煤炭行業(yè)是國家去產(chǎn)能的重點行業(yè)，山西是煤炭生產(chǎn)大省，由于去產(chǎn)能政策而形成的“僵尸企業(yè)”債務堆積、債務處置及遇到的問題具有典型性、代表性。課題組通過實地調(diào)研，針對存在的問題，提出了下一步加快推進地方國有企業(yè)集團涉“僵尸企業(yè)”債務重組的政策建議。

一、煤炭行業(yè)債務總體情況

山西擁有七大地方國有煤炭企業(yè)集團，分別是焦煤集團、同煤集團、陽煤集團、潞安集團、晉能集團、晉煤集團和山煤集團。這些企業(yè)均是山西煤炭行業(yè)的龍頭企業(yè)。煤炭行業(yè)在去產(chǎn)能過程中形成的“僵尸企業(yè)”基本都是隸屬于以上企業(yè)集團?！敖┦髽I(yè)”的債務呈現(xiàn)以下特點。

（一）債務普遍超過資產(chǎn)，淘汰資產(chǎn)多已無效

山西國有煤炭企業(yè)集團公司涉“僵尸企業(yè)”債務負擔普遍很沉重。由于以往經(jīng)營過程中的長期虧損，“僵尸企業(yè)”債務長期堆積、甚至達到資不抵債的程度。在去產(chǎn)能過程中，由于礦井設備等資產(chǎn)拆除之后多數(shù)無法再利用，資產(chǎn)回收價值低，不能通過資產(chǎn)處置、債務重組、破產(chǎn)清算等方式及時進行有效處置債務，企業(yè)無力償還負債，陷入停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)。截至2016年底，山西晉能集團涉及去產(chǎn)能所屬單位的資產(chǎn)總額為7.84億元，負債總額達14.65億元，資產(chǎn)負債率高達186.98%；2016年，山西焦煤集團去產(chǎn)能礦井的負債總額40.57億元，總資產(chǎn)37.54億元，資產(chǎn)負債率達108.07%；山西陽煤集團去產(chǎn)能關閉礦井涉及資產(chǎn)總額102.23億元，負債101.85億元，資產(chǎn)負債率達99.63%。

（二）債務組成主要為金融債務，其次是經(jīng)營性負債

地方國有企業(yè)集團涉去產(chǎn)能“僵尸企業(yè)”的債務組成主要有三部分：一是其控股集團的統(tǒng)借統(tǒng)貸或擔保資金，資金來源是銀行；二是從銀行直接貸款，比例很低；三是生產(chǎn)經(jīng)營過程中形成的經(jīng)營性負債，包括對職工欠款、欠繳稅費及應付工程費、材料費等。目前，“僵尸企業(yè)”債務大部分是金融債務。2016年，山西省煤炭去產(chǎn)能實現(xiàn)退出2325萬噸，省屬七大煤企關閉退出25座煤礦，涉及金融債務共計128.67億元。

（三）金融債務轉(zhuǎn)移到集團層面，主要模式為統(tǒng)借擔保

山西“僵尸企業(yè)”的大部分債務是通過上級或集團公司統(tǒng)借統(tǒng)貸或擔保等形式，企業(yè)雖然關閉出清了，但債務沒有出清，而是堆積上移到了集團層面。山西省金融辦統(tǒng)計，2016年山西煤炭去產(chǎn)能實現(xiàn)退出2325萬噸，七大煤企關閉退出25座煤礦，涉及金融債務共計128.67億元。其中，由關閉煤礦企業(yè)直接向金融機構(gòu)融資的金融債務只有4.39億元，而通過上級或集團公司的金融債務高達124.28億元，占比高達96.59%。山西七大煤企關閉煤礦金融債務的具體情況為：焦煤集團直接金融債務6324萬元，間接金融債務34.62億元；同煤集團全部為間接金融債務，計28.24億元；陽煤集團直接金融債務2.93億元，間接金融債務34.79億元；潞安集團全部為間接金融債務，計16.99億元；晉能集團直接金融債務8297萬元，間接金融債務9.63億元。

二、本輪“僵尸企業(yè)”債務形成的主要原因

“僵尸企業(yè)”債務形成的原因比較復雜，有些企業(yè)由于市場形勢不好，經(jīng)營不善，造成資不抵債；有些企業(yè)符合當時的環(huán)保、技術(shù)等標準，由于去產(chǎn)能政策的實施，技術(shù)、環(huán)保標準等提高了，成為落后產(chǎn)能和“僵尸企業(yè)”。從山西煤炭行業(yè)本輪“僵尸企業(yè)”債務困境的實際情況看，形成原因包括以下幾個。

（一）企業(yè)煤炭資源枯竭陷入長期虧損

部分“僵尸企業(yè)”的礦井屬于資源枯竭型礦井，開采強度非常高，開采年限也很長，可采資源剩余不多。加上在煤炭發(fā)展黃金十年期間，民營個體小型煤礦發(fā)展迅猛，私挖濫采現(xiàn)象嚴重破壞了采煤作業(yè)條件，加劇縮短了這些老礦井的設計可采年限，造成礦井資源加速枯竭，提前結(jié)束服役年限，形成長期虧損局面，給企業(yè)造成沉重負擔。自身因為造血功能喪失，經(jīng)營現(xiàn)金流嚴重不足，只能依靠集團公司統(tǒng)借統(tǒng)貸維持日常生產(chǎn)經(jīng)營。山西同煤集團的同家梁煤礦和雁崖礦、山西西山煤電集團的白家莊礦、山西晉煤集團煤炭的王臺鋪煤礦等債務的形成都屬于這種情況。

（二）政府主導下國有煤炭企業(yè)整合礦井技改投入大負擔重

2008年開始，山西企業(yè)在政府主導下大力推進煤炭資源整合和煤炭企業(yè)重組，2012年完成整合。在此背景下，山西地方國有煤炭集團受政策性推動，盲目擴張、兼并、多元化發(fā)展，追求短期內(nèi)做大規(guī)模，加之地方政府支持下的融資渠道順暢化、融資成本低廉化，各家金融機構(gòu)競爭激烈，短期內(nèi)信貸資金大規(guī)模集中進入，企業(yè)資產(chǎn)負債率隨之急劇上升。由于大部分被整合礦井一直處于技改期，技改資金為金融機構(gòu)借款，金額大、利息負擔重，在進入煤炭價格持續(xù)下跌時期，部分被兼并煤礦難以產(chǎn)生效益，相繼進入停建、停產(chǎn)狀態(tài)，面臨關停、半關停窘境，到期還本付息資金依靠上級公司以貸還貸，造成債務規(guī)模逐年增加。山西同煤集團的北辛莊、宏達、東周窯、金海礦井等屬于這種情況。

（三）企業(yè)市場競爭力不足無法生存

由于市場競爭程度提高、行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，造成一些煤炭企業(yè)競爭力下降，經(jīng)營虧損，無法生存，一些低端產(chǎn)品企業(yè)、高污染高能耗企業(yè)、低小散企業(yè)，由于技術(shù)含量低、產(chǎn)品附加值低、轉(zhuǎn)型升級難，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大背景下，煤炭企業(yè)缺乏自主創(chuàng)新意識，產(chǎn)品和服務比較優(yōu)勢不明顯，產(chǎn)品無市場、經(jīng)營無利潤，連年虧損，債務堆積，被市場拋棄，淪為“僵尸企業(yè)”。山西晉能集團下屬的部分僵尸企業(yè)屬于這種情況。

三、當前債務處置遇到的突出問題

調(diào)研了解，盡管2016年以來去產(chǎn)能的任務都已完成，但大部分地方煤炭企業(yè)集團涉及“僵尸企業(yè)”的資產(chǎn)、債務仍未處理，“僵尸企業(yè)”仍未出清。除了相關利益方仍在期待后續(xù)支持政策導致債務處置工作處于觀望狀態(tài)之外，“僵尸企業(yè)”債務處置過程中也存在一些突出困難，導致這一工作陷入停滯。

（一）金融債權(quán)債務關系不清晰，集團公司背負大部分“僵尸企業(yè)”債務

由于大部分“僵尸企業(yè)”經(jīng)營情況較差，銀行授信不足，甚至自身并不具備融資條件，所需資金基本上都是由其上級集團公司統(tǒng)一從金融機構(gòu)融資后，再以委貸或墊資方式撥付給各煤礦，這就導致了難以確定金融債務中“僵尸企業(yè)”承擔的數(shù)額，債務承擔的主體本身不清晰。同時，僵尸企業(yè)債務涉及多家金融機構(gòu)，債務也無法準確分配到每家金融機構(gòu)，金融債權(quán)模糊。由于金融債權(quán)債務關系不清晰，“僵尸企業(yè)”大部分金融債務幾乎全部由上級集團公司承擔，本身直接對應的金融機構(gòu)債務很少。因此，盡管一些“僵尸企業(yè)”已經(jīng)關閉不產(chǎn)生現(xiàn)金流，但集團公司仍需承擔這些企業(yè)債務的正常付息、接續(xù)，造成集團公司債務負擔持續(xù)增加，經(jīng)營風險加大，整體信用條件有所惡化。如，山西同煤集團，去產(chǎn)能關閉的13個煤礦自身沒有融資能力，共有貸款117億元，幾乎都是通過同煤集團貸款或者擔保，用于這些煤礦的技術(shù)改造等，大大增加了同煤集團債務風險。如果集團公司不能及時歸還關閉煤礦的貸款，會影響集團公司總體征信，從而降低集團公司總體融資能力，加大集團公司經(jīng)營風險。

（二）缺乏配套激勵政策，金融機構(gòu)處置債務積極性不足

金融債務是“僵尸企業(yè)”債務的主體，缺乏相關配套的金融政策是債務處置難的關鍵所在。一是債務減免在“僵尸企業(yè)”債務處置中的運用受到局限，體現(xiàn)在減免授權(quán)方式難落地，金融企業(yè)自主減免權(quán)限不夠，貸款減免必要性、合理性論證復雜等。二是在呆賬核銷方面，財政部和國家稅務總局對于呆賬核銷的稅款抵減口徑不一致，呆賬核銷標準過于嚴格，商業(yè)銀行核銷自主權(quán)受限，存在“應核未能盡核”問題。三是銀行內(nèi)部嚴格的不良資產(chǎn)責任追究機制，使得銀行難于讓利以形成有效的債務重組方案。四是作為分支機構(gòu)的成員單位對于與融資方案和清償方案直接相關的重大事項無授信權(quán)限，自主性較弱。

（三）債委會尚未充分發(fā)揮作用，債務處置協(xié)調(diào)機制尚未確立

銀監(jiān)會等三部委制定的《關于鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能金融債權(quán)債務問題的若干意見》，明確規(guī)定要推動組建并有效發(fā)揮債權(quán)人委員會的作用，這是推動處置“僵尸企業(yè)”債務工作的重要機制。目前，債委會在實際運行中遇到多重問題。一是銀行之間溝通信息不夠順暢。由于缺乏有效的溝通機制，銀行之間存在無法及時聯(lián)系到各債權(quán)人的問題，導致同業(yè)之間及時組建債委會和后續(xù)相關方案的統(tǒng)一實施均存在一定的困難。二是銀企信息不對稱。企業(yè)資產(chǎn)信息不夠透明，因企業(yè)重組、身陷復雜擔保圈等原因，部分企業(yè)缺乏誠信，存在惡意逃廢債問題。三是組建債委會缺乏一定的牽頭動力，各債權(quán)人工作主動性不足。目前各債權(quán)人對債務的處置手段不盡相同，往往出于各自利益考慮采取單方面行動，而組建債委會往往存在處置見效慢、溝通協(xié)調(diào)累、達成共識難的問題。四是銀行債委會和企業(yè)所在地政府及企業(yè)的供應商等其他債權(quán)人溝通力度不夠。債委會組成成員眾多，意見不易調(diào)和，導致在幫扶企業(yè)時出現(xiàn)其他債權(quán)人的訴訟，造成幫扶難度增加。

（四）破產(chǎn)清算程序不完善，“僵尸企業(yè)”難以市場出清

盡管我國早在1986年便出臺了《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》并于2007年正式實施了《企業(yè)破產(chǎn)法》，但企業(yè)的破產(chǎn)清算在實際操作過程中仍遇到很多問題，導致眾多“僵尸企業(yè)”僵而不死、僵而難死。一是訴訟周期長、案件執(zhí)行難，且銀行面臨抵押物變現(xiàn)難、執(zhí)行率低等問題，債務處置進展緩慢。二是國有“僵尸企業(yè)”的“三供一業(yè)”等社會職能尚未剝離，地方政府考慮社會穩(wěn)定不允許企業(yè)破產(chǎn)。三是退出礦井的股東由于補償問題導致股東會決議難以形成，特別是部分關閉企業(yè)為民營股份參股的獨立法人單位，民營股東利益訴求協(xié)調(diào)難度大，訴訟清收難度較大，執(zhí)行效果差。四是政府尚未出臺配套的資產(chǎn)、土地、礦權(quán)等關閉企業(yè)清算政策，債務處置工作難以正常推進。

四、加快“僵尸企業(yè)”債務處置工作的政策建議

處置“僵尸企業(yè)”是一項復雜的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，牽扯到債務處置、資產(chǎn)處置、職工安置、存量資產(chǎn)利用等方方面面的問題，而債務處置是其中最核心的關鍵問題。雖然債務處置的原則是市場化、法治化，但地方國有企業(yè)集團多數(shù)行為與政策緊密相關，單靠完全市場化措施，各方利益難以有效盡快平衡，也難以從根本上出清“僵尸企業(yè)”，需要從金融、稅務、土地、礦權(quán)等方面制定有利于推動債務處置工作的配套政策。

（一）組建省級國有資產(chǎn)平臺，承接“僵尸企業(yè)”整體資產(chǎn)負債

以省為單位，成立新的省級國有資產(chǎn)管理公司（剝離公司），專注于承接省內(nèi)涉去產(chǎn)能企業(yè)的整體資產(chǎn)負債；或在已有資產(chǎn)管理公司基礎上，設立專門臺賬，承接省內(nèi)涉去產(chǎn)能企業(yè)整體資產(chǎn)負債。一是對新成立的剝離公司承接的資產(chǎn)負債進行整體性、漸進式、專業(yè)化處置，做好清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、財務審計等基礎工作，建立企業(yè)檔案，設立工作臺賬，建檔入庫，核實企業(yè)資產(chǎn)債務情況。二是逐步消化各項資產(chǎn)、債權(quán)債務損失，少走破產(chǎn)清算、多試兼并重組和債務重組，避免損失、矛盾的集中爆發(fā)。三是新成立的剝離公司承擔債務處置的主體責任，與銀行債權(quán)人委員會就債務處置各項程序任務進行談判協(xié)商，力求取得協(xié)調(diào)一致。四是賦予新成立的剝離公司一定的再融資能力和條件，同時剝離公司也是財政資金補貼注入對象。

（二）完善金融支持政策，調(diào)動金融機構(gòu)債務處置積極性

盡快出臺金融扶持政策，建立“僵尸企業(yè)”債務處置緩沖機制。一是調(diào)整貸款減免授權(quán)方式，擴大金融機構(gòu)自主減免權(quán)限，放寬呆賬核銷標準。二是對“僵尸企業(yè)”相關金融債務停息掛賬，降低關閉退出期間的利息費用負擔，待企業(yè)置換先進產(chǎn)能工作完成后，由先進產(chǎn)能企業(yè)按比例承接相應金融債務，并開始計息還貸。三是對政策性關閉退出礦井債務由政府出臺支持政策，承擔一部分責任，核銷貸款本金。四是在流動資金貸款接續(xù)和并購貸款等方面放寬限制，支持銀行維持流動性，實施行業(yè)整合。五是出臺去產(chǎn)能中長期貸款政策，由涉及去產(chǎn)能企業(yè)在金融機構(gòu)申請中長期低息貸款，用于支持去產(chǎn)能企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（三）完善債委會工作制度，有效協(xié)調(diào)債務處置相關方利益

加強監(jiān)管部門領導，提高債委會工作效率，對于中小銀行給予適度政策支持，維護中小債權(quán)銀行利益。建立“僵尸企業(yè)”定期向債委會報告制度，定期向上級主管部門和債權(quán)銀行報告其全面、真實的財務信息和經(jīng)營狀況，不得有隱瞞融資、虛構(gòu)銷售收入或虛假生產(chǎn)經(jīng)營等情況，主動配合政府及銀行對“僵尸企業(yè)”的清理措施和風險化解方案，減少信息不對稱。建立順暢的同業(yè)溝通平臺，保持信息共享和意見交流順暢。

（四）建立庭外重組機制，鼓勵債務處置相關方庭外達成和解協(xié)議

借鑒韓國、日本等國家債務處置經(jīng)驗，由政府推動建立統(tǒng)一的企業(yè)重組協(xié)調(diào)委員會?；趥惗啬Ｊ胶屯ネ鈧鶆罩亟M八項原則，制定庭外債務重組政策指引，強調(diào)對企業(yè)經(jīng)營情況改善和債務快速處置的具體要求。通過企業(yè)重組協(xié)調(diào)委員會，協(xié)調(diào)庭外重組的有序開展，同時負責仲裁各方分歧，鼓勵企業(yè)與銀行在庭外快速達成和解協(xié)議。

（五）理順清產(chǎn)核資政策，資產(chǎn)負債兩頭突破

山西省財政廳、省國資委和國土資源廳制定了《關于在國有煤炭等省屬企業(yè)開展采礦權(quán)、土地等國有資產(chǎn)價值重估的工作方案》，在省屬七戶重點煤炭企業(yè)和部分冶金行業(yè)先行開展了資產(chǎn)價值重估試點工作。通過對授權(quán)經(jīng)營土地和采礦權(quán)價值重估，將評估增值部分增加企業(yè)資產(chǎn)賬面價值，從而降低企業(yè)資產(chǎn)負債率。在“僵尸企業(yè)”退出過程中也可采用這一做法，制定具體明確的政策實施細則，解決“僵尸企業(yè)”資產(chǎn)損失和經(jīng)營虧損問題。

（六）完善破產(chǎn)程序，推動“僵尸企業(yè)”應破盡破

完善破產(chǎn)清算程序，對長期停產(chǎn)、資不抵債、盤活無望的僵尸企業(yè)，能夠按照《企業(yè)破產(chǎn)法》，真正實現(xiàn)市場出清。一是提高訴訟效率，縮短訴訟周期，加大案件執(zhí)行力度。二是加快推進國有“僵尸企業(yè)”的“三供一業(yè)”等社會職能剝離進度。三是出臺配套的資產(chǎn)、土地、礦權(quán)等關閉企業(yè)清算政策，加快推進債務處置工作。四是在法律規(guī)定范圍內(nèi)適當簡化程序，出臺相關法律政策、司法解釋對該方面內(nèi)容進行規(guī)范，特別是僵尸企業(yè)不動產(chǎn)的處置方面，企業(yè)可規(guī)定在一定期限內(nèi)若沒有進行追溯的不動產(chǎn)即視為對方予以認可。

（執(zhí)筆人：安淑新、李世剛。單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟所）