張設(shè)華

供給側(cè)改革要求發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以消費(fèi)升級引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級，以供給創(chuàng)新滿足并創(chuàng)造消費(fèi)需求，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。要求我國的入境旅游服務(wù)方面，擴(kuò)大對外開放，更加注重推進(jìn)高水平雙向開放。堅持入境旅游者顧客導(dǎo)向，重視入境旅游者，降低其旅游成本，著力提高供給體系質(zhì)量和效益。在簽證制度上制定外國人入境過境旅游簽證便利化制度，擴(kuò)寬團(tuán)體免簽地域。實(shí)行電子簽證、團(tuán)體落地簽證制度。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)消費(fèi)需求逐步成為主體。2015年11月10日，習(xí)近平在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上強(qiáng)調(diào)：“在適度擴(kuò)大總需求的同時，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力，推動我國社會生產(chǎn)力水平實(shí)現(xiàn)整體躍升”。旅游業(yè)正成為我國戰(zhàn)略性發(fā)展產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，同樣應(yīng)當(dāng)進(jìn)行供給側(cè)改革，走轉(zhuǎn)型升級之路。

一、供給側(cè)改革對服務(wù)行業(yè)的要求以及與入境旅游的關(guān)系

供給側(cè)改革要求發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以消費(fèi)升級引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級，以供給創(chuàng)新滿足并創(chuàng)造消費(fèi)需求，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。擴(kuò)大對外開放，更加注重推進(jìn)高水平雙向開放。為吸引錢袋子鼓鼓且購買力旺盛的中國旅游者，近年以來，多個國家從供給側(cè)拋出“放寬對華簽證便利化”系列措施。形式涉及延長簽證時間、提高出簽率、縮短辦理時間、減少簽證費(fèi)用、提供多次往返簽證、簡化簽證手續(xù)、在材料提供方面降低要求等多個方面措施，實(shí)行電子簽證，擴(kuò)寬落地簽證和免簽地域等辦法，中國大陸公民出國旅游的自由度有較大幅度提升。近五年來，出境旅游的人數(shù)每年幾乎呈現(xiàn)20%的增速大幅飆升。從2012年起，我國就已經(jīng)成為全球第一大出境游客源國，出境游人數(shù)和購買力已連續(xù)3年居世界第一。與此形勢相比，入境旅游目前面臨入境人數(shù)和旅游外匯收入長期徘徊不前，近四年更呈下降趨勢的局面。就要求我國從供給側(cè)進(jìn)行改革，在入境旅游服務(wù)方面，堅持入境旅游者顧客導(dǎo)向，重視入境旅游者，降低其旅游成本，著力提高供給體系質(zhì)量和效益。在簽證制度上制定外國人入境過境便利化制度，使更多的境外人員“說來就來”。

二、我國旅游入境簽證制度偏緊的原因分析

目前，國內(nèi)外普遍認(rèn)為中國的入境簽證制度偏緊。而且，我國也沒有實(shí)行旅游落地簽證制度。在2014年的世界旅游及履行理事會發(fā)起的世界各國開放程度調(diào)查中，調(diào)查結(jié)果顯示中國旅游市場“最不開放”，表示中國獲取簽證最難。2013年世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《旅行與旅游競爭力報告》，在140個國家的排名中，中國大陸在“（對入境游客）需要簽證國家數(shù)量”一項(xiàng)上排在第139位，中國的主要鄰國的排位均比中國高。2014年亨氏簽證受限指數(shù)公民旅行自由度的94位排名中，中國排在倒數(shù)第11位的第83位。環(huán)球輿情2014年所做的“境外客源市場對中國的認(rèn)知調(diào)查”顯示：有意向來中國旅游的外國人對“聽不懂中國語言”和“簽證手續(xù)繁瑣”顧慮最多。

有學(xué)者認(rèn)為：“外國人，尤其是外國旅游者到中國，也遠(yuǎn)非能說走就走的，簽證手續(xù)依然是個問題。雖然從2013年5月起，北京、上海、廣州、成都等16個城市對45個國家過境旅客實(shí)行72小時免簽政策，海南省對26個國家游客實(shí)行15天----21天免簽政策，但從整體上仍處于過緊狀態(tài)。2016年6月的最新數(shù)據(jù)顯示，有100個國家對中國外交護(hù)照實(shí)行互免簽證政策，但除了圣馬力諾、塞舌爾、毛里求斯、巴哈馬等九國開放普通護(hù)照免簽外，其他都是外交和公務(wù)互免簽證。

由于簽證制度是一個主權(quán)國家處理外國人入境出境等行為的重要法律依據(jù)，是一國出入境管理法的重要組成部分，是維護(hù)本國國家安全利益和規(guī)范出入境秩序的一項(xiàng)重要措施。目前我國旅游入境簽證制度偏緊，有以下一些方面的因素。

第一，出于維護(hù)我國國家安全的需要。由于旅游業(yè)的發(fā)展，境外入境游客逐年增多，給了某些不法分子以可乘之機(jī)：打著旅游或者經(jīng)商的旗號，伺機(jī)進(jìn)入我國境內(nèi)，實(shí)際上卻從事間諜活動，這樣會給我國的國家安全和發(fā)展帶來了嚴(yán)重危害。

第二，出于國際反恐形勢斗爭發(fā)展的需要。自911恐怖襲擊事件以來，國際反恐形勢日益嚴(yán)峻，若是某些恐怖分子以游客的身份打著旅游或者經(jīng)商的旗號，伺機(jī)進(jìn)入我國境內(nèi)的話會給我國的國家安全和公共安全帶來了嚴(yán)重危害。

第三，為了預(yù)防和防止非法移民。我國本就人口眾多，所以對外國的移民實(shí)行嚴(yán)格限制政策。但通過合法手段取得中國簽證入境后，滯留不歸，以達(dá)到非法移民的目的，也是大有人在，例如越南的新娘問題就是其中之一。

三、從供給側(cè)改革我國旅游入境簽證制度的可行性

根據(jù)前面的分析，從供給側(cè)來看，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)行旅游入境簽證制度改革，完善我國旅游入境簽證制度。

（一）從供給側(cè)改革我國旅游入境簽證制度的必要性

第一，這是新常態(tài)后，堅持入境旅游者顧客導(dǎo)向，重視入境旅游者，降低境外游客來華旅游成本，著力提高供給體系質(zhì)量和效益，發(fā)展我國第三產(chǎn)業(yè)----消費(fèi)產(chǎn)業(yè)的需要。通過旅游簽證便利化制度，可以大幅簡化簽證手續(xù)，降低境外游客因?yàn)楹炞C往返奔波的成本，提高供給體系質(zhì)量和效益，發(fā)展入境旅游業(yè)，擴(kuò)大消費(fèi)，帶動和實(shí)現(xiàn)旅游生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型升級。

第二，這也是新常態(tài)后，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以消費(fèi)升級引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級，以供給創(chuàng)新滿足并創(chuàng)造消費(fèi)需求的需要。目前中國大陸出境旅游的人數(shù)每年大幅增加，數(shù)據(jù)顯示，“2015年中國內(nèi)地公民出境旅游達(dá)1.28億人次，海外支出同比增長25%，達(dá)到2920億美元”。而同年的入境國際旅游外匯收入為1137億美元，逆差達(dá)1700億美元以上。2016年我國服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口逆差達(dá)17097億元。我國必須從供給側(cè)進(jìn)行改革，吸引更多的境外游客和外國人來中國大陸旅游，平衡旅游服務(wù)貿(mào)易的逆差。

第三，世界多國放寬簽證制度，“開搶”國際旅游市場和中國游客，倒逼我國實(shí)行旅游簽證便利化制度。近年以來，多個國家拋出“放寬對華簽證”便利化系列措施。例如：法國外長法比尤斯今年元月11日宣布，對中國團(tuán)體游客來法旅游的簽證時限從原來的兩天縮短至一天。目前與我國簽訂互免普通護(hù)照簽證的國家和地區(qū)有9個，單方面給予中國公民免簽入境國家和地區(qū)有16個，其中包括馬來西亞、韓國的濟(jì)州島和印尼的巴厘島。另外單方面給予我國公民落地簽證便利的國家和地區(qū)有37個，其中有歐洲的烏克蘭。20個國家對中國游客實(shí)行電子簽證。倒逼我國進(jìn)行入境旅游供給側(cè)改革，簡化入境旅游服務(wù)行政手續(xù)，完善我國入境旅游簽證制度，擴(kuò)大對外開放，注重推進(jìn)高水平雙向開放，方便外國游客入境。

（二）從供給側(cè)改革我國旅游入境簽證制度的可行性

在堅持國家安全利益、公共安全以及維護(hù)我國國家利益優(yōu)先等原則下，進(jìn)行簽字制度改革，放寬我國的外國人入境旅游簽證，是可行的，理由如下。

第一，堅持團(tuán)進(jìn)團(tuán)出的團(tuán)體免簽原則。對于以旅游為名伺機(jī)進(jìn)入我國境內(nèi)，從事間諜活動，危害我國國家安全和發(fā)展帶者，實(shí)行堅持團(tuán)進(jìn)團(tuán)出的團(tuán)體免簽，就可以最大限度地避免。

第二，恐怖勢力的滲透，主要是非法入境。對西藏、新疆地區(qū)的出境入境管理仍然要從嚴(yán)從緊。不實(shí)行旅游免簽或者落地簽。

第三，由于實(shí)行團(tuán)進(jìn)團(tuán)出的團(tuán)體簽證，對滯留進(jìn)行非法勞務(wù)、結(jié)婚的，可以最大限度地抑制。堅持發(fā)達(dá)國家、與我國友好國家優(yōu)先原則和堅持循序漸進(jìn)原則。先對申根協(xié)定區(qū)等發(fā)達(dá)國家實(shí)行旅游免簽或者落地簽，不至于會出現(xiàn)游客非法滯留以進(jìn)行非法勞務(wù)或者結(jié)婚的情形。

四、從供給側(cè)改革我國旅游入境簽證制度的對策

針對我國的入境簽證制度偏緊的狀況，國務(wù)院提出“采取有利于邊境旅游的出入境政策”；要“統(tǒng)籌研究部分國家旅游團(tuán)入境免簽政策”，要“研究促進(jìn)外國人入境過境旅游簽證便利化措施”。對照國務(wù)院旅游入境簽證制度改革的精神，筆者提出應(yīng)當(dāng)進(jìn)行如下供給側(cè)簽證制度的改革。

首先，擴(kuò)寬團(tuán)體免簽地域，對72小時過境免簽的十六個城市推行團(tuán)體旅游免簽。海南省的二十六國旅游團(tuán)體免簽和這些城市72小時過境免簽，實(shí)施其間沒有發(fā)生過危及國家安全和公共安全的事件。2008年海南省的入境旅游達(dá)97.93萬人次比2000年的48.68萬增長101.03%，達(dá)到頂峰。既是2016年的入境旅游74.9萬人次也比2000年48.68萬人次增長了53.86%。而旅游外匯收入有了極大幅度的增長，2016年海南的旅游外匯收入3.5億美元比2000年1.09億美元增長了221.10%。從海南省實(shí)施的二十六國旅游團(tuán)體免簽入境人數(shù)和外匯收入均有較大幅度增加的效果來看，說明推行團(tuán)體旅游免簽是可行的。

其次，修改《外國人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》，實(shí)行團(tuán)體旅游落地簽證制度。從實(shí)行落地簽證的國家之實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，通?？梢栽黾?6%以上的入境旅游人數(shù)。我國的《外國人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》僅規(guī)定緊急情況下來華的外國人，才給與落地簽證待遇。所以，有必要進(jìn)行修改，增加團(tuán)體旅游落地簽證制度。

最后，制定外國人入境過境旅游簽證便利化制度，推行電子簽證制度。除了已經(jīng)實(shí)行的免收簽證費(fèi)用外，還應(yīng)當(dāng)提供多次往返簽證、簡化簽證手續(xù)，實(shí)行電子簽證制度。目前試點(diǎn)已經(jīng)開始，從2016年01月11日起，中英兩國實(shí)行簽證便利化，為對方國家公民自動頒發(fā)兩年有效、多次入境的商務(wù)、旅游等類別簽證。此外，還須推行電子簽證，采用網(wǎng)絡(luò)審核與批準(zhǔn)的方法，簡化整個簽證程序，大幅降低游客的旅游成本。提高簽證效率，方便境外游客入境。

（作者單位：中國工程物理研究院職工工學(xué)院）