摘 要 我國從2014年在公共服務(wù)領(lǐng)域推行PPP模式以來，PPP項(xiàng)目在我國迅猛發(fā)展。檢驗(yàn)PPP項(xiàng)目成敗的指標(biāo)不僅僅是社會投資人項(xiàng)目的盈利與政府支出的節(jié)約程度，更重要的是公眾對產(chǎn)出項(xiàng)目的滿意程度。PPP項(xiàng)目的生命周期決定了現(xiàn)階段我國的PPP項(xiàng)目尚未進(jìn)入經(jīng)營期，如何保證PPP項(xiàng)目經(jīng)營期間向公眾提供穩(wěn)定、高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是社會各方關(guān)注的焦點(diǎn)，也是本文論述的核心問題。本文以PPP模式基本理念、定義為引，論述PPP項(xiàng)目的核心成敗要件是項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營及可持續(xù)運(yùn)營的基本特征、意義與條件，得出以下結(jié)論：合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則與風(fēng)險(xiǎn)協(xié)商機(jī)制才是項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營的關(guān)鍵。同時還論述了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、主要風(fēng)險(xiǎn)，并在理想風(fēng)險(xiǎn)分配原則上提出了物有所值分配模式及法律限制手段。

關(guān)鍵詞 PPP項(xiàng)目 經(jīng)營期 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

作者簡介：肖海明，廣西欣源律師事務(wù)所。

中圖分類號：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.321

PPP是一種提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及服務(wù)的方式，由私營部門為項(xiàng)目融資、建造并在未來的25至30年內(nèi)運(yùn)營此項(xiàng)目。其本質(zhì)是政府授權(quán)社會資本長期、穩(wěn)定地向公眾提供本應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)，并獲得合理回報(bào)。

無論是PPP模式還是傳統(tǒng)模式，政府的短期投入與短期風(fēng)險(xiǎn)都是可以明確預(yù)測的，兩種模式的區(qū)別主要在于產(chǎn)出公共服務(wù)的未知性與長期的投入與風(fēng)險(xiǎn)控制：在數(shù)十年的運(yùn)營期中，很多風(fēng)險(xiǎn)是不可預(yù)知的，因此難以對長期的公共服務(wù)產(chǎn)出進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測。PPP項(xiàng)目的核心階段包括：政企雙方相互選擇的項(xiàng)目準(zhǔn)備期、從項(xiàng)目簽約到融資完畢的實(shí)施準(zhǔn)備期以及此后的建設(shè)經(jīng)營期。在上述三個階段中，建設(shè)經(jīng)營期是檢測PPP項(xiàng)目成果的重要指標(biāo)。建設(shè)經(jīng)營期是建設(shè)期與經(jīng)營期的合并，從法律與實(shí)務(wù)角度看來，后者才是真正意義上PPP項(xiàng)目的最大優(yōu)勢與成果，但也不能否認(rèn)前期工作都是為項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營服務(wù)。本文以PPP項(xiàng)目的可持續(xù)經(jīng)營為核心進(jìn)行探討，旨在如何保障PPP項(xiàng)目的物有所值。

一、PPP項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營

（一）PPP項(xiàng)目的可持續(xù)經(jīng)營概述

PPP項(xiàng)目的可持續(xù)經(jīng)營，指PPP項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定產(chǎn)出符合公眾需要的公共服務(wù)、產(chǎn)生合理收益，政府和社會資本有處理各項(xiàng)事件、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制：主要包含下列內(nèi)容：

第一，公共服務(wù)項(xiàng)目有穩(wěn)定的產(chǎn)出。這是PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定出發(fā)點(diǎn)，無論提供何種服務(wù)的PPP項(xiàng)目、無論采取何種運(yùn)作模式，其本質(zhì)都是社會資本經(jīng)政府特許、向公眾提供公共服務(wù)。可見，社會資本應(yīng)當(dāng)提供穩(wěn)定的服務(wù)。

第二，該產(chǎn)出有市場價(jià)值。其一，公共服務(wù)本身有價(jià)值，即PPP提供的服務(wù)必須符合公眾需求，在服務(wù)質(zhì)量上被需求方接受，在數(shù)量上滿足公眾的需求；其二，公共服務(wù)有市場，公眾或政府原以為社會資本提供的該項(xiàng)服務(wù)付費(fèi)，即公共服務(wù)的價(jià)值能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。公共服務(wù)在質(zhì)和量兩方面都被需求方認(rèn)可，并且公眾愿意直接或間接地支付服務(wù)費(fèi)。

第三，產(chǎn)生的運(yùn)營收入必須合理。PPP項(xiàng)目作為與社會民生有關(guān)的服務(wù)項(xiàng)目，有兩方面限制：其一，滿足社會資本需要，即社會資本在以PPP形式提供公共服務(wù)時有利可圖，滿足資本市場的基本追求。其二，滿足公眾和資本的需要，即社會資本在這一項(xiàng)目中不能獲得暴利。

第四，行之有效的風(fēng)險(xiǎn)控制和問題解決機(jī)制。在PPP項(xiàng)目出現(xiàn)不能穩(wěn)定產(chǎn)出公共服務(wù)、產(chǎn)出的公共服務(wù)沒有市場價(jià)值或產(chǎn)生的運(yùn)營收入不合理時，有相應(yīng)有效的手段使之產(chǎn)出穩(wěn)定、服務(wù)被市場接受、運(yùn)營收入調(diào)整到合理等。

（二）可持續(xù)運(yùn)營的意義及條件

PPP項(xiàng)目的意義在于政府無現(xiàn)匯時，通過特許經(jīng)營的方式創(chuàng)造項(xiàng)目，為各方共贏提供前提，而項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營的意義在于保證項(xiàng)目各方切實(shí)取得項(xiàng)目初期預(yù)測的利益。

首先，站在政府的立場，政府利用有限的現(xiàn)匯提供了更多的公共服務(wù)項(xiàng)目或提高了公共服務(wù)的水平與效率，客觀上促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高了人民生活水平、節(jié)約了社會成本。

其次，從社會資本角度看。PPP項(xiàng)目的社會資本可分為兩方：以投資人為首的俠義社會資本，即與政府簽訂PPP項(xiàng)目合同的具體當(dāng)事人，可以是一家也可以是聯(lián)合體；以銀行、基金等為首的融資人，即放貸、提供項(xiàng)目資金的主體。對于主要由建設(shè)公司與運(yùn)營公司、財(cái)團(tuán)組成的俠義社會資本而言，一方面可以通過EPC與PPP結(jié)合的方式拓展了本身業(yè)務(wù)、避免了投標(biāo)競爭；另一方面可以利用資金和管理、施工集成的方式降低總成本提高利潤、增加自身競爭優(yōu)勢。對于融資人而言，多數(shù)PPP項(xiàng)目在一定的利潤保障的前提下具有較高的穩(wěn)定性，符合融資人的放貸利益要求。

最后，從公眾的角度看，政府與社會資本的聯(lián)合，通過PPP模式在相同成本下提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)加快了城市的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，公眾在支付合理的服務(wù)費(fèi)后，享受了生活上的便利，促進(jìn)了社會和諧。

本文認(rèn)為，PPP項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營的主要條件可以歸納為以下兩點(diǎn)：一是有穩(wěn)定的、合理的現(xiàn)金流，要求社會資本能夠穩(wěn)定的提供有市場價(jià)值的公共服務(wù)并以此獲得合理收益，二是有足夠的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，在社會資本不能滿足前一條件時，即項(xiàng)目運(yùn)營遇到風(fēng)險(xiǎn)時，有合理解決方案。

二、PPP項(xiàng)目運(yùn)營期存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）PPP項(xiàng)目運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)概述

運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)是指PPP合同進(jìn)入經(jīng)營期后，對PPP項(xiàng)目經(jīng)營期的投入成本與服務(wù)產(chǎn)出有不確定影響的因素，最終體現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)對經(jīng)營收益不確定的影響。筆者認(rèn)為，經(jīng)營期的主要風(fēng)險(xiǎn)可以分為兩類：其一，提供公共服務(wù)本身的風(fēng)險(xiǎn)，即直接對PPP項(xiàng)目經(jīng)營情況產(chǎn)生影響的風(fēng)險(xiǎn)。其二，提供服務(wù)外的風(fēng)險(xiǎn)，即對經(jīng)營情況沒有直接影響的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）PPP項(xiàng)目運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)分類

1.法律風(fēng)險(xiǎn)。法律風(fēng)險(xiǎn)是指運(yùn)營過程中，因無法滿足或違反法律、法規(guī)的要求，導(dǎo)致運(yùn)營成本增加或其他經(jīng)營造成不利后果的影響，包括但不限于監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐中是指由于相關(guān)政策及法律法規(guī)的缺失與不明確，或者在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)法律法規(guī)變動等原因造成的風(fēng)險(xiǎn)。我國尚無PPP法，在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)法律風(fēng)險(xiǎn)不可避免。

2.運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)是指在運(yùn)營過程中，導(dǎo)致成本增加與風(fēng)險(xiǎn)降低的不利影響，包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等。一般而言，運(yùn)營能力是關(guān)系到PPP項(xiàng)目公司能否正常發(fā)展的最主要因素。因此，PPP項(xiàng)目中最理想的社會資本聯(lián)合體組成應(yīng)當(dāng)是：一家投資主體，一家建設(shè)主體，一家運(yùn)營主體。

3.金融風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)主要是指融資過程中金融市場、金融機(jī)構(gòu)等產(chǎn)生的不確定影響，主要包括利率變動、匯率變動以及通貨膨脹等。筆者認(rèn)為，利率變動是我國現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營的主要金融風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槔首儎又苯訉?dǎo)致融資成本變動，直接關(guān)系項(xiàng)目能否繼續(xù)運(yùn)營。

4.市場風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目運(yùn)營中的市場風(fēng)險(xiǎn)主要是指公共服務(wù)的市場接受程度，包括市場需求量等。主要體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目前期工作中對市場需求預(yù)測的準(zhǔn)確性和競爭，關(guān)系到盈利性和半盈利性PPP項(xiàng)目的收益問題。

5.政治風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)主要包括政策風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)兩方面。政策風(fēng)險(xiǎn)主要指政府有關(guān)資本市場的政策發(fā)生重大變化或重要舉措、法規(guī)出臺等引起資本市場波動、對社會資本產(chǎn)生重大影響的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括反向性政策風(fēng)險(xiǎn)和突變性政策風(fēng)險(xiǎn)。政府信用風(fēng)險(xiǎn)主要是指政府對項(xiàng)目的不當(dāng)干預(yù)、單方面修改合同或不履行合同義務(wù)等。

三、運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)分配模式

（一）運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)分配原則

在PPP項(xiàng)目實(shí)施前，評估整個項(xiàng)目生命周期中潛在風(fēng)險(xiǎn)也是物有所值評價(jià)不可缺少的環(huán)節(jié)。建立合理、高效與效益最大化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目能否持續(xù)運(yùn)營的核心條件。

我國PPP學(xué)者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)分配原則包括：公平原則、歸責(zé)原則、風(fēng)險(xiǎn)收益對等原則、直接損失承擔(dān)原則、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動態(tài)原則、風(fēng)險(xiǎn)偏好原則等。綜上，風(fēng)險(xiǎn)分配核心原則應(yīng)為：“風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最有控制力的一方承擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與所獲得的收益匹配、有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿。”

（二）風(fēng)險(xiǎn)分配的物有所值模式

風(fēng)險(xiǎn)控制的物有所值，是指當(dāng)事人在不按理性模式分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，做到有效控制風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)效益最大化的風(fēng)險(xiǎn)分配方式，內(nèi)容包括：對于原應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方，其支出的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償費(fèi)低于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的潛在費(fèi)用，即滿足原風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)人的經(jīng)濟(jì)目的；對于新承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方，其對轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)有一定的承受能力且承受風(fēng)險(xiǎn)不以降低公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)為前提，即承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)不能以損害公眾利益為代價(jià)。可見，風(fēng)險(xiǎn)分配的物有所值模式是PPP項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的發(fā)展方向。

四、對策及建議

（一）完善現(xiàn)有法律介入途徑

PPP合同作為社會資本代替政府提供公共服務(wù)的合同，其交易相對人實(shí)際上是公眾，在法律層面上可以看做政府通過PPP合同和社會資本向公眾提供服務(wù)，因而具有一定的行政法上的法律性質(zhì)。根據(jù)行政法有關(guān)程序正當(dāng)原則的基本法理，有關(guān)調(diào)價(jià)等涉及公眾的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)最終方式應(yīng)當(dāng)在簽訂PPP合同前向公眾公開征求意見，這也符合《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》第31條的規(guī)定，根據(jù)該規(guī)定第11條第6項(xiàng)“監(jiān)管架構(gòu)”的規(guī)定，現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制包括“履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督”，其中對“公眾監(jiān)督”并沒有詳細(xì)規(guī)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對此進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，如在運(yùn)營期中涉及公共服務(wù)等有關(guān)公眾利益的會議和談判，可以有條件的由同級人大常委會進(jìn)行監(jiān)督等。

（二）完善PPP相關(guān)法律體系

相對于PPP模式更為成熟的國家而言，我國PPP立法方面仍然存在較大空白，雖然近年來國務(wù)院部委推出了大量有關(guān)PPP模式、實(shí)務(wù)操作等規(guī)定，在進(jìn)行PPP模式與我國國情、發(fā)展需求相適應(yīng)等方面起了重大作用，但由于以下原因，整合并制定新的PPP法規(guī)勢在必行：新的規(guī)章效力不及原先的法律、法規(guī)，導(dǎo)致PPP模式在部分層面難以推行；不同部位頒布的規(guī)章之間存在沖突，不利于PPP模式的推廣；PPP模式的法律性質(zhì)確定難，至今沒有明確確定其基本性質(zhì)等。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從法律層面制定全面的PPP法律體系，以規(guī)范PPP項(xiàng)目各方行為準(zhǔn)則、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、制裁措施。

（三）建立國家層面PPP統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

PPP項(xiàng)目合同設(shè)計(jì)領(lǐng)域眾多，比如特許經(jīng)營屬于發(fā)改委管轄、財(cái)政支出屬于財(cái)政部管轄等，不能完全由一個部位單獨(dú)掌控。結(jié)合國外PPP相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立國家層面、統(tǒng)一的PPP中心將對促進(jìn)PPP模式的 發(fā)展與推廣有重大作用，不僅有利于推進(jìn)跨區(qū)域的大型PPP項(xiàng)目、節(jié)約政府溝通成本，也有利于總結(jié)PPP項(xiàng)目中的利弊并緩解規(guī)章之間的沖突，更有利于推行專門的PPP法典。

在PPP項(xiàng)目中，理想的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式不能被資本市場完全接受時，法律必須對風(fēng)險(xiǎn)分配的物有所值進(jìn)行限制，以保護(hù)公眾的基本權(quán)利。因此，律師在法律尚有空白時，做PPP合同審查不僅要注重PPP項(xiàng)目的合法性，更要注重風(fēng)險(xiǎn)分配方案的合理性。

參考文獻(xiàn)：

[1]柯永健、王守清、陳炳泉.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān).建筑經(jīng)濟(jì).2008.

[2]王守清.國際工程市場的主要變化、企業(yè)發(fā)展路徑和風(fēng)險(xiǎn)管理.中國勘察設(shè)計(jì).2012.