宋建軍

黃河下游灘區(qū)指下游河道與大堤之間廣闊的灘地區(qū)域。由于長期承擔(dān)攔蓄洪水、削減洪峰、沉積泥沙的功能，區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、安全保障能力低，經(jīng)濟發(fā)展水平低，形成了地跨豫魯兩省的“沿黃貧困帶”。如何妥善處理灘區(qū)防洪保安全與發(fā)展奔小康的矛盾，實現(xiàn)治河和惠民相互促進，既是保障黃河長治久安的關(guān)鍵，也是新形勢下灘區(qū)群眾脫貧致富的治本之策。

一、灘區(qū)兼具防洪保安全和民眾安居樂業(yè)雙重功能

由于黃河泥沙含量高、季節(jié)性流量變化大，下游具有寬河道、大灘區(qū)的特點，兩岸大堤相距5—10公里，最寬處達24公里，形成了廣闊的灘地。下游灘區(qū)涉及河南、山東兩省沿黃43個縣（區(qū)）的1928村莊，人口189.5萬人；土地3154平方公里，占下游河道總面積的65%；耕地340.1萬畝，占河道總面積的46.7%。其中單個面積大于100平方公里的灘區(qū)有7個，主要分布在河南的武陟、封丘、長垣、蘭考、范縣、臺前、開封，山東的東明、東平、平陰、愧蔭等縣（區(qū)），7個灘區(qū)人口、土地和耕地分別占下游灘區(qū)的78.7%、65.7%和65%（表1）。

灘區(qū)承擔(dān)行洪、滯洪、沉沙功能，是黃河防洪減淤體系的重要組成部分。黃河下游河道呈現(xiàn)“上寬下窄”的特點，陶城鋪以上為寬河段，約占下游灘區(qū)面積的80%；陶城鋪以下為窄河段。黃河下游發(fā)生大洪水時，寬河段灘區(qū)具有重要的滯洪削峰功能，對緩解下游窄河段防洪壓力起著十分重要作用。落淤沉沙是黃河灘區(qū)特有的功能，當(dāng)洪水漫灘時，泥沙在灘區(qū)沉淀，清水退入河槽，使灘槽水沙交換，減少窄河段主河槽淤積。近50年來，黃河下游河道累積淤積泥沙93億噸，其中約70%在灘區(qū)沉積，灘區(qū)對減少下游窄河段主河槽淤積，提高防洪能力發(fā)揮了重要作用。

灘區(qū)是190萬群眾賴以生存的家園。灘區(qū)地勢平坦，土地較為肥沃，水資源豐富，自古以來就是居民賴以生存的場所。受水患災(zāi)害、水利設(shè)施不配套、蓄滯洪區(qū)發(fā)展受限等因素的影響，區(qū)內(nèi)基本上沒有工業(yè)，以小麥、玉米等種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，汛期洪水漫灘使秋季作物不保收，群眾主要依靠夏糧和外出打工維持生活。由于蓄滯洪區(qū)的功能定位，不允許建設(shè)永久性重大基礎(chǔ)設(shè)施和布局重要產(chǎn)業(yè)，灘區(qū)長期處于農(nóng)業(yè)不穩(wěn)、工業(yè)極少、商業(yè)不興，公共服務(wù)能力不足，群眾生活水平低的困境，與灘外周邊區(qū)域發(fā)展差距呈不斷擴大之勢。

二、灘區(qū)治理和發(fā)展面臨的新形勢

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平低，離全面小康尚有很大差距

受防洪法律法規(guī)的限制，許多政策難以惠及灘區(qū)，嚴重制約灘區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)條件改善和群眾生活水平提高。灘區(qū)發(fā)展面臨防洪安全建設(shè)滯后，水利、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等基本公共服務(wù)保障能力低的困境，離實現(xiàn)全面小康的目標還有很大的差距。盡管黃河灘區(qū)不屬于國家14個集中連片特困地區(qū)，但屬于河南和山東兩省集中連片扶貧開發(fā)重點地區(qū)。河南境內(nèi)黃河灘區(qū)有4個國家級貧困縣、2個省級貧困縣、414個貧困村和33萬貧困人口，分別占河南境內(nèi)灘區(qū)村莊和人口數(shù)量的35.3%和26.3%；面積在100平方公里以上大灘區(qū)所在6縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值為河南全省平均水平的69.1%，財政自給率只有28.3%。山東境內(nèi)黃河灘區(qū)有省定貧困村82個，建檔立卡貧困人口4.3萬人，分別占山東境內(nèi)灘區(qū)村莊和人口的10%和7%；東平、東明和平陰三個大灘區(qū)所屬縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值為山東全省平均水平的65.5%，財政自給率為46.2%。

黨的十八大提出到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。全面小康，意味著覆蓋領(lǐng)域要全面，是經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的全面小康；覆蓋人口要全面，是惠及全體人民的小康；覆蓋區(qū)域要全面，是城鄉(xiāng)區(qū)域共同繁榮的小康。黃河下游灘區(qū)已進入全面建成小康社會的決勝階段，長期飽受水患的灘區(qū)民眾，迫切希望早日擺脫貧困，共享改革發(fā)展的成果。

（二）居民防洪安全缺乏保障，安全建設(shè)任務(wù)十分繁重

自上世紀70年代開始，灘區(qū)開始防洪安全建設(shè)，采取外遷、灘內(nèi)建設(shè)村臺和遇洪水臨時撤離相結(jié)合的防洪避險措施。1998年以來，灘區(qū)安全建設(shè)累計投入30億元，其中國家投入20億元，河南投入9.11億元、山東投入0.78億元；累計外遷安置居民12.73萬人，采取灘內(nèi)修筑村臺、避水樓、臨時避水臺等措施安置89萬人。

由于居民安全建設(shè)資金投入不足，安全保障設(shè)施建設(shè)進展緩慢。灘區(qū)189.5萬人口中，安全保障已達標和能抵御20年一遇洪水的僅有28.2萬人，還有71.9萬人沒有安全避水設(shè)施，隨時可能受到洪水威脅。灘內(nèi)已建村臺高度普遍偏低，抗洪標準低，達標村臺居住人口僅占安置人口的11%。按照《黃河流域綜合規(guī)劃》，灘區(qū)需要安置居民161.3萬人，其中外遷安置35萬人、灘內(nèi)建設(shè)大村臺等就地避洪安置84.1萬人，采取臨時撤離措施42.2萬人，防洪安全建設(shè)任務(wù)十分艱巨。

（三）黃河下游防洪能力提升，為灘區(qū)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件

隨著各類水利水保措施建設(shè)和用水量的增加，自上世紀80年代中期以來，黃河徑流量、輸沙量呈下降趨勢。1987—2015年潼關(guān)水文站實測年均徑流量、輸沙量、含沙量分別為242.2億立方米、4.98億噸、20.6公斤/立方米，同1919—1959年相比，分別減少43.2%、68.7%和45%，在一定程度上減輕了灘區(qū)受洪水威脅的風(fēng)險，但水沙不平衡的基本特點尚未改變。

黃河初步形成了中游干支流水庫，下游堤防、河道整治工程、兩岸分滯洪工程相結(jié)合的“上攔下排，兩岸分滯”的防洪工程體系，“十三五”期間將完成下游堤防加固，險工、防護壩和控導(dǎo)等河道整治工程不斷完善，下游河勢將得到基本控制或初步控制，下游河道河槽的行洪輸沙能力增強，整體抗洪能力大大提高，減輕了灘區(qū)受淹風(fēng)險。灘區(qū)耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量趨于穩(wěn)定，為灘區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活改善創(chuàng)造了有利條件。

（四）居民遷建試點探索，為規(guī)?；徇w積累了經(jīng)驗

為解決灘區(qū)群眾安全與發(fā)展問題，2014年以來豫魯兩省按照中央和地方財政補助、群眾自籌相結(jié)合的方式，在灘區(qū)開展了三期居民集中外遷安置和灘內(nèi)建設(shè)大村臺安置相結(jié)合的試點。2014年10月，河南省政府批復(fù)《河南省黃河灘區(qū)居民遷建試點實施方案》；同年12月國家發(fā)改委以發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2014〕2932號批文，同意河南開展黃河灘區(qū)居民遷建試點；2015年，山東啟動灘區(qū)居民搬遷安置試點。豫魯兩省第一期遷建試點已搬遷21737人；第二期正在建設(shè)之中，計劃搬遷安置48200人；第三期試點前期工作正在進行，計劃安置45947人。

經(jīng)過兩年多灘區(qū)居民遷建試點探索，在搬遷組織管理、項目建設(shè)、搬遷安置、資金管理、部門協(xié)作等方面，形成了較為規(guī)范的工作規(guī)程和管理制度，并在資金籌措、民主決策、遷安組織和住房分配等方面進行了創(chuàng)新性探索。居民遷建贏得了搬遷居民的高度認可，群眾的積極性和幸福感明顯增強，未遷居民的搬遷意愿強烈，為灘區(qū)大規(guī)模遷建奠定了良好的基礎(chǔ)。

三、實現(xiàn)治河和惠民相互促進的建議

（一）實行功能分區(qū)和分類施策，優(yōu)化防洪、生產(chǎn)和生活空間格局

適應(yīng)黃河下游水沙條件變化和防洪能力提高的新形勢，改變籠統(tǒng)把大堤之間廣闊的區(qū)域定為行洪河道和蓄滯洪區(qū)的管理方式，按照以人為本的治河理念，對灘區(qū)實行功能分區(qū)、分類施策。

以滿足黃河下游防洪安全為前提，以保障灘區(qū)群眾生命財產(chǎn)安全為目標，妥善處理治黃與灘區(qū)開發(fā)的關(guān)系。按照主體功能規(guī)劃要求，將下游行洪河道和灘區(qū)分為三類區(qū)域：（1）行洪保障區(qū)。包括主河槽及周邊低灘區(qū)域，保障黃河下游河道安全行洪。區(qū)內(nèi)居民外遷，清除影響行洪的障礙物，禁止任何影響行洪的開發(fā)活動，確保河道暢通，作為濕地加以保護，并享受國家濕地保護補償政策。（2）蓄滯洪和農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要場所，主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品，兼具蓄滯洪功能。完善必要的排澇系統(tǒng)、生產(chǎn)性道路等基礎(chǔ)設(shè)施，修建臨時避水設(shè)施和撤退道路，優(yōu)先外遷地勢低洼、險情突出居民。在大洪水時承擔(dān)削峰滯洪、淤灘沉沙功能，并享受下游灘區(qū)運用補償政策。（3）城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)。灘區(qū)群眾集中居住和服務(wù)業(yè)發(fā)展區(qū)，保障灘區(qū)群眾的生命安全為主要目標。按照防御20—50年一遇洪水標準，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)大村臺，集中安置遷建居民，并在已有避水連臺和村臺周圍建設(shè)防洪設(shè)施，完善交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，使之成為居民安全穩(wěn)定的居住場所，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、社會服務(wù)等產(chǎn)業(yè)。

（二）加快灘區(qū)居民遷建步伐，保障民眾安居

實施灘區(qū)居民遷建是從根本上緩解“人—河”爭地矛盾的重要途徑，也是實現(xiàn)灘區(qū)群眾脫貧致富的治本之策。應(yīng)堅持“政府主導(dǎo)、群眾自愿、試點先行、逐步推開”的原則，有序推進行洪保障區(qū)和蓄滯洪區(qū)居民遷建。

結(jié)合國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，鼓勵灘區(qū)有條件、有意愿的群眾，以家庭為單元向灘外和灘內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)轉(zhuǎn)移，享受灘區(qū)居民遷建政策，人地掛鉤、支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支持政策。探索建立灘區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化住房保障制度，對于騰退宅基地進城購房的農(nóng)民給予購房稅收減免；將愿意進城農(nóng)民納入公租房、廉租房等政策保障對象，對租房農(nóng)民給予租房補貼。集中安置地選址、規(guī)劃和建設(shè)要充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通條件和資源環(huán)境承載力，按照縣域副中心鎮(zhèn)、特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)和新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)，優(yōu)先保障住房建設(shè)和產(chǎn)業(yè)用地，實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展與生活安置有機結(jié)合，力爭到2020年解決地勢低洼、險情突出灘區(qū)群眾遷建問題。

（三）推進骨干水利工程建設(shè)，提高黃河防洪能力

隨著小浪底水庫不斷淤積、庫容持續(xù)減少，難以滿足黃河下游調(diào)控水沙關(guān)系的需要，需要加快建設(shè)骨干性控制工程，為黃河長治久安提供堅實保障。

中游的古賢水利樞紐工程是黃河流域七大控制性骨干工程之一，以防洪減淤為主，兼顧發(fā)電、供水和灌溉，是黃河水沙調(diào)控體系的重要組成部分，該工程可控制黃河80%的水量、66%的泥沙和80%的粗泥沙，與小浪底水庫聯(lián)合形成較為完善的水沙調(diào)控體系。小浪底水庫已進入攔沙后期運用階段，加快推進古賢水利樞紐工程的各項前期工作，在“十三五”開工建設(shè)。

（四）加大政策支持，共奔全面小康

把保障居民安全與防洪放在同樣重要位置，建立居民遷建和扶貧開發(fā)保障機制。完善中央和豫魯兩省分擔(dān)安全建設(shè)成本機制，落實市、縣地方主體責(zé)任，延續(xù)目前中央預(yù)算內(nèi)投資和國家財政按照戶均補助7萬元的居民遷建政策，推動第三期遷建試點順利完成。研究制訂中央預(yù)算內(nèi)投資支持灘區(qū)居民遷建的后續(xù)政策。建立生態(tài)補償制度，將武陟、封丘、長垣、蘭考、范縣、臺前、開封、東明、東平、平陰、愧蔭等灘區(qū)面積大的縣（區(qū)）納入國家重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付縣，適當(dāng)提高黃河下游灘區(qū)運用財政補償資金的補償標準。對符合國家和省市產(chǎn)業(yè)政策，能發(fā)揮安置地勞動力和資源優(yōu)勢的企業(yè)，給予稅收優(yōu)惠政策。加大中央預(yù)算內(nèi)投資對灘區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，破除制約發(fā)展瓶頸。多渠道籌集安全建設(shè)資金，創(chuàng)新投融資體制機制，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標適當(dāng)向灘區(qū)傾斜，支持占用耕地地區(qū)在支付補充耕地指標調(diào)劑費用基礎(chǔ)上，對口支持灘區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）