蘇玉超　劉建

摘 要 民主原則是我國立法的一項基本原則。立法過程中的公眾參與制度，是立法民主原則的重要體現(xiàn)。本文以行政法規(guī)為代表的行政立法為參考，列舉、分析了我國行政立法中公眾參與制度的幾種主要形式，并指出了目前該制度在實際操作過程中需要注意的一些問題，以期在行政立法工作中加以注意，使社會公眾更為廣泛、有效地參與到行政立法工作中來，進一步提高立法質(zhì)量。

關(guān)鍵詞 行政立法 公眾參與 公開 征求意見

作者簡介：蘇玉超，中國政法大學法學院碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學；劉建，中國政法大學法學院碩士研究生，研究方向：訴訟法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.021

一、引言

民主原則是我國立法的一項基本原則。一方面，是由我國國家性質(zhì)決定的。馬克思主義法律觀認為，法是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)。我國是人民民主專政的社會主義國家，這種國家性質(zhì)決定了我國制定法律的本質(zhì)實際上是體現(xiàn)公眾的意志。同時，政治權(quán)利是我國憲法賦予公民的一項基本權(quán)利，立法作為政治活動的一種重要手段，立法中的公眾參與是公民政治參與的一部分。另一方面，是由我國立法指導的思想決定的。中國特色社會主義理論體系是我國立法的指導思想，這一思想在實踐中的表現(xiàn)之一就是民主原則。貫徹民主原則就要求立法必須堅持群眾路線，要求立法機關(guān)要為人民群眾提供各種途徑，便于其參與立法；立法工作要做到深入民眾、了解民情、反映民意、集中民智，把人民的利益、意志和智慧充分體現(xiàn)在法律法規(guī)中。

目前，從我國現(xiàn)行憲法到我國立法法等憲法性法律，再到我國行政強制法和行政許可法等行政法律，以及《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》等行政法規(guī)，都涉及有公眾參與行政立法有關(guān)的制度內(nèi)容。公眾參與行政立法的主要內(nèi)容包括：一是在起草法規(guī)、規(guī)章的過程中，行政機關(guān)可以召開座談會、論證會和聽證會等會議，以廣泛聽取社會公眾、專家、學者或者單位組織的意見；二是在法規(guī)、規(guī)章的起草過程中，開展立法調(diào)研；三是可以通過特定途徑向社會公布法規(guī)、規(guī)章草案，公開征求意見；四是就法規(guī)、規(guī)章是否同法律法規(guī)相抵觸，是否應當廢止或修改等方面，公眾可以提出審查建議。

二、我國行政立法公眾參與的主要形式

我國立法法對行政立法中公眾參與的對象及形式有著明確的規(guī)定。一是在公眾參與的對象范圍上，指出聽取意見的范圍包括有關(guān)機關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾等；二是在公眾參與的形式上，指出可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。同時還指出，行政法規(guī)草案應當向社會公布，公開征求社會公眾的意見。目前，在行政立法實踐過程中公眾參與的主要形式包括有座談會、論證會、聽證會以及向社會公開征求意見等。

（一）座談會

根據(jù)我國《行政法規(guī)制定程序條例》的有關(guān)規(guī)定，對涉及有重大問題或者疑難問題的行政法規(guī)，應當召開座談會或者論證會，聽取有關(guān)單位和專家的意見，一同進行研究和論證。除了立法工作，座談會在我國很多其他的民主場合都有運用，是一種傳統(tǒng)的公眾參與形式。在立法工作中，一般是在法案的起草或者審議環(huán)節(jié)，立法機關(guān)會邀請有關(guān)專家召開座談會，就法案的內(nèi)容進行討論，聽取專家的意見和建議。除了邀請專家外，還會邀請與該法案有關(guān)的單位人員參加。

座談會的特點主要有以下三個方面：一是會議的組織形式相對簡單，容易開展。由于程序上比較簡便，只要是工作上的需要，座談會可以隨時組織，隨時召開。在設定座談的內(nèi)容上，可以根據(jù)工作需要設定為與法案相關(guān)的全部內(nèi)容，或者是與法案相關(guān)的個別重點內(nèi)容。在邀請與會人員方面，根據(jù)座談所涉及的內(nèi)容，可以對法案相關(guān)的各方面的人員都邀請，或者只邀請某一方面相關(guān)的人員。由此可見，座談會組織形式比較簡單，方式較為靈活，容易開展，可以在立法過程中得到廣泛的應用。二是會中討論形式靈活、問題深入。在開會期間，與會人員的發(fā)言不受固定模式限制，發(fā)言順序不固定，發(fā)言時間可長可短，發(fā)言次數(shù)也不受限。在某位與會人員發(fā)言時，其他人員可以隨時提問，隨時討論。主持人一般為召集會議的機關(guān)工作人員，可以參與討論、發(fā)表意見。這樣，對于會議涉及的問題尤其是一些難點和焦點問題上，更有利于進行深入地討論，以便達成共識。三是有利于廣泛聽取各方意見，尤其是不同的意見。立法過程就是對各方矛盾進行調(diào)和，并在此基礎上達成一致。在達成一致之前，需要使持有不同意見的矛盾各方，都要充分表達己方的意見。這就要求，座談會邀請的與會人員必須是與法案有關(guān)的部門工作人員或者專家。這些人員參會，才能夠代表法案所涉及的矛盾各方利益，才能實現(xiàn)意見的廣泛性。座談會一般屬于閉門會議，不公開舉行。

（二）論證會

論證會也可以叫做專家論證會，其突出特點是法案的科學性和專業(yè)性較強，邀請的對象均為涉及專業(yè)性和科學性問題方面有較深研究的專家、學者。在討論過程中，與會人員一般需要運用自己的專業(yè)水平，從可行性和科學性兩方面對法案內(nèi)容進行分析、研究，并就其涉及的專業(yè)領(lǐng)域提出意見和建議。專家論證會的權(quán)威性和專業(yè)性較強，并對立法決策的影響力更大。在較為常見的公眾參與形式中，座談會和聽證會在立法決策中一般體現(xiàn)更多的是立法的民主性；論證會則體現(xiàn)的更多的是立法的科學性。

論證會的特點主要有以下兩個方面：一是會議內(nèi)容所涉及的專業(yè)性較強。論證會所涉及的討論內(nèi)容不是一般性的問題，往往是法案中專業(yè)性、技術(shù)性較強的問題。論證會的與會人員必須是對法案所涉及的有關(guān)專業(yè)和技術(shù)方面有一定造詣的專家。這些專家從其涉及的專業(yè)研究領(lǐng)域，對法案有關(guān)專業(yè)技術(shù)問題進行分析、研究和討論，從科學性和可行性兩方面進行論證。二是會議的權(quán)威性較高。論證會所邀請的與會人員必須是某一行業(yè)、某一領(lǐng)域的專家，具有一定的社會知名度和認可度。其在論證會上的發(fā)言往往也具備一定的權(quán)威，專業(yè)性和認可度較高。因此，論證會所形成的專家論證意見對立法決策的影響相對更大。一般來說，論證會所邀請的與會專家應當涵蓋各方面的不同意見，以便使論證過程更加全面、公正。論證會同座談會一樣，一般也不公開舉行。

（三）聽證會

根據(jù)我國《行政法規(guī)制定程序條例》中的有關(guān)規(guī)定，若行政法規(guī)涉及有公眾切身利益，立法機關(guān)可以舉行聽證會，對重點問題進行聽證，聽取公眾意見。從2000年我國立法法公布之日起，我國逐漸從法律的層面認可了有關(guān)的聽證程序，規(guī)范了立法聽證過程。

聽證會的特點主要有以下三個方面：一是組織形式公開化，透明度較高。聽證會一般是面向社會公開舉行，社會公眾均可報名參加，并且舉行聽證的時間、地點和內(nèi)容等方面均會事先向社會公布。聽證會的會議過程透明化，一般情況下不僅允許社會公眾旁聽，還允許新聞媒體進行采訪和報道。二是會議討論注重廣泛性和客觀性。為了使各種不同意見都能得到充分表達，應當在報名參加聽證會的公民中，選擇持有各種不同意見的代表參加聽證。主持人的作用僅限于介紹聽證內(nèi)容以及對議程的把控等，而不能直接參與討論和發(fā)表意見，以求更加客觀地聽取與會人員的意見和建議。三是會議組織有嚴格的程序性。一般情況下，參加聽證會的人員數(shù)量較多；為了規(guī)范會場秩序，提高聽證效率，組織者會制定嚴格的會場組織規(guī)則。會上，參與論證的代表必須嚴格按照規(guī)則所要求的順序和時間進行發(fā)言，并于會后形成聽證報告，作為會議成果供立法參閱。相比座談會、論證會，聽證會的舉行更加費時、費力，因此除非涉及較多社會民眾的切身利益，一般的法案很少舉行聽證。

（四）向社會公開征求意見

向社會公開征求意見主要是利用中央主要媒體以及中國政府法制信息網(wǎng)等途徑，由立法機關(guān)將法律草案或者行政法規(guī)草案的全文或者其中的一部分內(nèi)容予以公布，面向社會公眾公開征求意見和建議。我國立法法規(guī)定：“行政法規(guī)草案應當向社會公布，征求意見，但是經(jīng)國務院決定不公布的除外”。國務院于2013年3月印發(fā)的《國務院工作規(guī)則》中規(guī)定：“完善政府立法工作機制，擴大公眾參與，除依法需要保密的外，所有行政法規(guī)和部門規(guī)章的草案都要公開征求意見”。在《國務院法制辦公室法律法規(guī)草案公開征求意見暫行辦法》中，對法律法規(guī)草案向社會公開征求意見做了進一步的明確規(guī)定：“行政法規(guī)草案除涉及國家秘密、國家安全、匯率和貨幣政策確定等不宜向社會公開征求意見的外，原則上都應當通過中國政府法制信息網(wǎng)向社會公開征求意見”。目前，向社會公開征求意見已經(jīng)成為行政立法程序中的一項重要環(huán)節(jié)。

行政立法向社會公開征求意見主要有以下兩個方面的特點：一是程序和形式相對固定。一般來說，中國政府法制信息網(wǎng)是固定的官方發(fā)布平臺。除了涉及國家秘密、國家安全、匯率和貨幣政策確定等不宜向社會公開征求意見的以外，原則上所有的行政法規(guī)、規(guī)章草案都應當通過該平臺向社會公開征求意見。另外，一些特殊的公開征求意見的法律法規(guī)項目，在中國政府法制信息網(wǎng)上公布的同時，也可以通過一些中央主要媒體向社會公布。公眾提交意見有三種途徑，除了可以通過中國政府法制信息網(wǎng)的“法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)”提交意見外，還可以通過電子郵件和普通信件的形式提交意見。二是面向的公眾范圍廣，具有廣泛性。向社會公開征求意見面向的對象是全社會的民眾，既可以是專家學者，也可以是普通百姓。也就是說，全社會的公民無論是何身份、是何學歷、是何年齡，都可以針對公開征求意見的法規(guī)規(guī)章草案提出自己的意見和建議。公民提意見可以實名，也可以匿名。負責公開征求意見的工作人員將會對征求到的意見進行歸納整理，作為立法參考。因此，相比其他公眾參與的形式，向社會公開征求意見所面向的對象最為廣泛，能夠在最大范圍內(nèi)反映公民的意愿。

三、需要注意的幾個問題

公眾參與行政立法不僅能夠為科學決策提供有力的保證，還能夠在一定程度上實現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)督，進而促進依法行政以及法治政府的建立，對政府決策的公開、透明有重要的推動作用。但是，在現(xiàn)行的立法程序和公眾參與的實際過程中還存在有一些尚待完善的地方，需要我們進一步注意。在公眾參與行政立法的實際過程中，需注意以下幾個方面的問題：

（一）有關(guān)規(guī)定缺乏強制性效力的問題

我國現(xiàn)行法律中有關(guān)公眾參與立法的規(guī)定缺乏強制性。例如我國立法法規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。這里，采取聽證方式的規(guī)定是“可以”而不是“必須”。因此，立法行政機關(guān)對是否需要聽證環(huán)節(jié)具有決定性的話語權(quán)，而且聽證方式并不是行政立法中公眾參與的唯一方式和必然選擇。另外，在我國《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》等行政法規(guī)中，對“切身利益”和“重大分歧”等概念的描述過于原則，具體哪些是屬于需要公眾參與的情形，其界定還不夠清晰。正是由于這些缺乏程序性的規(guī)則，使得立法行政機關(guān)有了較大的自由裁量權(quán)。而這些沒有具體操作標準的原則性的規(guī)定，使得公眾的立法參與權(quán)實際上受到了一定的限制。在這種情況下，行政機關(guān)的認識決定了在行政立法過程中是否采取公眾參與的環(huán)節(jié)以及采取何種參與形式。

（二）傳統(tǒng)習慣和思想帶來的影響

一方面，部分公民受傳統(tǒng)習慣和思想的影響較重，對法律法規(guī)的了解不夠，對法律法規(guī)的重視不足，在法律調(diào)整中往往處于一種被動地位。尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，大家更喜歡按照民間習慣處理問題，而相對容易忽略法律的作用，甚至感覺法律離自己比較遙遠。在這種情況下，他們很少會去關(guān)注國家的立法動態(tài)。而且這些地方對信息的獲取也往往相對落后，很少有機會能夠了解國家的法律動態(tài)，以致對立法的參與意識很弱。尤其是在涉及一些專業(yè)性強的行政立法中，除了專家論證過程外，有興趣參與的社會公眾很少。正是這種薄弱的參與意識，致使行政立法過程中公眾參與的普及性還遠遠不夠。另一方面，在社會實踐中人們對問題的解決往往更傾向于求助“信訪”等非法律渠道，而對法律救濟的途徑要么不甚了解，要么覺得成本太高，要么不加信任。正是由于這種信“訪”而不信法的思想，導致人們將立法參與的權(quán)利當做一條上訪的途徑。在法律法規(guī)草案向社會公開征求意見期間，在收到的公眾意見當中，常常有很大一部分內(nèi)容是上訪性質(zhì)的信件和郵件。這不僅無助于立法質(zhì)量的提高，而且還浪費了大量的公共資源和人力資源，影響了公眾參與過程的嚴肅性和有效性。

（三）行政機關(guān)對待公眾參與制度的態(tài)度問題

受傳統(tǒng)行政文化觀念的影響，部分行政機關(guān)在一定程度上還表現(xiàn)出對公眾意見不夠重視的問題。有些時候，這些行政機關(guān)往往是迫于客觀情況而把公眾參與當成一種形式。由此，他們在選擇公眾參與的形式方面，往往會選擇座談會、論證會等容易組織的形式。在這種情況下，公眾參與的過程也就成了一種過場。一般來說，專家、學者的觀點具有較強的客觀性和說服力，能夠得到行政機關(guān)的足夠重視。但是，有時專家、學者們的觀點會具有較強的學術(shù)性質(zhì)，具體的操作性可能不高，在實際中也無法采納，這樣也容易使這種參與流于形式。而立法行政機關(guān)在選擇參與的人員時，也有可能會帶有一定的偏向性，使得公眾參與機制的作用會受到一定的局限性。另外，由于對公眾意見的收集、整理均為行政機關(guān)內(nèi)部行為，對公眾意見收集的反饋及監(jiān)督機制尚不健全，再加上行政機關(guān)工作人員在收集公眾意見時可能帶有一定的偏向性，有可能導致有的公眾意見并不能夠準確反映到立法決策當中。

四、結(jié)語

目前，在我國立法決策過程中，民主觀念日趨增強。從越來越多的立法實例中，我們能夠看到民主的精神，也有越來越多的公眾參與到立法公告、征求意見、討論論證等整個立法過程中。從我國有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以及立法工作的實際過程來看，公眾參與已經(jīng)成為我國行政立法工作的一項重要制度，有著一定的程序要求。這有利于保障公民權(quán)益，有利于推動立法質(zhì)量的提高，有利于立法預期目標的實現(xiàn)。同時，我們在現(xiàn)行的立法程序和公眾參與的實際過程中能夠看到，我國行政立法公眾參與制度還存在有一些尚待改進的地方，如公眾參與度還不夠高、相關(guān)制度及監(jiān)督機制尚不夠完善等。針對這些問題，需要我們進一步加大公眾參與形式的擴展與宣傳，在公眾參與的廣泛性上下功夫，同時要從制度上進一步健全公眾參與環(huán)節(jié)的保障機制和監(jiān)督機制，確保公眾參與的有效性，以使立法工作更加符合民情、反映民意、集中民智，進一步推動立法質(zhì)量的提高。

參考文獻：

[1]蔡娜.公眾參與的法教義學分析.重慶：重慶大學碩士學位論文.2016.

[2]鄭淑娜、郭林茂. 《中華人民共和國立法法》釋義.北京：中國民主法制出版社. 2016.

[3]喬曉陽.關(guān)于立法法規(guī)定的座談會、論證會、聽證會.吉林人大. 2001（8）.

[4]李若溪.論行政立法中的公眾參與體制.法制與社會. 2015，1（中）.

[5]劉曉艷.論我國公眾參與行政立法制度的完善.法制與社會. 2013，8（中）.