李連成

近日，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國家鐵路局和中國鐵路總公司聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》準(zhǔn)確把握了我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系對市域（郊）鐵路發(fā)展的要求，明確了當(dāng)前我國市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和分類發(fā)展目標(biāo)等總體要求，提出了市域（郊）鐵路的建設(shè)方式、發(fā)展路徑、機(jī)制制度、支持保障措施等，具有系統(tǒng)全面和操作性強(qiáng)的特征，是我國當(dāng)前市域（郊）鐵路發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。我國市域（郊）鐵路剛剛起步，發(fā)展理念、體制機(jī)制等還存在很多問題，未來發(fā)展需求大，《指導(dǎo)意見》的出臺恰逢其時，對有序推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展具有重要意義。

一、有序推進(jìn)市域（郊）鐵路建設(shè)，是交通運(yùn)輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容

城市化過程中，特大城市和超大城市的中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)逐漸形成了具有相對密切職住關(guān)系的都市圈。為解決居民在中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)之間的工作生活往來，倫敦、巴黎、東京、紐約等國際大都市圈都建設(shè)了上千甚至數(shù)千公里的連接城市中心與周邊衛(wèi)星城的軌道交通系統(tǒng)——市域（郊）鐵路，并在都市圈交通體系中發(fā)揮了重要作用，成為不可或缺的部分。

2016年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%，市轄區(qū)人口200萬以上的城市超過50個。人口在大城市的周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)聚集，連接大城市中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)的交通擁堵已成為制約我國大城市發(fā)展的瓶頸，都市圈交通是我國綜合交通運(yùn)輸體系的短板之一，解決的重要途徑是建設(shè)支撐職住平衡的大容量、快速化軌道交通體系。目前我國有市域（郊）鐵路的城市寥寥無幾；北京、上海等都市圈的規(guī)模可以比肩東京、紐約，但市域（郊）鐵路的規(guī)模不到這些城市的5%。與需求相比，我國市域（郊）鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，是都市圈交通這一短板中的短板。補(bǔ)齊市域（郊）鐵路這一短板，是交通運(yùn)輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)。

二、明晰重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展

2016年我國的鐵路營業(yè)里程已經(jīng)達(dá)到12.4萬公里，長期的鐵路瓶頸制約基本消除，鐵路能力基本適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求。在一些超大城市和特大城市，已經(jīng)有部分鐵路線路出現(xiàn)區(qū)段能力富余、甚至有的線路停運(yùn)或廢棄?；诖?，在新建線路和利用既有鐵路兩種市域（郊）鐵路建設(shè)方式上，《指導(dǎo)意見》提出要優(yōu)先利用既有鐵路資源，在充分利用既有鐵路的基礎(chǔ)上，有序新建部分線路。利用都市圈既有鐵路的富余能力開行市郊列車，或者利用線路進(jìn)行局部線路改擴(kuò)建和車站改造，可以盤活既有閑置資源，節(jié)約工程投資成本，實(shí)現(xiàn)資源的集約節(jié)約利用。利用既有閑置的鐵路線路進(jìn)行改建，工程投資每公里不到1億元，而新建線路的投資預(yù)計(jì)每公里在3億元以上。當(dāng)然，都市圈的既有鐵路是按其當(dāng)時承擔(dān)的功能建設(shè)的，有些線路即使適當(dāng)改建也未必符合市域（郊）鐵路的需求特征、服務(wù)的空間范圍、服務(wù)對象等的要求。中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)之間也會有軌道交通線路的空白，在盡可能利用既有鐵路的基礎(chǔ)上，要通過有序新建部分線路來完善市域（郊）鐵路網(wǎng)絡(luò)。

《指導(dǎo)意見》提出分類次序推進(jìn)大城市市域（郊）鐵路建設(shè)。城區(qū)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是大城市建設(shè)市域（郊）鐵路的基本需求條件。2015年我國市轄區(qū)人口超500萬的特大城市有12個，其中人均GDP超萬元的城市全部分布在京津冀、長三角、珠三角、長江中游和成渝地區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)?！吨笇?dǎo)意見》針對不同地區(qū)，提出2020年的差異化市域（郊）鐵路發(fā)展目標(biāo)：在上述經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具備條件的大城市及以上規(guī)模的城市，市域（郊）鐵路骨干線路基本建成；其余城市群和城鎮(zhèn)化地區(qū)具備條件的城市啟動相關(guān)規(guī)劃工作。

三、完善機(jī)制，務(wù)實(shí)推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展

市域（郊）鐵路建設(shè)投資巨大，為適應(yīng)通勤需要一般運(yùn)營采用低票價，因此市郊鐵路的經(jīng)濟(jì)效益普遍較差，特別是遠(yuǎn)郊線路客流量少，且集中分布在上下班時段，運(yùn)營的直接經(jīng)濟(jì)效益不好。在我國，推進(jìn)市域（郊）鐵路健康發(fā)展，必須解決市郊鐵路的建設(shè)資金，保障運(yùn)營中的經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)可持續(xù)。《指導(dǎo)意見》直面發(fā)展障礙，從投融資體系、運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制、土地綜合開發(fā)等方面，切實(shí)提出推進(jìn)市域（郊）鐵路可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制。

市域（郊）鐵路的公益性特征，決定了政府在其建設(shè)中負(fù)有重要義務(wù)。市域（郊）鐵路投資大，在特定政策支持下可經(jīng)營、可盈利，能夠吸引社會資本投入。《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)加大政府資金投入支持市域（郊）鐵路，同時鼓勵建立多元化投融資體系，全面向社會資本放開市域（郊）鐵路從投資建設(shè)到運(yùn)營管理的各個環(huán)節(jié)，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新融資工具，支持各類金融企業(yè)、保險機(jī)構(gòu)等以多種形式參與市域（郊）鐵路的建設(shè)。

政府對市郊鐵路企業(yè)承擔(dān)公益服務(wù)責(zé)任、實(shí)施低票價等造成政策性虧損給予補(bǔ)貼，是歐洲國家采取的普遍做法。北京、成都、上海等城市在利用既有鐵路線路或與鐵路企業(yè)合作運(yùn)營市域（郊）鐵路中，探索出多種合作方式和運(yùn)營管理模式，如政府購買服務(wù)、低票價補(bǔ)貼等?！吨笇?dǎo)意見》借鑒了國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，鼓勵地方政府與鐵路企業(yè)創(chuàng)新合作方式，實(shí)現(xiàn)雙贏，明確了市域（郊）鐵路的運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制。支持建立健全財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)、土地綜合開發(fā)收益補(bǔ)貼運(yùn)營等機(jī)制，保障市域（郊）鐵路企業(yè)的可持續(xù)運(yùn)營。為提高市域（郊）鐵路的盈利能力，《指導(dǎo)意見》支持企業(yè)對市域（郊）鐵路場站用地進(jìn)行綜合開發(fā)，提高項(xiàng)目運(yùn)營收益；鼓勵企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)形式，通過物業(yè)開發(fā)、物業(yè)租賃和管理、車站和車輛商業(yè)開發(fā)等，構(gòu)建綜合開發(fā)溢價回收機(jī)制。

四、健全制度，科學(xué)推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展

我國的市域（郊）鐵路發(fā)展還處于探索階段，為確保市域（郊）鐵路發(fā)展有法可依、有章可循，在已有的幾條市域（郊）鐵路建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和暴露出的問題基礎(chǔ)上，《指導(dǎo)意見》提出健全項(xiàng)目審核、建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等制度，推動項(xiàng)目示范，科學(xué)推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展。

《指導(dǎo)意見》規(guī)范了市域（郊）鐵路審核程序，明確了政府對市域（郊）鐵路的項(xiàng)目管理制度。市域（郊）鐵路作為地方事權(quán)，明確新建市域（郊）鐵路的項(xiàng)目由省級政府審批，批復(fù)文件抄送國家相關(guān)部門；利用既有鐵路發(fā)展市域（郊）鐵路的規(guī)劃由省級政府會同中國鐵路總公司確定，涉及既有鐵路改擴(kuò)建的項(xiàng)目，按照現(xiàn)行規(guī)定審批。

目前市域（郊）鐵路建設(shè)還缺乏工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，《指導(dǎo)意見》提出要建立市域（郊）鐵路的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)市域（郊）鐵路的基本功能和大運(yùn)量、快速度、通勤化的特征，《指導(dǎo)意見》提出市域（郊）鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的功能性要求：如線路要連接沿線5萬人口以上的城鎮(zhèn)和旅游景點(diǎn)，以增強(qiáng)交通引導(dǎo)和提高客流聚集；車站要堅(jiān)持設(shè)施簡易、安全便捷，并且盡量設(shè)置于城鎮(zhèn)中心，以實(shí)現(xiàn)旅客快進(jìn)快出。對設(shè)計(jì)時速、站間距、敷設(shè)方式等提出了推薦而非強(qiáng)制性的要求，體現(xiàn)了一般性與靈活性。我國運(yùn)營中的市域（郊）鐵路使用的是國家干線鐵路車輛，如上海金山鐵路租用上海鐵路局的CRH2A動車組列車，北京S2線開行NDJ3“和諧長城號”內(nèi)燃動車組。《指導(dǎo)意見》鼓勵多種制式，推進(jìn)新型裝備研發(fā)，完善市域（郊）鐵路列車譜系，建立具有國際競爭力的裝備產(chǎn)業(yè)鏈。

制度建立來自實(shí)踐的需求推動，制度完善來源于實(shí)踐的總結(jié)提升。如前所述，我國市域（郊）鐵路發(fā)展剛剛起步，《指導(dǎo)意見》推出了第一批市域（郊）鐵路示范項(xiàng)目，通過這些示范項(xiàng)目的實(shí)踐探索，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，是科學(xué)推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的重要途徑?！?/p>

（作者為國家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所副所長）