韓菲

[提要] 隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家對(duì)事業(yè)單位管理也越來越重視，而作為行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制又是政府管理中重要的組成部分。目前，事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不夠完善，由此暴露出一系列問題。本文通過分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，并提出相應(yīng)地解決建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；存在問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年6月6日

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制概況

黨中央加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央八大規(guī)定，堅(jiān)持走群眾路線，這些政策制度都極大地推動(dòng)了事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)一步規(guī)范化，由此在2014年1月1日起在全國各級(jí)行政事業(yè)單位實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行），該規(guī)范共六章六十五條，具體包括總則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督、附則等內(nèi)容。該規(guī)范中所稱的內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管理。這些內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施能更好地提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，保證資金的合理使用和保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全，本著信息公開原則，有效地防止權(quán)力尋租和預(yù)防腐敗。該規(guī)范的總目標(biāo)是全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部權(quán)力制約，保證內(nèi)部權(quán)力正常運(yùn)行，健全內(nèi)外部監(jiān)督體系，運(yùn)用科學(xué)化管理手段，逐步提高公共服務(wù)效率和管理水平，為全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）單位內(nèi)部控制管理意識(shí)淡薄，認(rèn)識(shí)不足。良好的內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)部控制有效運(yùn)行和發(fā)展的前提。而單位負(fù)責(zé)人是本單位內(nèi)部控制制度的有效制定者和實(shí)施人。但有些單位領(lǐng)導(dǎo)只注重單位經(jīng)濟(jì)效益，沒有重視內(nèi)部管理，發(fā)現(xiàn)問題沒有及時(shí)地采取有效解決方案，對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)又缺乏相應(yīng)的了解。此外，有些單位雖然按照規(guī)定建立了內(nèi)部控制制度，但卻流于形式，并沒有認(rèn)真貫徹執(zhí)行，僅僅為了應(yīng)付上級(jí)檢查，甚至有些內(nèi)部控制制度過于形式化并不適合本單位的實(shí)際情況，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估機(jī)制預(yù)期不足，當(dāng)外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生變化時(shí)，并不能及時(shí)應(yīng)對(duì)調(diào)整。這些問題歸根結(jié)底都是領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。另外，也表現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)工作重視程度不夠，沒有全面審核內(nèi)部財(cái)務(wù)工作，因此導(dǎo)致內(nèi)部控制與相關(guān)業(yè)務(wù)控制脫離，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）內(nèi)部控制對(duì)固定資產(chǎn)管理薄弱。事業(yè)單位對(duì)固定資產(chǎn)的管理不論是在會(huì)計(jì)核算中出現(xiàn)問題，如對(duì)固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊，按收付實(shí)現(xiàn)制對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行核算，還是在財(cái)務(wù)管理方面出現(xiàn)問題，如長期以來重購建輕管理的思想，在購建時(shí)出現(xiàn)違規(guī)操作，未按照財(cái)政資金使用規(guī)范進(jìn)行操作。雖然在實(shí)行國庫集中支付采購制度下，固定資產(chǎn)購置得到了有效控制，但是仍然有些單位對(duì)購置的固定資產(chǎn)未按規(guī)定及時(shí)入賬，也未及時(shí)登記固定資產(chǎn)卡片。對(duì)固定資產(chǎn)報(bào)廢、毀損也未按規(guī)定及時(shí)申報(bào)處置清理，有的形成呆賬，有的閑置。而相應(yīng)地固定資產(chǎn)管理又缺乏單位內(nèi)部獨(dú)立部門的監(jiān)督和來自單位外國家財(cái)政的有效監(jiān)督，造成固定資產(chǎn)賬面價(jià)值與實(shí)際價(jià)值不符，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

（三）內(nèi)部控制制度不健全。由于缺乏相應(yīng)的內(nèi)部控制意識(shí)，再加上長期以來事業(yè)單位受粗放型經(jīng)濟(jì)的影響，內(nèi)部控制的組織、分工、方法、標(biāo)準(zhǔn)、守則和規(guī)程都沒有明確的規(guī)定。在組織方面，單位并沒有設(shè)置單獨(dú)內(nèi)部控制職能部門來負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制。在分工方面，沒有明確具體的崗位職責(zé)及分工，沒有建立不相容崗位相互分離、相互制約、相互監(jiān)督。例如，有的單位會(huì)計(jì)兼任出納，采購兼保管，記賬人員負(fù)責(zé)對(duì)賬工作，會(huì)計(jì)兼職資產(chǎn)保管，不能相互監(jiān)督、相互制約。在方法上面，沒有運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，很少利用信息系統(tǒng)建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，增加了一些人為操縱。在規(guī)程方面，有的雖然制定了內(nèi)部控制，但是很籠統(tǒng)，只是為了應(yīng)付上級(jí)檢查，并不適合本單位的實(shí)際情況。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制不完善。內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制可以從內(nèi)外兩個(gè)方面來進(jìn)行分析。從內(nèi)部監(jiān)督來看，有的單位內(nèi)部沒有設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，有的單位雖然設(shè)立了審計(jì)機(jī)構(gòu)，但審計(jì)制度不健全，往往由財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)來運(yùn)營，審計(jì)人員沒有獨(dú)立的審計(jì)權(quán)限，這樣就形成了建立內(nèi)部控制與實(shí)施和監(jiān)督都沒有相應(yīng)地獨(dú)立進(jìn)行。單位負(fù)責(zé)人也沒有指定部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對(duì)單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，也沒有開展定期或者不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題也沒有及時(shí)地提出改進(jìn)意見。從外部監(jiān)督來看，作為行政事業(yè)單位監(jiān)督主體的財(cái)政和審計(jì)部門大多偏重于對(duì)財(cái)政資金的合法性和合規(guī)性進(jìn)行檢查，較少對(duì)被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度及有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查。即使外部監(jiān)督審計(jì)發(fā)現(xiàn)了問題，也沒有及時(shí)催促被審計(jì)單位進(jìn)行整改并提出審計(jì)處理意見，使外部審計(jì)流于形式，并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，缺乏規(guī)范的監(jiān)督制度就無法對(duì)單位的資金、人員及運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)督。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制措施

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，提高認(rèn)識(shí)。只有建立內(nèi)部控制意識(shí)，才能有效地進(jìn)行內(nèi)部控制。首先，要提高單位領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)。要定期的參加培訓(xùn)，了解其重要性，掌握一定的理論基礎(chǔ)。組織各級(jí)負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)，從思想上認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，定期舉行座談會(huì)，對(duì)如何加強(qiáng)內(nèi)部控制提出合理化意見，真正認(rèn)識(shí)到管理好單位內(nèi)部控制對(duì)于單位長久發(fā)展的重要性；其次，單位的財(cái)務(wù)人員應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)。認(rèn)真貫徹落實(shí)內(nèi)部控制制度，在工作中嚴(yán)格把關(guān)，盡職盡責(zé)，要按照財(cái)務(wù)的流程和章程辦事，把責(zé)任和義務(wù)貫穿于工作當(dāng)中，這樣才能提高工作效率。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制對(duì)固定資產(chǎn)的管理。首先，改進(jìn)事業(yè)單位對(duì)固定資產(chǎn)在會(huì)計(jì)核算中的計(jì)量方法，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊。這樣能真實(shí)地反映實(shí)際成本，確定固定資產(chǎn)的賬面價(jià)值，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。利用權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則能更好地實(shí)現(xiàn)收入與費(fèi)用相配比原則，有利于進(jìn)行成本核算，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，真實(shí)地反映對(duì)外投資情況；其次，固定資產(chǎn)購建要及時(shí)入賬，財(cái)務(wù)部門要進(jìn)行賬務(wù)處理，國資處及時(shí)進(jìn)行卡片式賬簿登記。對(duì)于固定資產(chǎn)的報(bào)廢，要嚴(yán)格審查報(bào)廢手續(xù)，完善報(bào)廢管理制度，及時(shí)進(jìn)行清理和報(bào)廢，杜絕報(bào)廢中資產(chǎn)流失現(xiàn)象的發(fā)生；最后，固定資產(chǎn)要建立有效的監(jiān)督制度，單位內(nèi)部要定期或者不定期地對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行清查，推行責(zé)任人負(fù)責(zé)制。對(duì)盤盈、盤虧情況進(jìn)行分析，找出原因并解決。密切配合上級(jí)主管部門進(jìn)行檢查。

（三）健全內(nèi)部控制制度。對(duì)于行政事業(yè)單位而言，常見的內(nèi)部控制方法有以下幾種：不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開。明確各崗位的職責(zé)和分工，確保不相容崗位相互分離。例如出納不得兼任會(huì)計(jì)、兼管稽核、會(huì)計(jì)檔案保管和收入、支出、債權(quán)、債務(wù)賬目的登記工作。采購人員不得兼管內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管工作。單位應(yīng)當(dāng)按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）來建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施。具體工作包括：梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，健全內(nèi)部管理制度。應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)其存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估。單位還應(yīng)該充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，減少人為操縱，保護(hù)信息安全。

（四）完善內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制。建立內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)制是確保內(nèi)部控制有效執(zhí)行的重要保障。一是單位內(nèi)部可以設(shè)置一些單獨(dú)內(nèi)部控制職能部門，建全內(nèi)部控制審計(jì)機(jī)構(gòu)，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)和權(quán)限，確保其獨(dú)立性，定期檢查單位內(nèi)部控制和機(jī)制建立與執(zhí)行情況，評(píng)價(jià)相關(guān)人員執(zhí)行內(nèi)部控制的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)建議；二是財(cái)政、審計(jì)等部門應(yīng)將行政事業(yè)單位是否建立內(nèi)部控制及有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查，并加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織和指導(dǎo)，有針對(duì)性地提出檢查意見和建議，并督促單位進(jìn)行整改。從而提高運(yùn)行效率，提高管理水平。

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