郭海明

摘要：村民自治作為一項基層群眾自治制度，是我國基層民主建設(shè)的重要組成部分。當(dāng)前，中國新農(nóng)村建設(shè)高歌猛進，農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，同時，村民自治的運行也遭遇新困境。對此，本文以S省內(nèi)的舊村改造為例，說明我國村民自治運行困境及成因，主張新農(nóng)村建設(shè)形勢下，村民自治的良性運行需要立法、行政、司法的多方保障。

關(guān)鍵詞：村民自治；立法；行政；司法保障

中圖分類號：D921.8文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）23-0178-02

“舊村改造是指在集體土地上進行農(nóng)民住宅及其他文化、體育和生活設(shè)施建設(shè)”，舊村改造的法律性質(zhì)屬于村莊建設(shè)，是中國新農(nóng)村建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。以S省為例，《S省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確“支持城郊農(nóng)村加快舊村改造，集約利用土地?！庇捎谡谡呱洗罅σ龑?dǎo)和支持，農(nóng)村的舊村改造勢頭迅猛，成就顯著。但舊村改造涉及房地產(chǎn)開發(fā)，如果監(jiān)管不力，其間的利益易遭到不法竊取。據(jù)S省政府網(wǎng)站公示，2005年J市涉及違法舊村改造的村居109個、130處工程項目，建筑總面積達616.44萬平方米。筆者認(rèn)為違法舊村改造之所以如此猖獗，主要是因為它屬于村民自治事項，因為村民自治制度并不完善，民主決策、民主監(jiān)督環(huán)節(jié)存在一定缺陷，新農(nóng)村建設(shè)形勢下，村民自治運行陷入困境。

一、村民自治運行困境的主要表現(xiàn)

村民自治填補了人民公社退出鄉(xiāng)村后留下的權(quán)力真空，對我國農(nóng)民民主意識的培育、對村民權(quán)利意識的覺醒起到了重要作用。但新農(nóng)村建設(shè)形勢下，經(jīng)濟活動頻繁、利益沖突顯著、自治機制不夠完善，村民自治問題叢生：1.村委會動員村民“先拆后建”，缺乏合理規(guī)劃、盲目拆遷，長期無法建設(shè)樓房安置村民，村民居無定所。2.村委會打著“舊村改造”的旗號，充當(dāng)房地產(chǎn)商的合作伙伴，出賣或者變相出賣集體土地所有權(quán)或使用權(quán)，侵犯了村民自治權(quán)。3.拆遷補償安置款發(fā)放、回遷安置房建設(shè)進度、安置區(qū)公建配套建設(shè)進度等內(nèi)容村民無法及時獲悉，村委會甚至故意隱瞞。4.某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成指標(biāo)，硬性推進舊村改造，使村委會在這一事情中“行政化”，村民自治的事務(wù)具有了行政權(quán)力的色彩。

二、村民自治機制及運行困境成因分析

當(dāng)前村民自治運行之所以出現(xiàn)問題，筆者認(rèn)為有以下幾個方面的原因：

（一）民主選舉方面

首先，很多農(nóng)村地區(qū)的村干部在當(dāng)?shù)亟?jīng)營企業(yè)，具備一定的經(jīng)濟實力。這樣有利有弊，益處是村委敢于作為、積極建設(shè)，弊端在于，商人逐利，他們競選上任的出發(fā)點往往在于能不能從中獲利，而不是公共利益，結(jié)果村民整體生活生產(chǎn)狀況沒有得到改善。其次，村民容易被眼前利益誘惑，再加上權(quán)利意識不強，通過賄選當(dāng)上村干部的情況比較多。最后，《村民委員會組織法》的不明確，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村民自治選舉的現(xiàn)象時有發(fā)生，據(jù)“百村觀察”調(diào)查顯示，還有1.20%村莊的村委會換屆方式為鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命，且7.29%的村莊其村民代表是由村干部指定產(chǎn)生的。

（二）民主決策方面

村民會議是民主決策的權(quán)力機關(guān)，但實踐中村民會議召開難度大，召開頻率較低。再者，村民會議的召集權(quán)在村民委員會，當(dāng)村民委員會與村民利益沖突時，村民會議便更難以召集，村民自治主體常常缺位。《村民委員會組織法》第二十四條規(guī)定涉及村民利益的事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理，實踐中村委會常常大權(quán)獨攬，擅做主張。

（三）民主監(jiān)督方面

村務(wù)公開是村民監(jiān)督村民委員會工作的重要途徑，《村民委員會》組織法第三十二條規(guī)定村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)立，但由于缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究制度，實施效果欠佳。現(xiàn)實中經(jīng)常發(fā)生村務(wù)不公開、假公開、不按法律規(guī)定公開甚至無法公開。村務(wù)不公開，村民就無法對村委會的管理工作及時評價和監(jiān)督，這種環(huán)境下違法違紀(jì)現(xiàn)象多發(fā)。

（四）基層政權(quán)與村民自治關(guān)系方面

關(guān)于村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系，《村民委員會組織法》第五條對村委會和基層政權(quán)相互關(guān)系作出了原則規(guī)定，賦予了基層政權(quán)對村民委員會一定的“指導(dǎo)職責(zé)”，同時限制基層政權(quán)不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。但“指導(dǎo)、支持和幫助”是具有較大彈性，指導(dǎo)得過度或不足，都無法保障村民的自治權(quán)利。

三、村民自治完善對策

筆者認(rèn)為，自治與他治相結(jié)合，有制約才能充分發(fā)揮民主的優(yōu)勢；自治必須是法治下的自治，司法介入才能充分保障民主權(quán)利。具體而言，村民自治的完善，可以從以下三個方面著手。

（一）完善法律

首先，筆者認(rèn)為，村民自治可以效仿公司法有關(guān)理論，設(shè)置監(jiān)事會取代村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，發(fā)揮更全面的監(jiān)督職能，同時賦予監(jiān)事會以村民（代表）會議的召集權(quán)，而筆者認(rèn)為應(yīng)引入先占制度以完善我國立法體系。本文此節(jié)從主體范圍和客體范圍兩方面提出立法建議，以期減少無主物權(quán)屬糾紛，建立完善的權(quán)利歸屬制度。

（一）先占的主體范圍

我國現(xiàn)行立法中對無主物的所有權(quán)主體范圍僅限定于國家或者集體所有，不可避免地會出現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的沖突，如果把所有的無主物都認(rèn)定為歸國家或集體所有，會帶來很多荒唐的結(jié)果，也會出現(xiàn)政府與民爭利的情況，導(dǎo)致糾紛不斷，不利于社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將無主物的主體范圍擴大至自然人，社會公共團體等一般民事主體，允許無主物的發(fā)現(xiàn)者或拾得人取得物的所有權(quán)。

（二）先占的客體范圍

如前所述，我國否認(rèn)一般民事主體依先占取得不動產(chǎn)所有權(quán)，因而本文在此討論的客體范圍僅限于動產(chǎn)。先占的客體范圍除了純粹無主物和拋棄物等典型無主物外，筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)涵蓋一種特殊情形，即遺失物轉(zhuǎn)化為無主物的情形。理論上先占制度與遺失物拾得制度具有明顯差異，先占客體為無主物，遺失物客體為有主物。但現(xiàn)實生活中存在著通過遺失物無主尋找程序無果時，遺失物應(yīng)如何處理的情形。如果法律強行規(guī)定歸國家所有則有失公平，因此筆者認(rèn)為有必要規(guī)定遺失物轉(zhuǎn)化為無主物的特殊情形，在遺失物尋找程序之后的一定時間內(nèi)仍尋找未果，可推定為無主物，拾得人依先占取得所有權(quán)。

六、結(jié)語

我國社會實踐中由無主物而產(chǎn)生的利益需求日益凸顯，權(quán)屬糾紛也層出不窮，建立完善的權(quán)利歸屬制度具有現(xiàn)實的緊迫性和必要性。在我國引進先占制度，承認(rèn)并保護先占者的權(quán)利具有重大的理論價值和現(xiàn)實價值。先占制度的構(gòu)建有助于完善我國民法體系，解決司法實踐難題，同時對于顛覆現(xiàn)有的“國有兜底”的所有權(quán)制度，限制公權(quán)力，尊重私權(quán)利，維護社會公平具有重大意義。在本文中，筆者雖然對無主物及相關(guān)內(nèi)容作了較為全面的研究，但由于資料，理論功底有限，對有些問題的研究深度不夠，例如對于無主物認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的研究內(nèi)容不全面，先占制度條文設(shè)計方面邏輯性不強，深度不夠，筆者在以后的研究中會繼續(xù)努力改進。

[注釋]

①俸奎.烏木案二審省高院昨日宣判，駁回上訴維持原裁定[N].成都日報，2013-6-16.