□常淑紅

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)用需求探析

□常淑紅

對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)用需求的分析，既是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的邏輯起點(diǎn)，也是設(shè)計(jì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制方法與分析指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系包含政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、決算報(bào)告、財(cái)務(wù)狀況報(bào)告、績效報(bào)告、專項(xiàng)報(bào)告（如公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營狀況報(bào)告、國有企業(yè)股權(quán)投資運(yùn)營情況報(bào)告）等多種信息，不同的報(bào)告使用者從自身信息需求出發(fā)，選擇自己需要的信息內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)不同的應(yīng)用目的。

從我國目前的行政運(yùn)行體制來看，報(bào)告信息使用主體至少包括各級(jí)人大、各級(jí)政府、政府債券購買人、評(píng)估評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、PPP項(xiàng)目合作方、納稅人及社會(huì)公眾等。由于政府報(bào)告使用主體的廣泛性和多元性，加之不同的報(bào)告使用主體關(guān)注的問題千差萬別，難以全面、詳細(xì)地一一羅列，下面以地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告為例，舉例說明不同報(bào)告使用者的不同信息需求。

一、人大審查政府預(yù)算需要的政府綜合財(cái)務(wù)信息

新《預(yù)算法》規(guī)定了各級(jí)人大預(yù)算審查的重點(diǎn)，除進(jìn)行預(yù)算合法性審查、政策性審查外，還需開展合理性審查。如在審查“重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)”時(shí)，需要對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行綜合研判，對(duì)政府整體資產(chǎn)結(jié)構(gòu)有基本的認(rèn)識(shí)，判斷增加重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目會(huì)提高哪一類資金的比重，是對(duì)政府資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化還是惡化？又如在對(duì)預(yù)算安排舉借債務(wù)情況進(jìn)行合理性審查時(shí)，需要了解債務(wù)余額、債務(wù)結(jié)構(gòu)、償債能力、債務(wù)投向信息，分析舉債的適當(dāng)性，判斷舉債是否合理，是否可待續(xù)，是否“代際公平”。

二、政府編制中長期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算草案需要的綜合財(cái)務(wù)信息

新《預(yù)算法》規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制可同時(shí)實(shí)現(xiàn)財(cái)政穩(wěn)定和逆周期調(diào)節(jié)兩個(gè)目標(biāo)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)而引起的財(cái)政收支波動(dòng)，發(fā)揮財(cái)政資金的逆周期調(diào)節(jié)作用，避免波動(dòng)危及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治穩(wěn)定，在經(jīng)濟(jì)繁榮、稅收增長，民間投資與消費(fèi)需求旺盛時(shí)，充足的財(cái)政資金在保障公共服務(wù)支出后，既可設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，也可將資金用于國有股權(quán)投資、債券投資，設(shè)立政府性基金，增加政府投資類資產(chǎn)，或者用于回購政府債券，減少政府負(fù)債。當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣、稅收增長緩慢甚至減少，居民消費(fèi)需求不足時(shí)，實(shí)施擴(kuò)張的財(cái)政政策，通過減持國有股權(quán)和長期債權(quán)，將一部分投資類資產(chǎn)變現(xiàn)，或者增發(fā)政府債券，增加當(dāng)年的可支配財(cái)力，彌補(bǔ)當(dāng)年公共服務(wù)支出缺口。政府財(cái)政穩(wěn)定能力和逆周期調(diào)節(jié)能力的強(qiáng)弱取決于政府持有財(cái)務(wù)資源的多少。財(cái)務(wù)資源越多，公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定性越強(qiáng)，逆周期調(diào)節(jié)的能力也越強(qiáng)。

政府在編制年度預(yù)算草案時(shí)，可根據(jù)情況選擇編制赤字預(yù)算、結(jié)余預(yù)算或平衡預(yù)算。在編制中長期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，也必須做出哪些年份安排結(jié)余、哪些年份安排赤字的選擇，除分析研判經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展形勢外，還需要深入分析政府的財(cái)務(wù)資源和資產(chǎn)負(fù)債情況，了解貨幣資金、國有股權(quán)、長期債權(quán)債務(wù)等資產(chǎn)負(fù)債情況，以做出赤字預(yù)算或結(jié)余預(yù)算的合理選擇。

三、政府重大投資項(xiàng)目決策需要的綜合財(cái)務(wù)信息

由于重大投資項(xiàng)目資金投入量大，在進(jìn)行重大投資決策時(shí)，政府除需考慮國家方針政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要外，還需考慮政府的綜合財(cái)務(wù)狀況，考慮重大投資對(duì)政府資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，對(duì)提升政府服務(wù)能力、運(yùn)轉(zhuǎn)能力、市場調(diào)控能力等方面的影響。如重大投資需政府舉債解決資金來源，需要考慮政府未來的償債能力，考慮舉債規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模是否相適應(yīng)。同時(shí)，還要考慮重大投資對(duì)市場的影響，即考慮政府的重大投資是在逆周期調(diào)節(jié)市場還是在順周期加劇市場波動(dòng)。

四、政府債券購買人做出購買決策和參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本合作者做出投資決策時(shí)需要的財(cái)務(wù)信息

政府債券贖買人作出購買政府債券決策時(shí)最關(guān)心兩個(gè)方面：一是政府債券的收益水平，即債券利息的高低，二是債券到期能否收回本金，即債券是否存在風(fēng)險(xiǎn)。收益水平是政府債券票面公開標(biāo)明的利率，可以直接獲取；而政府債券風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)判需要對(duì)政府可用于償債的財(cái)務(wù)資源與負(fù)債水平進(jìn)行深入的分析對(duì)比才能獲得準(zhǔn)確可靠的信息。所以政府債券購買者對(duì)政府財(cái)務(wù)狀況的關(guān)注重點(diǎn)在政府的償債能力。而作為PPP項(xiàng)目合作人的社會(huì)資本所有者做出投資決策時(shí)，也需要通過政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)信息來分析政府資產(chǎn)負(fù)債總體情況，以判斷政府有無能力兌現(xiàn)與合作項(xiàng)目相關(guān)的財(cái)務(wù)承諾。

五、納稅人及社會(huì)公眾行使民主監(jiān)督權(quán)利需要的財(cái)務(wù)信息

納稅人關(guān)注的問題主要是稅收負(fù)擔(dān)水平和稅收負(fù)擔(dān)的公平問題。稅收負(fù)擔(dān)水平取決于政府的運(yùn)行成本和公共服務(wù)支出總規(guī)模，在公共服務(wù)支出一定的前提下，政府的運(yùn)行成本越低，納稅人的總負(fù)擔(dān)就越輕。而稅收負(fù)擔(dān)是否公平的基本前提是納稅人作為社會(huì)公共責(zé)任的擔(dān)當(dāng)者，所擔(dān)當(dāng)?shù)膽?yīng)該主要是當(dāng)代公共責(zé)任，即當(dāng)代人所享受的公共利益由當(dāng)代納稅人負(fù)擔(dān)，未來的公共利益由未來的納稅人負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中就是公共服務(wù)性資產(chǎn)與負(fù)債是否對(duì)等。如果因資本性支出所形成的服務(wù)類資產(chǎn)遠(yuǎn)大于留給后人的償債責(zé)任，則意味著加重了當(dāng)代納稅人的負(fù)擔(dān)，對(duì)當(dāng)代納稅人不公。反過來，如果服務(wù)類資產(chǎn)小于負(fù)債，則意味著留給后人的公共福利小于留給后人的償債責(zé)任，加重了未來納稅人的負(fù)擔(dān)。

社會(huì)公眾是社會(huì)公共服務(wù)和利益的享受者，關(guān)注財(cái)政資金是否得到了有效使用，既關(guān)注政府的服務(wù)能力，也關(guān)注政府的運(yùn)行成本。在公共資源一定的條件下，政府運(yùn)行成本與政府直接提供的公共服務(wù)是此消彼長的關(guān)系，即在政府財(cái)力一定的條件下，政府運(yùn)行每多花一分，直接用于公共服務(wù)方面的支出就會(huì)相應(yīng)減少一分，而作為社會(huì)公共利益的享受者，總是期望以最小的政府運(yùn)行成本獲得最大的公共服務(wù)。

綜上所述，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告至少需要滿足信息使用者關(guān)于政府償債能力、公共服務(wù)能力、市場調(diào)控能力以及政府運(yùn)行成本、稅負(fù)是否公平等方面的信息需求。要滿足以上應(yīng)用需求，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告需要周密設(shè)計(jì)相對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)，并在每年編制的報(bào)告中完整、真實(shí)地披露這些指標(biāo)的具體信息。

6月21日，長治市財(cái)政局舉辦了推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式專題培訓(xùn)會(huì)。旨在動(dòng)員相關(guān)部門加快PPP改革，做好工作。長治市財(cái)政局/供稿

作者單位：山西省財(cái)政廳

責(zé)任編輯：魏笑甜