葉高進(jìn)

摘要：基本財(cái)務(wù)建設(shè)規(guī)則（以下簡(jiǎn)稱規(guī)則）是對(duì)基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)定的深化及適應(yīng)性調(diào)整，主要適用于行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)的基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為。對(duì)規(guī)則的應(yīng)用思考，可以有效提升國(guó)家投資資金的使用效率，并能在一定程度上解決行政事業(yè)單位及國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理不規(guī)范問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)基本建設(shè)活動(dòng)的有效管控。本文首先對(duì)規(guī)則的內(nèi)容及面臨的主要任務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)解讀，接著對(duì)規(guī)則在實(shí)際應(yīng)用中存在的問題進(jìn)行了有效反思，最后針對(duì)性提出了發(fā)揮規(guī)則作用的優(yōu)化措施及具體應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：基本建設(shè)；財(cái)務(wù)管理；規(guī)則應(yīng)用

2016年4月26日，財(cái)政部發(fā)布了《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》，規(guī)則于2016年9月1日起開始實(shí)施。規(guī)則對(duì)行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)的基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理及行為進(jìn)行了系統(tǒng)優(yōu)化，進(jìn)一步完善和解釋了2002年的《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》。行政事業(yè)單位的資金一般由財(cái)政劃撥，這就從根源上決定了對(duì)行政事業(yè)單位的基本建設(shè)資金進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督。國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)的基本建設(shè)資金來源主要有兩部分，一部分是企業(yè)內(nèi)部的自有資金，另一部分則是財(cái)政部門的扶持資金。但國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)相比，市場(chǎng)化能力不足，不能對(duì)基本建設(shè)資金按照市場(chǎng)化運(yùn)作方式實(shí)施有效管控，也反映了對(duì)國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)的基建資金實(shí)施有效約束的必要性。原有的《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》在一定程度上規(guī)范了相關(guān)主體的基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理方式及資金運(yùn)作行為，但隨著財(cái)務(wù)管理問題的復(fù)雜多元和基建主體的發(fā)展訴求，進(jìn)一步深化基本建設(shè)中財(cái)務(wù)管理改革，以適應(yīng)基建主體的未來發(fā)展需求成為現(xiàn)實(shí)。

一、基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則的內(nèi)容解讀及主要任務(wù)

為有效規(guī)范行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)的財(cái)務(wù)行為，提升基建單位主體的資金使用效率，有效保證基建使用資金的安全、完整，并有效彌補(bǔ)原來的基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度的不足，制定了規(guī)則。規(guī)則主要包括建設(shè)資金籌集和使用管理、預(yù)算管理和建設(shè)成本管理等十個(gè)項(xiàng)目，分別對(duì)基建單位資金使用的事前預(yù)算、事中監(jiān)督和事后控制進(jìn)行了系統(tǒng)化解釋與限定。

規(guī)則的主要任務(wù)包括：對(duì)基建項(xiàng)目資金進(jìn)行有效管控，防范風(fēng)險(xiǎn)；合理確定基建項(xiàng)目資金預(yù)算范圍，并強(qiáng)化核算管理，嚴(yán)控成本；依照相關(guān)準(zhǔn)則編制基建工程決算報(bào)告書及相應(yīng)財(cái)務(wù)把表，以全面反映基建過程中的使用狀況；對(duì)基建過程中的財(cái)務(wù)行為進(jìn)行有效的管理及約束，實(shí)現(xiàn)對(duì)基建項(xiàng)目的全面管控；對(duì)基建項(xiàng)目整體的實(shí)施情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，使基建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理實(shí)現(xiàn)過程與結(jié)果的全面優(yōu)化。

二、基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則在應(yīng)用中存在的問題

（一）財(cái)務(wù)管理工作機(jī)制不完善，缺乏對(duì)相關(guān)責(zé)任主體的約束監(jiān)督

規(guī)則實(shí)施后，行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)的財(cái)務(wù)管理工作有了系統(tǒng)化的制度指導(dǎo)，但規(guī)則制定后缺乏落地性的政策，使得主體單位的基建項(xiàng)目規(guī)范化財(cái)務(wù)管理行為仍不能得到有效實(shí)施。實(shí)現(xiàn)基建項(xiàng)目規(guī)范化的財(cái)務(wù)管理行為，突出問題表現(xiàn)在基建單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理工作機(jī)制不完善，如一些單位在基建過程中，不按照實(shí)際的施工進(jìn)度進(jìn)行有效的資金調(diào)度，不能依據(jù)工程的質(zhì)量進(jìn)行及時(shí)的竣工結(jié)算等。此外，對(duì)基建項(xiàng)目的相關(guān)責(zé)任主體缺乏有效的監(jiān)督也是規(guī)則制定后顯現(xiàn)出來的突出問題，當(dāng)前行政事業(yè)單位或者國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)一般為“一把手”負(fù)責(zé)制，這對(duì)基建項(xiàng)目中的財(cái)務(wù)管理行為所屬權(quán)進(jìn)行了有效劃定，但忽略了內(nèi)部審計(jì)部門和外部財(cái)務(wù)資金監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。

（二）基本建設(shè)單位的會(huì)計(jì)核算工作不完善，未能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化的財(cái)務(wù)處理

規(guī)則制定以后，對(duì)基建單位的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理行為提出了更高的要求。然而，由于基建單位的會(huì)計(jì)核算方式及方法并不能有效滿足規(guī)則的全面化管控的要求，因此在基建項(xiàng)目實(shí)際的建設(shè)過程中，也未能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化的財(cái)務(wù)處理。當(dāng)前，基建單位的會(huì)計(jì)核算工作不完善阻礙了財(cái)務(wù)管理工作的有效性，這突出表現(xiàn)在：資金使用的不規(guī)范，如將基建項(xiàng)目資金流轉(zhuǎn)借給他人，或者轉(zhuǎn)作他用；會(huì)計(jì)記錄的不準(zhǔn)確，如未將“資本公積—其他資本公積”的科目余額按照新修訂的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求過渡到“其他綜合收益”科目。當(dāng)然，基建單位財(cái)務(wù)處理的方式落后，不能有效實(shí)現(xiàn)在基本建設(shè)過程中的科學(xué)、合理化的財(cái)務(wù)資金管理，也在一定程度上影響了規(guī)則作用的發(fā)揮。

（三）財(cái)務(wù)管理人員的專業(yè)能力不足，不能與新的基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則的要求有效銜接

規(guī)則從制度層面對(duì)行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)的基建財(cái)務(wù)行為進(jìn)行了系統(tǒng)化限定與約束，但由于相關(guān)基建單位的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理人員專業(yè)能力不足，不能對(duì)基建項(xiàng)目過程中的資金使用狀況進(jìn)行針對(duì)性管理，造成“制度先行而人員滯后”的情況?；▎挝粌?nèi)部財(cái)務(wù)管理人員的專業(yè)能力不足主要體現(xiàn)在，一是財(cái)務(wù)管理人員缺乏相應(yīng)的基建知識(shí)，處理基建項(xiàng)目的能力不足；二是基建單位由于其體制的特殊性，相當(dāng)比例的財(cái)務(wù)管理人員由上級(jí)直接指派，這部分財(cái)務(wù)管理人員由于缺乏基建的專業(yè)能力，造成現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理人員的能力不能在基建項(xiàng)目中得到有效發(fā)揮，使得其與規(guī)則的要求相脫節(jié)。

三、有效發(fā)揮基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則作用的優(yōu)化措施及具體應(yīng)用

（一）加強(qiáng)基本建設(shè)單位的財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)，形成對(duì)責(zé)任主體的有效監(jiān)管

為有效發(fā)揮規(guī)則的作用，必須首先加強(qiáng)基本建設(shè)單位的財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)則的可實(shí)施性與可落地性。具體來說，為強(qiáng)化基建單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理，必須建立系統(tǒng)科學(xué)的財(cái)務(wù)管理體制，并結(jié)合基建單位自身的需要，合理管控基建過程中的財(cái)務(wù)管理行為，如要嚴(yán)格控制基本建設(shè)資金的使用，做到專款專用；對(duì)基建項(xiàng)目中的資金流進(jìn)行真實(shí)性報(bào)告等。此外，還要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)責(zé)任主體的有效監(jiān)督，這主要體現(xiàn)在基建單位內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督和基建單位外部上級(jí)主管部門的監(jiān)督，可以通過建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，設(shè)置監(jiān)督人員和強(qiáng)化懲戒措施等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)基建單位財(cái)務(wù)管理的內(nèi)、外部監(jiān)督。

（二）進(jìn)一步完善基本建設(shè)單位的會(huì)計(jì)核算流程，并實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)處理的信息化

為加強(qiáng)基建單位的財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)，有效實(shí)現(xiàn)規(guī)則的要求，必須進(jìn)一步完善基本建設(shè)單位內(nèi)部的會(huì)計(jì)核算流程。這主要體現(xiàn)在要嚴(yán)格按照會(huì)計(jì)法和會(huì)計(jì)規(guī)章制度的相關(guān)規(guī)定，設(shè)置會(huì)計(jì)賬薄和反映會(huì)計(jì)信息，并對(duì)相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)；要按照會(huì)計(jì)電算化和會(huì)計(jì)信息化的要求，對(duì)原始憑證、記賬憑證及報(bào)表進(jìn)行系統(tǒng)審核，以保證基建單位會(huì)計(jì)核算的有效性。另外，為滿足規(guī)則財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)化、科學(xué)化的要求，可以借助互聯(lián)網(wǎng)+、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)和云計(jì)算等手段，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)處理的信息化。

（三）有效組織基本建設(shè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理人員對(duì)新規(guī)則的解讀和學(xué)習(xí)，提升專業(yè)能力

為解決規(guī)則實(shí)施后產(chǎn)生的“制度先行，人員滯后”的問題，必須注重提升基建單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理人員的專業(yè)能力，尤其是適應(yīng)新規(guī)則的要求及按照新規(guī)則進(jìn)行基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)處理的能力。為此，從事基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作的會(huì)計(jì)人員，一方面要嚴(yán)格按照會(huì)計(jì)法和相關(guān)會(huì)計(jì)制度的要求，進(jìn)行合法、合規(guī)的會(huì)計(jì)處理，另一方面也要深入學(xué)習(xí)規(guī)則在基建項(xiàng)目中的實(shí)際應(yīng)用，將系統(tǒng)的條文轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的工具。如規(guī)則的第三章預(yù)算管理第十九條，強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)基建項(xiàng)目資金的審核與執(zhí)行管理，對(duì)項(xiàng)目財(cái)政資金未按要求使用的，應(yīng)予以調(diào)減和收回。規(guī)則并未對(duì)調(diào)減及收回的金額進(jìn)行量化，也未對(duì)違反基建項(xiàng)目資金使用規(guī)定的相關(guān)責(zé)任人做出限制性表述，基建單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理人員必須根據(jù)本單位實(shí)際狀況，對(duì)規(guī)則進(jìn)行擴(kuò)展化的解讀，加強(qiáng)整體認(rèn)知，提升專業(yè)能力。

四、結(jié)束語

基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則的制定與提出，使行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)的基本建設(shè)財(cái)務(wù)資金管理行為更加規(guī)范，既提高了財(cái)政資金的使用效率，又有效保障了基建項(xiàng)目的投資收益。本文通過對(duì)規(guī)則提出后的應(yīng)用及實(shí)施問題進(jìn)行系統(tǒng)化分析，以期為規(guī)則在基建工作中的財(cái)務(wù)管理優(yōu)化提供借鑒。

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（作者單位：溫州濱海職業(yè)教育中心）