協(xié)調(diào)機制，具體化各方的權利和義務。2.立法支持智能交通建設。應采取法律保障措施，積極引進和應用國際先進智能交通系統(tǒng)，并在吸收和消化基礎上進行國產(chǎn)化，加快推進國家智能交通建設，提高交通系統(tǒng)的運行效率，以有效緩解交通擁堵。3.加強法律宣傳和違法處罰的立法。有必要通過立法賦予各級政府、社會和相關組織開展文明道路交通教育的職責，加強交通法規(guī)教育普及力度，培養(yǎng)市民遵守交通法規(guī)的意識和素質(zhì)。加大對違反道路交通規(guī)則行為的處罰力度，增加其違法成本，這既體現(xiàn)了交通守法者的公平正義價值訴求，也是對人們的生命健康、財產(chǎn)安全維護需要和城市交通運行暢通保障的滿足。

注釋：

任美玲.關于機動車污染防治的思考.法制博覽.2014，3（中）.

郗宏勛.我國報廢汽車預測及其回收利用對策研究.湖南大學碩士論文.2012.47.

王光榮.錯時上下班緩解城市交通擁堵的經(jīng)驗解析.綜合運輸.2011（9）.