蔡俊杰

【摘要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)公共管理體制改革的深入，以及政府管理體制改革的不斷深化，我國(guó)事業(yè)單位的運(yùn)行方式、業(yè)務(wù)范圍、管理模式等發(fā)生了重大變化。事業(yè)單位服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力與作用不斷增強(qiáng)，與此同時(shí)，由于相關(guān)政策不配套，管理制度與制約機(jī)制不健全，事業(yè)單位在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了不少問(wèn)題，阻礙了事業(yè)單位的健康發(fā)展。加強(qiáng)事業(yè)單位的管理，建立完善的內(nèi)部控制制度體系，不僅是我國(guó)政府管理體制改革的迫切要求， 也是事業(yè)單位改革發(fā)展面臨的重要任務(wù)。本文在分析事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)背景的基礎(chǔ)上，結(jié)合事業(yè)單位的特殊性，以2016年財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作通知為依據(jù)，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的目標(biāo)與原則，內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的組織與實(shí)施，進(jìn)行了較為深入、系統(tǒng)的研究，以期為事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)研究與實(shí)踐，提供借鑒與參考。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位 內(nèi)部控制 基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)

一、引言

我國(guó)的事業(yè)單位是以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的公益性單位、非公益性職能部門(mén)。其參與社會(huì)事務(wù)管理，履行管理和服務(wù)職能，具有社會(huì)服務(wù)、溝通、評(píng)價(jià)、調(diào)節(jié)和保障作用。事業(yè)單位是政府宏觀管理社會(huì)、規(guī)范市場(chǎng)的社會(huì)公共管理體系，主要分布在科技、文化、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)管理等基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域。作為向社會(huì)提供基本公共服務(wù)的社會(huì)公共組織，其是實(shí)現(xiàn)和完成政府公共政策的基本工具。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的不斷進(jìn)步，事業(yè)單位所承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)功能，越來(lái)越具有至關(guān)重要的地位，是國(guó)家財(cái)富與活力的源泉。在以知識(shí)創(chuàng)新為特征的全球化時(shí)代，提高事業(yè)單位的內(nèi)在活力，對(duì)促進(jìn)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

隨著經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)公共管理體制改革的深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，事業(yè)單位自主權(quán)不斷擴(kuò)大，事業(yè)單位的運(yùn)行方式、業(yè)務(wù)活動(dòng)、管理模式等發(fā)生了重大變化，市場(chǎng)化取向明顯加強(qiáng)。由于缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制和制度規(guī)范，事業(yè)單位在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，影響了社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注與質(zhì)疑。加強(qiáng)事業(yè)單位的管理，成為社會(huì)公共管理面臨的主要任務(wù)。為進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位的行為，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，財(cái)政部從2012年開(kāi)始，相繼發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》等一系列行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制及基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)提出了明確的要求。

內(nèi)部控制是事業(yè)單位重要的管理活動(dòng)和制度安排，是事業(yè)單位治理的基石。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)是內(nèi)部控制的重要組成部分，內(nèi)部控制的有效實(shí)施離不開(kāi)內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，完整有效的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)體系，有助于指導(dǎo)內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，可以為內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的實(shí)施提供依據(jù)，提升內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性。事業(yè)單位只有科學(xué)、合理地建立內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)體系，才能公正、客觀地評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行狀況，并對(duì)現(xiàn)有控制體系的缺陷和存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，從而有針對(duì)性地進(jìn)行修改和完善，促進(jìn)內(nèi)部控制體系不斷完善。因此，加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)研究，對(duì)于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的效率與效果，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)目標(biāo)原則

事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須樹(shù)立明確的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)目標(biāo)，堅(jiān)持科學(xué)合理的原則，構(gòu)建完善的事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)體系，指導(dǎo)事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)順利進(jìn)行，更好地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制管理的目標(biāo)。

（一）事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)目標(biāo)

財(cái)政部對(duì)事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的目標(biāo)，提出了明確的要求：通過(guò)開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，使事業(yè)單位明確內(nèi)部控制的基本要求和重點(diǎn)內(nèi)容，圍繞重點(diǎn)工作開(kāi)展內(nèi)部控制體系建設(shè)；發(fā)現(xiàn)單位現(xiàn)有內(nèi)部控制基礎(chǔ)的不足和薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地建立健全內(nèi)部控制體系。

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)能有效完善內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)其有效運(yùn)行，評(píng)價(jià)結(jié)果能滿(mǎn)足不同利益主體及其管理的需求，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)目標(biāo)與內(nèi)部控制目標(biāo)相同。事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)目標(biāo)，是對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施效果作出的評(píng)價(jià)與判斷，是對(duì)事業(yè)單位內(nèi)控評(píng)價(jià)有效性進(jìn)行檢驗(yàn)。事業(yè)單位可以利用評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行持續(xù)評(píng)價(jià)，保障制度的落實(shí)，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地采取措施彌補(bǔ)內(nèi)部管理存在的漏洞，完善單位的內(nèi)部控制。事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，為財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等外部監(jiān)督部門(mén)及社會(huì)公眾，提供公共受托責(zé)任履行信息，為其了解事業(yè)單位職能履行狀況，提供了監(jiān)管依據(jù)，同時(shí)對(duì)有效監(jiān)督事業(yè)單位更好地落實(shí)內(nèi)部控制制度，提高公共服務(wù)效率，減少管理失誤，使公共資源使用的合法化、透明化，具有重要的促進(jìn)作用。

評(píng)價(jià)目標(biāo)是事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的起點(diǎn)，與內(nèi)部控制的目標(biāo)緊密相關(guān)。內(nèi)部控制目標(biāo)既是事業(yè)單位建立和執(zhí)行內(nèi)部控制的出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)也是評(píng)價(jià)內(nèi)部控制健全性和有效性的落腳點(diǎn)。因此，內(nèi)部控制的目標(biāo)不僅決定了內(nèi)部控制運(yùn)行的方式，也決定了內(nèi)部控制評(píng)價(jià)目標(biāo)的內(nèi)容。事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要是：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。評(píng)價(jià)目標(biāo)是事業(yè)單位評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)以及執(zhí)行是否能夠達(dá)到內(nèi)部控制的目標(biāo)，即評(píng)價(jià)內(nèi)部控制對(duì)其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。只有確定了內(nèi)部控制評(píng)價(jià)目標(biāo)，才能更好地開(kāi)展具體的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作。因此，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)目標(biāo)是內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的手段。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)原則

財(cái)政部對(duì)事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的原則，作出了明確規(guī)定。事業(yè)單位在開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作中，不僅要堅(jiān)持各項(xiàng)原則，為了保障內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的質(zhì)量，還應(yīng)深化與拓展相關(guān)原則，確保內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

全面性原則。財(cái)政部要求事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，要堅(jiān)持全面性原則。事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)貫穿于單位的各個(gè)層級(jí)，確保對(duì)單位層面和業(yè)務(wù)層面各類(lèi)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全面覆蓋，綜合反映單位的內(nèi)部控制基礎(chǔ)水平。既要評(píng)價(jià)事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與運(yùn)行，又要評(píng)價(jià)不同種類(lèi)事業(yè)單位以及內(nèi)部各種業(yè)務(wù)與事項(xiàng)；既要全面地反映被測(cè)評(píng)對(duì)象的總體內(nèi)部控制質(zhì)量，又要有側(cè)重地反映組織層面和業(yè)務(wù)層面的基本情況；既要反映事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，又要考慮其變化趨勢(shì)與完善方向。事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，總體上要涵蓋事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，內(nèi)容上要完整、全面，涵蓋事業(yè)單位的組織架構(gòu)、工作機(jī)制、管理制度、信息系統(tǒng)等各個(gè)方面，使評(píng)價(jià)工作不存在重大缺陷和盲點(diǎn)。

重要性原則。財(cái)政部提出事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，要堅(jiān)持重要性原則。應(yīng)當(dāng)在全面評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，著力防范可能產(chǎn)生的重大風(fēng)險(xiǎn)。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)本單位實(shí)際情況，優(yōu)先選擇涉及金額較大、發(fā)生頻次較高的業(yè)務(wù)。事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點(diǎn)是對(duì)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，應(yīng)突出關(guān)注事業(yè)單位的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及重大風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取要有代表性，避免出現(xiàn)漏洞。對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、反饋等業(yè)務(wù)流程中，各個(gè)環(huán)節(jié)可能存在的重大風(fēng)險(xiǎn)，要設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，使其能夠有效地測(cè)試風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及風(fēng)險(xiǎn)影響的結(jié)果，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效控制，保障事業(yè)單位健康穩(wěn)步發(fā)展。

問(wèn)題導(dǎo)向原則。財(cái)政部指出事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向原則。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)單位內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，特別是已經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件及其處理整改情況，明確單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作的方向和重點(diǎn)。事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，是要對(duì)事業(yè)單位層面存在的內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)不健全、重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策制度不完善、內(nèi)部控制崗位職責(zé)及分工不明確，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)層面存在的預(yù)算控制缺乏剛性約束、收支業(yè)務(wù)管理不符合規(guī)范、政府采購(gòu)管理不符合要求、資產(chǎn)控制管理及建設(shè)項(xiàng)目控制不嚴(yán)等問(wèn)題，作為內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的重點(diǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，切實(shí)解決事業(yè)單位存在的內(nèi)部控制漏洞問(wèn)題。

適應(yīng)性原則。財(cái)政部強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，要堅(jiān)持適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，應(yīng)立足于單位的實(shí)際情況，與單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)水平及其所處的內(nèi)外部環(huán)境相適應(yīng)，并采用以單位的基本事實(shí)作為主要依據(jù)的客觀性指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)方法及指標(biāo)體系在實(shí)施過(guò)程中要易于操作，不能脫離實(shí)際導(dǎo)致內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)無(wú)法實(shí)施，要使內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)具有可操作性，并與被評(píng)價(jià)單位具體環(huán)境條件相適應(yīng)，要兼顧不同類(lèi)型事業(yè)單位的特點(diǎn)，從單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的客觀實(shí)際出發(fā)，根據(jù)不同行業(yè)的管理與業(yè)務(wù)的不同要求，開(kāi)展內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)。

有效性原則。事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，在遵循財(cái)政部有關(guān)原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)堅(jiān)持有效性原則。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的有效性，是衡量事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，是事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。有效性原則主要是評(píng)價(jià)事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的有效性和執(zhí)行的有效性。內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的有效性，是事業(yè)單位內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的有效性，是指為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)所必需的內(nèi)部控制程序完整，能夠?yàn)榭刂颇繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)提供技術(shù)指導(dǎo)與制度保障。只有內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)有效，才能達(dá)到內(nèi)部控制的目標(biāo)。內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性，是事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心。內(nèi)部控制能夠按照設(shè)計(jì)的程序正確地執(zhí)行，內(nèi)部控制才能落實(shí)。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)組織實(shí)施

內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)組織實(shí)施，是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)主體。財(cái)政部《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，對(duì)事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的總體目標(biāo)、基本原則、工作安排及有關(guān)要求工作，進(jìn)行了全面、系統(tǒng)地部署。事業(yè)單位應(yīng)按財(cái)政部的要求，組織實(shí)施內(nèi)部控制評(píng)價(jià)。

（ 一 ） 制定評(píng)價(jià)方案

評(píng)價(jià)方案是事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的指導(dǎo)。事業(yè)單位在開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)時(shí)，要制定完整、科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方案。評(píng)價(jià)方案是事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的指導(dǎo)文件，其設(shè)計(jì)制定既要系統(tǒng)、完整、全面，又要科學(xué)、合理、可行。要以單位的基本情況作為主要依據(jù)，根據(jù)單位的發(fā)展方向、部門(mén)職責(zé)、業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、管理主體、高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域等，對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的工作目標(biāo)，即單位開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的基本要求和重點(diǎn)內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)，特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的基本原則，即堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)單位內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)主要任務(wù)及有關(guān)要求，即內(nèi)部控制性評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)貫穿于單位的所有層級(jí)，全面覆蓋單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，綜合反映單位的內(nèi)部控制基礎(chǔ)水平。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的組織領(lǐng)導(dǎo)，即內(nèi)部控制評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)的建立，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的宣傳動(dòng)員等，制定科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方案。對(duì)事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，作出全面、系統(tǒng)的部署與安排，指導(dǎo)事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)順利有序進(jìn)行，圓滿(mǎn)完成內(nèi)部控制評(píng)價(jià)任務(wù)，推動(dòng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施。

（二）構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)

評(píng)價(jià)指標(biāo)是事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)主要采用指標(biāo)進(jìn)行考核與衡量，評(píng)價(jià)指標(biāo)是對(duì)評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)內(nèi)容的具體化。事業(yè)單位在開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)過(guò)程中，要全面梳理單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，從單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面構(gòu)建內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)具備層次性，內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由評(píng)價(jià)類(lèi)別、評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)要點(diǎn)不同層次構(gòu)成。不同層次的指標(biāo)涵蓋不同的業(yè)務(wù)內(nèi)容。指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)充分考慮風(fēng)險(xiǎn)，事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點(diǎn)是防范風(fēng)險(xiǎn)，不但要關(guān)注組織層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)重視業(yè)務(wù)層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)。指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)遵循系統(tǒng)性，評(píng)價(jià)指標(biāo)相輔相成又不重復(fù)，構(gòu)成完整的指標(biāo)體系。

單位層面指標(biāo)。單位層面評(píng)價(jià)主要從事業(yè)單位的整體角度，評(píng)價(jià)單位內(nèi)部控制的運(yùn)行機(jī)制，包括組織架構(gòu)、內(nèi)部控制制度與工作機(jī)制、關(guān)鍵崗位職責(zé)與設(shè)置、會(huì)計(jì)工作的落實(shí)與現(xiàn)代化技術(shù)手段等，體現(xiàn)內(nèi)部控制的環(huán)境。財(cái)政部《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》中，提出了組織層面評(píng)價(jià)指標(biāo)：內(nèi)部控制建設(shè)啟動(dòng)情況；單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)內(nèi)部控制建立與實(shí)施責(zé)任情況；對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約情況；內(nèi)部控制制度完備情況；不相容崗位與職責(zé)分離控制情況；內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)功能覆蓋情況等。對(duì)各類(lèi)指標(biāo)提出了明確的評(píng)價(jià)要點(diǎn)與具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，為事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，提供了具體的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。

業(yè)務(wù)層面指標(biāo)。業(yè)務(wù)層級(jí)評(píng)價(jià)主要從事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)入手，分析業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險(xiǎn)和管控措施，是評(píng)價(jià)體系的底層設(shè)計(jì)，是單位日常運(yùn)營(yíng)中具體業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系。業(yè)務(wù)層面指標(biāo)注重業(yè)務(wù)合法合規(guī)，對(duì)每項(xiàng)業(yè)務(wù)都有相應(yīng)的辦法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制，并內(nèi)嵌于各個(gè)業(yè)務(wù)流程中的每個(gè)節(jié)點(diǎn)，體現(xiàn)內(nèi)部控制各要素在不同業(yè)務(wù)流程中的實(shí)施狀況。財(cái)政部《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》中，提出了業(yè)務(wù)層面評(píng)價(jià)指標(biāo)：預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制情況；收支業(yè)務(wù)管理控制情況；政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理控制情況；資產(chǎn)管理控制情況；建設(shè)項(xiàng)目管理控制情況；合同管理控制情況等。對(duì)各類(lèi)指標(biāo)提出了明確的評(píng)價(jià)要點(diǎn)與具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。

財(cái)政部《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》中指出，除財(cái)政部提出的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系外，各地區(qū)、各部門(mén)、各單位也可根據(jù)自身性質(zhì)及業(yè)務(wù)特點(diǎn)，在評(píng)價(jià)過(guò)程中增加其他與單位內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，作為補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)納入評(píng)價(jià)范圍。

（三）選擇評(píng)價(jià)方法

評(píng)價(jià)方法是事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的具體手段。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的方法有定性與定量?jī)深?lèi)。定性評(píng)價(jià)方法有調(diào)查表法、個(gè)別訪談法、標(biāo)桿法、功效系數(shù)法、流程圖法等。定量評(píng)價(jià)方法有層次分析法、模糊評(píng)價(jià)法、熵值法、指標(biāo)法等。不同的評(píng)價(jià)方法有各自的優(yōu)缺點(diǎn)，適用不同的評(píng)價(jià)主體。不存在固定的或通用的方法，只存在哪種方法比較適用。事業(yè)單位千差萬(wàn)別，不同的事業(yè)單位具有不同的特點(diǎn)，不僅單位規(guī)模大小不等，具體業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)流程和業(yè)務(wù)范圍不同，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不同，由此決定了沒(méi)有哪種方法和程序是標(biāo)準(zhǔn)的。有的方法適用于對(duì)事業(yè)單位宏觀的組織構(gòu)架、決策機(jī)制、歸口管理等內(nèi)部控制進(jìn)行基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)；有的方法適用于對(duì)事業(yè)單位微觀的具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效性作出判斷。事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)方法的選擇，可以根據(jù)自身的特點(diǎn)與評(píng)價(jià)的具體模式，結(jié)合評(píng)價(jià)程序選擇采用符合單位且行之有效的評(píng)價(jià)方法，有效地完成事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作。

（ 四 ）明確評(píng)價(jià)重點(diǎn)

財(cái)政部《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，提出了事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的重點(diǎn)、事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容，是事業(yè)單位主要的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)。

預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制評(píng)價(jià)。預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制情況，是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的首要重點(diǎn)。應(yīng)對(duì)預(yù)算編制與內(nèi)部審批、分解下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行、年度決算與績(jī)效考評(píng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。以單位預(yù)算管理制度、有關(guān)報(bào)告及財(cái)政批復(fù)文件為依據(jù)，對(duì)預(yù)算編審制度、分解制度、執(zhí)行制度和決算與考評(píng)制度的完善性進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算計(jì)劃的差異進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析產(chǎn)生差異的原因，為正確編制預(yù)算計(jì)劃提供依據(jù)。要對(duì)收支預(yù)算管理進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。收入預(yù)算管理方面，應(yīng)以本單位的收入收繳制度和收入預(yù)算制度作為主要考查點(diǎn)。在支出預(yù)算管理制度方面，應(yīng)當(dāng)檢查單位是否建立了支出預(yù)算與計(jì)劃制度、支出范圍與標(biāo)準(zhǔn)制度、審批制度和支出核算制度。

收支業(yè)務(wù)管理控制評(píng)價(jià)。收支業(yè)務(wù)管理控制，是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的重點(diǎn)之一。收支控制評(píng)價(jià)主要考查收入管理、支出管理以及債務(wù)管理三個(gè)方面，具體細(xì)分為收入的預(yù)算、登記以及確認(rèn)，支出的分類(lèi)、執(zhí)行方式和過(guò)程控制等。在收入控制考查評(píng)價(jià)中，主要檢查單位收入是否實(shí)現(xiàn)歸口管理，即各項(xiàng)收入是否由財(cái)務(wù)部門(mén)歸口管理，各項(xiàng)收入是否做到應(yīng)收盡收。在支出控制考查評(píng)價(jià)中，考察支出事項(xiàng)是否實(shí)行歸口管理和分類(lèi)控制，支出有無(wú)超越審批權(quán)限和違反支出審批程序，支出是否超出范圍及開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。在債務(wù)管理評(píng)價(jià)中，考查大額債務(wù)舉借和償還是否進(jìn)行充分論證，并且經(jīng)過(guò)集體決策，債務(wù)是否及時(shí)清理，有無(wú)逾期未償還債務(wù)。

政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理控制評(píng)價(jià)。政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理控制，也是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。重點(diǎn)考查政府采購(gòu)的合規(guī)性、政府采購(gòu)政策的落實(shí)情況、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理的規(guī)范性。政府采購(gòu)的合規(guī)性方面，考查單位政府采購(gòu)是否嚴(yán)格遵守《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》。政府采購(gòu)方式的變更和采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品報(bào)批，是否遵守政府采購(gòu)的制度規(guī)定。政府采購(gòu)業(yè)務(wù)是否按照規(guī)定的政府采購(gòu)方式、發(fā)布政府采購(gòu)信息；政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度是否健全，政府采購(gòu)是否按批復(fù)的預(yù)算進(jìn)行政府采購(gòu)。是否按照規(guī)定組織政府采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)和執(zhí)行驗(yàn)收程序，對(duì)大額采購(gòu)申請(qǐng)是否進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估審核。政府采購(gòu)合同訂立、履行、歸檔管理是否完整。

資產(chǎn)管理控制評(píng)價(jià)。資產(chǎn)管理控制，是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。資產(chǎn)控制評(píng)價(jià)中，考查資產(chǎn)定期核查盤(pán)點(diǎn)、跟蹤管理情況，是否嚴(yán)格按照法定程序和權(quán)限配置、使用和處置資產(chǎn)。重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)購(gòu)置、保管、使用、核算與處置。資產(chǎn)新購(gòu)是否符合單位資產(chǎn)購(gòu)置標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)預(yù)算；資產(chǎn)更新是否與資產(chǎn)使用年限一致，資產(chǎn)的日常保養(yǎng)、維護(hù)管理是否落實(shí)；資產(chǎn)的報(bào)廢處置管理是否經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批。資產(chǎn)是否定期和不定期抽查盤(pán)點(diǎn)；貨幣資產(chǎn)與實(shí)物資產(chǎn)，是否實(shí)行分類(lèi)管理；資產(chǎn)日常使用、調(diào)劑、租借是否按照規(guī)定執(zhí)行；對(duì)外投資是否集體研究決定，是否存在超權(quán)限審批對(duì)外投資事項(xiàng)。

建設(shè)項(xiàng)目管理控制評(píng)價(jià)。建設(shè)項(xiàng)目管理控制，是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)關(guān)注的重點(diǎn)。建設(shè)項(xiàng)目管理控制主要考察履行建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容變更審批程序、及時(shí)編制竣工決算和交付使用資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目超概算率。評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)與審核、核算概算、招標(biāo)投標(biāo)、工程變更、資金控制、驗(yàn)收和決算制度進(jìn)行考察。建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的合法、合理性，立項(xiàng)是否進(jìn)行了可行性研究，是否根據(jù)職責(zé)分工和審批權(quán)限對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理進(jìn)行決策；建設(shè)項(xiàng)目是否按照程序?qū)嵤┱袠?biāo)，招投標(biāo)過(guò)程是否存在違規(guī)行為；建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容變更是否經(jīng)過(guò)了審批程序；建設(shè)項(xiàng)目是否及時(shí)組織竣工驗(yàn)收及竣工決算審計(jì)，并根據(jù)竣工決算及有關(guān)規(guī)定辦理移交、資產(chǎn)入賬手續(xù)。

合同管理控制評(píng)價(jià)。合同管理控制，是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。合同管理控制評(píng)價(jià)重點(diǎn)檢查單位合同訂立與歸口管理及合同履行情況。合同控制涵蓋合同控制職責(zé)分工、合同的訂立、履行、后續(xù)管理及特殊事項(xiàng)管理等。評(píng)價(jià)要重點(diǎn)考察單位是否建立并執(zhí)行了合同歸口管理制度，是否對(duì)合同業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理；合同的訂立是否按規(guī)定流程及權(quán)限審批，是否存在違規(guī)行為，超出單位權(quán)限的合同是否獲得上級(jí)部門(mén)的批準(zhǔn)；合同的簽署是否規(guī)范，雙方代表是否都具有法定資格或授權(quán)委托書(shū)；合同的履行是否正常，有無(wú)出現(xiàn)未履行合同的現(xiàn)象；合同歸檔機(jī)制和合同糾紛處理機(jī)制是否建立。

（五）提供評(píng)價(jià)報(bào)告

事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，是事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的結(jié)果與總結(jié)。財(cái)政部《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》中，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)控評(píng)價(jià)報(bào)告作了明確詳細(xì)的規(guī)定。要求事業(yè)單位要編制內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)情況客觀、公正、完整地進(jìn)行評(píng)價(jià)。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，是對(duì)內(nèi)部控制質(zhì)量的總結(jié)性文件，是評(píng)價(jià)活動(dòng)的最后環(huán)節(jié)，是督促整改內(nèi)部控制的依據(jù)。評(píng)價(jià)報(bào)告要集中反映評(píng)價(jià)活動(dòng)的全貌，體現(xiàn)評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等具體信息，內(nèi)容完整，形式規(guī)范，披露的信息有實(shí)用價(jià)值。評(píng)價(jià)報(bào)告要總結(jié)被評(píng)價(jià)主體的成功經(jīng)驗(yàn)及有效做法，加以移植推廣；評(píng)價(jià)報(bào)告要發(fā)現(xiàn)被評(píng)價(jià)主體內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)及缺陷，及時(shí)進(jìn)行分類(lèi)披露；評(píng)價(jià)報(bào)告要披露被評(píng)價(jià)主體內(nèi)部控制存在的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，應(yīng)作出相應(yīng)說(shuō)明。評(píng)價(jià)報(bào)告要對(duì)被評(píng)價(jià)主體內(nèi)部控制評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)及缺陷、存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患及問(wèn)題，認(rèn)真分析產(chǎn)生的原因，提出改進(jìn)建議并督促落實(shí)整改。評(píng)價(jià)報(bào)告要有利于監(jiān)管部門(mén)，對(duì)被評(píng)價(jià)主體內(nèi)部控制的有效性作出正確判斷，為考評(píng)與監(jiān)督事業(yè)單位內(nèi)部控制提供依據(jù)，促進(jìn)事業(yè)單位不斷提高管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，更好地履行公共受托責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，是加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部治理機(jī)制的有效手段， 內(nèi)部控制評(píng)價(jià)不僅有助于發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，防范各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)、堵塞管理漏洞，不斷提高事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性， 而且還有助于政府管理部門(mén)，制定管理制度強(qiáng)化監(jiān)督管理，促進(jìn)事業(yè)單位持續(xù)健康發(fā)展。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是內(nèi)部控制體系的重要組成部分，在事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)中具有重要的地位，起著承上啟下作用。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的成功與否，直接關(guān)系到內(nèi)部控制體系的成敗。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程。成熟的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的建立，既要有理論的支撐，更重要的是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。本文對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，作了初步的理論探索。其評(píng)價(jià)體系的建立及相關(guān)操作程序的設(shè)計(jì)，還必須在實(shí)踐中作更為細(xì)致的研究與探索。本文的目的是喚起更多的會(huì)計(jì)工作者，積極地投身于內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系建設(shè)，認(rèn)真地研究與探索事業(yè)單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，為建立科學(xué)的事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

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