□ 賈維萍

對土地財政問題的幾點思考

□ 賈維萍

土地財政是在經(jīng)濟市場化背景下產(chǎn)生的，對我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及地方政府招商引資、融資等方面都曾發(fā)揮過積極作用。但同時，土地因承載著多重復(fù)雜的利益關(guān)系，牽動著不同群體的利益神經(jīng)，所以在運行中也帶來了一定的風(fēng)險和問題，必須從具體政策和配套措施方面進行改革。

一、土地財政運行中帶來的風(fēng)險和問題

（一）不可持續(xù)性的土地財政容易造成財政危機和金融風(fēng)險

一是土地財政預(yù)支了未來收益，這將不斷累積對于后代的欠賬。根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，各種類型的土地因其使用性質(zhì)方面的差異性，使用期限分別為70年、50年、40年。這樣，地方政府所收取的土地出讓收入事實上就是未來數(shù)十年租金的現(xiàn)值總和，也就是說原本應(yīng)當(dāng)在一個完整使用期限內(nèi)分別實現(xiàn)的租金，地方政府為了眼前利益進行了一次性使用，這與債務(wù)收入的性質(zhì)有所區(qū)別。二是寅吃卯糧的土地財政，導(dǎo)致城市化成本增加。不斷加快的城鎮(zhèn)化進程，使土地價值不斷提升，城鎮(zhèn)用地在一些地區(qū)逐步從新增轉(zhuǎn)向存量用地，目前征地拆遷成本日益增高，被征地農(nóng)民和拆遷居民補償金占出讓收入的比例越來越高。根據(jù)山西省國土資源廳2013年年初公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，從2013年6月起山西省的平均土地補償與安置補助費已經(jīng)調(diào)整為3.12萬元／畝，較2009年的2.57萬元／畝的補償標(biāo)準(zhǔn)提升了二十多個百分比。更新之后的全省平均征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)?300元／畝，土地補償和安置補助兩項平均補償?shù)谋稊?shù)為24倍。三是土地財政導(dǎo)致地方政府債務(wù)危機與金融風(fēng)險進一步加劇。從調(diào)查看，一些地方政府進行土地儲備融資由財政兜底，而儲備土地的出讓處置權(quán)限又在地方政府手里，極易產(chǎn)生價值虛高、重復(fù)抵押等風(fēng)險。針對這種狀況，中國農(nóng)大教授朱道林提出，土地出讓收入的償債能力是非常有限的，加上各種類型的抵押土地不能夠變現(xiàn)，這將導(dǎo)致地方政府的土地融資，除了土地收購儲備貸款之外，只能依靠財政收入來進行償還。一旦經(jīng)濟增速降低，房地產(chǎn)市場與土地市場出現(xiàn)波動，地方政府財政與土地出讓的收入將會有所減少，這樣，房地產(chǎn)抵押品價格就會下降，地方政府性債務(wù)將承受巨大壓力，極易引發(fā)金融風(fēng)險。

（二）權(quán)力尋租是土地財政運行所引發(fā)

由于土地在生產(chǎn)過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，因此有的房地產(chǎn)開發(fā)商通過收買、賄賂土地相關(guān)權(quán)力持有者來拿到土地的開發(fā)權(quán)，這就極易引發(fā)權(quán)力尋租。一是打供地政策的擦邊球。一些部門官員不嚴(yán)格依法依規(guī)審批土地用途變更程序，應(yīng)作為經(jīng)營性土地來出讓的作為劃撥土地進行供應(yīng)，給國家造成嚴(yán)重流失。比如2015年廣東省國土資源廳開展了違規(guī)用地專項整治行動，此次整治查處違規(guī)用地2.8萬多起。二是搞“權(quán)錢交易”。有的人利用工作職權(quán)之便，收受巨額賄賂多次，不惜犧牲國家利益，為他人在礦產(chǎn)開采權(quán)的取得和轉(zhuǎn)讓、耕地開發(fā)項目等方面給予方便。

（三）“土地財政”易造成城市無序擴張，影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

一是土地財政加劇了產(chǎn)能過剩。政府通過土地出讓掌握了大量資金，而資金投向能夠在一定程度上影響整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變更。房地產(chǎn)行業(yè)和建筑行業(yè)的發(fā)展，帶來了民用化工、五金、建材等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是這樣的低端產(chǎn)業(yè)鏈卻消耗了大量社會資源，加劇了產(chǎn)能過剩。二是導(dǎo)致企業(yè)家精神的退化。2004年是一個轉(zhuǎn)折點，從這一年開始，賣地收入在政府財政收入的比例猛升，相當(dāng)多的企業(yè)主發(fā)現(xiàn)了比經(jīng)營企業(yè)來錢更容易的賺錢之道，那就是“炒地”、“炒房”。2016年上半年，我國出現(xiàn)219宗“地王”，由一線蔓延至二線城市，其中，溢價率超100%的地塊就有109宗。在這些地王當(dāng)中，有些拿地的央企，它們用于買地的錢，已經(jīng)遠遠超過全年的銷售總額。于是各地政府發(fā)現(xiàn)有一條比企業(yè)改革來得更快的生錢之道，那就是賣地。政府賣地，企業(yè)家炒房，從而助推房價一路飆升。

二、造成問題的原因分析

（一）地方政府財權(quán)與事權(quán)不相匹配

從1994年開始，我國進行分稅制改革，一是把收入穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅收，列為中央固定收入或中央與地方共享收入，中央財政收入占整個稅收的比重提高到50%以上。二是把稅源分散、收入來源不穩(wěn)定、征收成本高、征管難度大的稅種留給了地方政府。當(dāng)?shù)胤秸谋炯壺斦С雠c財政收入無法平衡時，尋求中央轉(zhuǎn)移支付是地方政府的一個辦法，但是這部分發(fā)揮的作用有限，所占比重比較??；向預(yù)算外發(fā)展是另一個辦法，地方政府財政預(yù)算外收入一般由三部分組成即行政事業(yè)收費、土地出讓金、政府性基金。近年來，中央政府收費管理不斷規(guī)范，預(yù)算外收入中的行政事業(yè)性收費比重不斷降低。同時，土地出讓所得的地位卻越來越高。

（二）現(xiàn)行土地管理制度造成地方政府土地壟斷

一是土地流轉(zhuǎn)支配權(quán)隸屬于地方政府。按照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中的有關(guān)規(guī)定，居民居住的土地使用權(quán)出讓最高期限七十年，而農(nóng)村集體土地與城鎮(zhèn)國有土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的預(yù)審及上報權(quán)屬于地方政府，這種情況就導(dǎo)致政府以公共利益的名義隨意轉(zhuǎn)讓土地。在這些法律依據(jù)下，土地資源就被地方政府控制，從而獲取土地收益。二是土地轉(zhuǎn)讓中地方政府擔(dān)當(dāng)了多重角色。土地市場管理者是地方政府，直接交易人是地方政府。不管是農(nóng)村集體土地用途的變更，還是農(nóng)用耕地的用途變更，唯一的購買者都是地方政府，地方政府掌握著地方土地資源的供給，為了追求經(jīng)濟效益的最大化，尋求土地增值的最大化是最直接最快捷的途徑。三將土地轉(zhuǎn)化用途地方政府的付出成本比較低。在土地轉(zhuǎn)讓的過程當(dāng)中，相關(guān)文件規(guī)定土地補償和安置補償費不得超過年產(chǎn)值的30倍，這就導(dǎo)致了農(nóng)民從中僅能獲得微薄的利潤。土地轉(zhuǎn)讓過程中地方政府往往壓低收購價格，控制建設(shè)供應(yīng)，從中獲取利潤。如此通過低成本的土地流轉(zhuǎn)，獲得一次性巨額土地出讓金，地方政府重復(fù)土地轉(zhuǎn)讓操作，持續(xù)追逐短期利益。

（三）城鎮(zhèn)化引起地方公共事業(yè)資金需求持續(xù)增長

一是利用土地財政維持城鎮(zhèn)化。城市公共事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)隨著城市人口數(shù)量的持續(xù)增加而不斷衍生新的公共需求，引發(fā)地方政府不斷尋求新的資金來源，能夠填補這種需求的恰好是土地財政收入，于是土地財政收入變成了政府實現(xiàn)跨越式發(fā)展的關(guān)鍵途徑。二是通過城鎮(zhèn)化取得土地財政收入。城鎮(zhèn)化建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)腳步的加快促進了房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮，拉動了地方財政收入的增長，地方政府積累了發(fā)展經(jīng)濟的資金。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年中國城鎮(zhèn)化率已達到57.35%，預(yù)計到2030年時，將達到65%。中小城市發(fā)展速度的提升，帶來土地財政的新一輪擴張。所以，地方政府既要加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要發(fā)展城市經(jīng)濟，對土地財政的依賴在短期內(nèi)便難以降低。

三、加強土地財政管理的幾點建議

（一）增強土地資源利用的均衡性和可持續(xù)性

一是將土地資源的利用與資本化進程維持在可控范圍內(nèi)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場要統(tǒng)一規(guī)劃，2017年1月，國土資源部印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場試點方案》，方向是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，到2018年年底，在相關(guān)地區(qū)建立土地二級市場一定要符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的要求。嚴(yán)格監(jiān)管土地利用情況，將國有建設(shè)用地的土地供應(yīng)、出讓金繳納、交地及開竣工等信息，結(jié)合土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)動態(tài)巡查模塊信息，錄入到土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)中，實現(xiàn)批后、供后開發(fā)利用整個過程的全方位動態(tài)監(jiān)管，同時全面排查批而未用項目用地，依照《閑置土地處置辦法》中的相關(guān)規(guī)定和出讓合同約定予以處置，該收回的收回，依法管理土地。建立土地收益儲備基金制度，從根本上厘清土地儲備與城市公共建設(shè)的關(guān)系，使粗放式的土地供給模式得到相應(yīng)改善，促進土地使用更加高效、集約化，同時也能夠使各地政府對本級財政資產(chǎn)負債狀況有一個明確的認(rèn)識與把握，從而預(yù)防利用土地儲備過度舉債。二是有效控制融資平臺的土地杠桿融資。凡是利用國有土地收益權(quán)來質(zhì)押貸款的，必須到財政部門進行登記備案，以便掌握利用土地抵押進行融資的整體狀況，及時監(jiān)控并對土地融資風(fēng)險實施評估。同時對于政府債務(wù)負擔(dān)超過一定程度的區(qū)（市）縣，對于沒有償還原有貸款、改善負債狀況的區(qū)縣，要向有關(guān)銀行、國土部門發(fā)出預(yù)警，酌情考慮停止辦理國有土地收益權(quán)質(zhì)押貸款。

（二）強化制度措施，讓權(quán)力尋租行為無藏身之地

一是樹立依規(guī)用權(quán)、依紀(jì)辦事觀念。國土資源領(lǐng)域內(nèi)的腐敗問題，究其根源便是權(quán)力附屬的不正當(dāng)利益，只有將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，才能從源頭上將權(quán)力尋租帶來的腐敗問題徹底根除。必須要用制度分權(quán)、曬權(quán)、管權(quán)，加大簡政放權(quán)和政務(wù)公開力度，把權(quán)力晾曬到陽光下，接受整個社會的監(jiān)督，對與國土資源行政審批、資金分配使用等權(quán)力相關(guān)的崗位，實施定期輪崗制度，以此來防止權(quán)力濫用。二是監(jiān)督問責(zé)形成嚴(yán)格震懾。2016年9月，國土部確定在全國土地管理和礦產(chǎn)領(lǐng)域開展為期一年的專項整治行動。通過專項整治，聚焦土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)審批、出讓等重點環(huán)節(jié)，創(chuàng)新制度設(shè)計，改革行政審批，加強政務(wù)公開，防控廉政風(fēng)險。在此次專項整治行動中，山西省就做到了“七個查找”，包含要從已經(jīng)查處的案件中查找問題，從各部門自身工作中查找問題等，其中特別提到從專項審計報告中查找問題，不斷完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+山西國土”平臺，全程監(jiān)控資源配置、工程項目、資金分配。

（三）縮減地方政府對土地財政的壟斷權(quán)力

目前，房地產(chǎn)行業(yè)是我國經(jīng)濟增長的主要行業(yè)，同時，土地出讓金是地方政府的主要收入來源之一。這就扭曲了地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中所發(fā)揮的作用，從而使得部分企業(yè)專注于到房地產(chǎn)行業(yè)去撈金而忽略了本身的實業(yè)，久而久之就會引發(fā)金融危機。為此，我國的土地財政在轉(zhuǎn)型中應(yīng)嘗試：一是推行土地年租制。對沒有完全收回土地總價款但已出讓的土地收入，采取“影子年租制”的辦法；對已據(jù)實扣除開發(fā)成本后陸續(xù)收回的土地收入，在未來各個年度按照年租價格收入分?jǐn)傇谕恋爻鲎屍谙迌?nèi)使用，一般不得動用超出本屆政府任職年度的土地出讓收入；實行“年租制”的土地是指還未出讓的土地，“年租制”有利于引導(dǎo)和扭轉(zhuǎn)地方政府寅吃卯糧式的土地財政行為，使土地收益實現(xiàn)代際均衡。二是改革行政考核評價體系。政府行政考核評價體系的不科學(xué)是土地財政的不斷擴張的根源所在。因此，必須改變單純以經(jīng)濟增長來考評政績，加一些相關(guān)權(quán)重指標(biāo)，如資源環(huán)境、民生支出、科技創(chuàng)新等等。這樣，政績考核更為科學(xué)、系統(tǒng)，確保地方政府性債務(wù)的減少與控制，從而保護環(huán)境與節(jié)約資源。三是拓展資金來源渠道。鼓勵民間資本以全資、控股、參股等多種形式進入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)領(lǐng)域，減少對土地財政的依賴。這樣不僅有助于減輕政府投資基礎(chǔ)項目建設(shè)的資金壓力，為剛起步的基礎(chǔ)設(shè)施項目引進先進的成熟管理經(jīng)驗，而且可以降低運營成本、提高運營質(zhì)量。

作者單位：太原理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院

責(zé)任編輯：趙 姝

2017年6月1日至2日，省財政廳副廳長武志遠一行4人到晉城市調(diào)研管理會計工作。 晉城市財政局/供稿