周 望

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

借力與自立：議事協(xié)調機構運行的雙重邏輯

周 望

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

議事協(xié)調機構是對正式序列組織和常規(guī)治理手段的一項有效補充。作為國家治理體系中的一個特殊板塊，議事協(xié)調機構的運行呈現(xiàn)出借力與自立的雙重邏輯，包括借力權威影響和常設機構，并確立自身的督促檢查機制和考核評比機制。這一分析框架在全國愛國衛(wèi)生運動委員會的運行實踐中得到了充分驗證。因此，議事協(xié)調機構的改革和優(yōu)化要以自身特殊性為基準點，厘清議事協(xié)調機構的運行邏輯，進一步推進議事協(xié)調機構運行的現(xiàn)代化。

議事協(xié)調機構；領導小組；治理現(xiàn)代化

近年來，議事協(xié)調機構得到了研究者們的持續(xù)關注，但已有研究未能有效回應議事協(xié)調機構如何運轉這一基礎性問題。在行政改革和治理實踐中，中央各級黨政部門習慣于設置諸如領導小組、協(xié)調小組、委員會等議事協(xié)調機構，將這一特定組織模式作為正式序列組織和常規(guī)治理手段的一項有效補充。議事協(xié)調機構存在的普遍性及圍繞其產生的各種現(xiàn)象，引起了研究者們的持續(xù)關注及學理分析，并提出了很多有見解的觀點，如賴靜萍的“制度化和有效性相平衡”框架[1]、謝延會和陳瑞蓮的“有機循環(huán)體系”框架[2]、葉托的“防止過度膨脹”框架[3]，等等。研究者們普遍認為，議事協(xié)調機構在彌合部門間縫隙、靈活且高效地應對新型與緊急事務等方面發(fā)揮著特定優(yōu)勢，但亦存在著設置較為隨意、運行不夠規(guī)范、監(jiān)督問責缺位等問題，因而需要對議事協(xié)調機構的成立、運行、撤銷等展開更加制度化和程序化的改進[4-6]。既有成果從多個視角對議事協(xié)調機構進行了較為全面的剖析，但對于其中的基礎性問題，即議事協(xié)調機構的運轉遵循著怎樣一個邏輯，這些研究卻都存在著不同程度的“失焦”。本研究強調進一步推進議事協(xié)調機構研究工作的精細化，無意重復論析各種常規(guī)性論題，而是把關注點置于更為重要的核心議題：議事協(xié)調機構究竟是如何運行的？其運轉邏輯與正式序列機構有何不同？如何使議事協(xié)調機構的運行更加契合治理現(xiàn)代化的要求？顯然，對于這些關鍵性問題，目前還難有研究成果能夠進行精準回應。但從當前治理實踐來看，各種議事協(xié)調機構參與改革事業(yè)的深度和頻次有目共睹[7]。各項重大改革、重要政策的推進，都伴隨著一批新的議事協(xié)調機構的成立，并在這些議事協(xié)調機構的主導下進行。因此，本文力圖通過提煉和闡釋議事協(xié)調機構運轉的兩個特有邏輯，進而從一個特定的視角刻畫出議事協(xié)調機構的實際運行機制。

一、議事協(xié)調機構何以與眾不同

從現(xiàn)代社會對政府構件的要求這一角度來看，中國政府機構中基本的、常規(guī)性的組織已經(jīng)設置得十分完備。但與其他國家政府的行為和活動相比，存在于中國政府系統(tǒng)中的各種要素遠多于政府理論中的一般規(guī)定。出于將這些要素有效納入并整合到政府管理網(wǎng)絡中的現(xiàn)實需要，中國政府還在正式的“組織圖表”之外安排了一系列非制度性組織。這些非正式的、尚未進入到正式制度規(guī)定中的組織或組織性機制，雖從未顯示在組織圖表中，但實際上對常規(guī)性組織的日常職能、政府系統(tǒng)的整體運轉有著極為重要的作用和影響。以各種“領導小組”為表現(xiàn)形式的議事協(xié)調機構，就是它們中的典型代表和特殊板塊。

(一)中國國家治理體系中的一個特殊板塊

作為一種精巧的樞紐性機制，議事協(xié)調機構在角色設計及現(xiàn)實功能中呈現(xiàn)出“無形而有力”的顯著特點。從存在方式上看，無論是在中共中央組織機構圖還是中央政府組織機構圖中，都鮮于見到諸如“領導小組”等議事協(xié)調機構的身影，至于地方各級黨政機關中議事協(xié)調機構的詳細名單，更是難于探尋。

作為中國黨政系統(tǒng)組織體系中的特定名詞和特有話語，以“領導小組”為代表的議事協(xié)調機構，是中國黨政系統(tǒng)及其運行過程中若干個“特殊板塊”之一。議事協(xié)調機構既是一種帶有獨特結構特點以及存在方式的組織模式，同時也是中國政府與政治運行過程中特有的一種工作機制和手段。作為對中國政府與政治之中心命題——“黨政關系”的重要組成部分和進一步反映，議事協(xié)調機構首先是中國共產黨實現(xiàn)其對政治生活各方面的領導的一種重要方式，同時它業(yè)已被其他方面的組織所廣泛采用，從黨的一種“領導方式”擴展為整個政治系統(tǒng)運行中一種普遍性的“管理方式”。對議事協(xié)調機構的獨特性質及功能定位的種種發(fā)現(xiàn)，不但進一步擴展了中國政策制定及其執(zhí)行過程的“前端”與“末梢”，更有助于描繪出中國黨政系統(tǒng)組織體系及其運行過程的完整譜系圖。

(二)以厘清議事協(xié)調機構的特殊性為改革基準點

議事協(xié)調機構這一中國治理實踐中獨具特色的組織運轉模式，從現(xiàn)實功用和運行效能來講，議事協(xié)調機構在多個方面都能發(fā)揮出積極作用。而隨著經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的變遷，議事協(xié)調機構在運行中所暴露出來的問題亦比較明顯。

任何組織或模式的存在都需要一個前提，即它發(fā)揮著別的組織無法替代的功能。在中國的治理實踐中，議事協(xié)調機構這一獨特組織模式之所以能長久且廣泛地存在，基本的解釋只能是這個模式承擔著不可或缺的功能，且這一功能還沒有被其他組織機構的功能所取代。以各種“領導小組”為面貌出現(xiàn)的議事協(xié)調機構，在解決或完成臨時性、綜合性尤其是正式序列機構無力獨自完成或解決的問題及任務，保證政府正常運轉、管理活動的正常有序等方面發(fā)揮著重要的作用，有其獨到的優(yōu)勢。

同時，也應該看到，當下中國各級黨政機關中議事協(xié)調機構的數(shù)量過多、種類過雜，已帶來多種弊端。目前，國務院、地方各級政府對各自的議事協(xié)調機構均有較大幅度的撤銷、合并和變更，將其列入機構改革的成果匯報中。然而，對于如何進一步化解議事協(xié)調機構在運行過程中所存在的問題，避免議事協(xié)調機構的數(shù)量不會再次膨脹，是政府在履行其功能和職責的過程中為滿足來自社會各方面的需求而作出的相應設置。

對于議事協(xié)調機構的調整、改革和優(yōu)化，需要確立一個清晰且長遠的基本思路。

其一，就橫斷面上而言，不能以正式序列機構的視角來看待議事協(xié)調機構。目前學界和實務界對中國行政體制改革尤其是政府機構改革的積累都已十分豐富，相關研究業(yè)已比較成熟。隨著這些研究在深度和廣度上的雙向深層次推進，部分研究者開始注意到議事協(xié)調機構這一以往改革中較少受到關注的問題，展開了一系列討論，并針對其弊端提出了一些初步性的改革設想和措施。然而通覽這些研究成果可以發(fā)現(xiàn)，它們只是將解決一般性正式序列機構問題的對策簡單套用在較為特殊的議事協(xié)調機構的身上，仍是用“老眼光”來看待“新問題”。適用于改革正式序列機構的指導原則和調整措施，對于議事協(xié)調機構而言卻未必完全契合，改革效果距離預定目標頗遠。

議事協(xié)調機構的產生受中國特定的制度環(huán)境和歷史基因影響，發(fā)展至今已數(shù)量眾多、種類繁雜，相較于正式序列機構，其在多個方面都存在著顯著的不同之處。在其獨具特色的組織結構模式下，議事協(xié)調機構由更高層級的領導負責，多部門參加，牽頭部門承辦，協(xié)調各方，集中力量，形成了“領導重視、齊抓共管、聯(lián)動協(xié)調”的典型操作方式，同時還保持著“大數(shù)量增設—大數(shù)量撤并—再大數(shù)量增設”的波動曲線。這些特點皆相異于中國黨政機關中其他組織部門，亦不符合公共行政組織理論中的一般模式。因此對議事協(xié)調機構的改革方式和步驟也需更具針對性，絕不僅僅是對已有行政體制改革特別是政府機構改革理論和實踐庫的簡單移植和復制。

其二，就縱斷面上而言，不論實行何種改革手段，都要盡量確保議事協(xié)調機構在將來能繼續(xù)保持其特有優(yōu)勢。由于對議事協(xié)調機構在正反兩方面的作用缺乏一個較為全面、透徹的分析，對議事協(xié)調機構所產生的利弊兩面權衡得不夠。因此這些改革方案在施行時不免失之偏頗，尤其是改革的立足點和出發(fā)點不夠清晰，而是多點并發(fā)，卻未指向要害。

議事協(xié)調機構最顯著的優(yōu)勢，當然在于其在完成任務上的高效率性，這是得益于它特有的“單任務—泛職能”的功能設計，圍繞著單一明確的目標配置了十分寬泛的職責和權限。

二、議事協(xié)調機構運行的雙重邏輯

議事協(xié)調機構的種種特殊性，集中表現(xiàn)在它自成一脈的運行邏輯之中。歷經(jīng)長時間的發(fā)展，議事協(xié)調機構的運行架構已呈現(xiàn)出較為清晰的普遍性和規(guī)律性，基本穩(wěn)定在如下幾個板塊：一是領導成員，各級議事協(xié)調機構的負責人基本都由同級黨政領導班子成員擔任；二是組成部門，議事協(xié)調機構的成員單位由十幾個乃至數(shù)十個常設職能部門構成，而其中又有一個擔負著主要職責的“牽頭部門”；三是辦事機構，按慣例設在“牽頭部門”的內部，便于承擔議事協(xié)調機構的日常工作；四是“牽頭部門”及辦事機構主導而設的督促檢查機制、考核評比機制。顯然，從組織架構上看，議事協(xié)調機構就與正式序列機構存在著較為明顯的不同。這些差異體現(xiàn)在議事協(xié)調機構的實際運行過程中，呈現(xiàn)出一個較為獨特的雙重運行邏輯(見圖1)。

圖1 議事協(xié)調機構的雙重運行邏輯簡示

(一)議事協(xié)調機構運行的“借力”邏輯

議事協(xié)調機構的運行首先遵循著“借力”邏輯，這是指議事協(xié)調機構基本都是“借助于”常設組織體系中的各種要素，來保持運轉和發(fā)揮作用，并不能“另起爐灶”，建立并擁有一整套完全獨立的組織運行網(wǎng)絡。議事協(xié)調機構的“硬件”和“軟件”，來自于對正式序列機構相關因素的“定向選取”和“重新組合”，各種運作仍需依賴已有的黨政組織系統(tǒng)。

1.借力權威影響

在領導成員方面，議事協(xié)調機構較少設置專職的領導，機構負責人通常都是根據(jù)同級黨政領導班子原有的業(yè)務分工，采取“兼任”的方式產生。通過這一任職方式，議事協(xié)調機構可以充分運用領導成員原有職務的權力，來完成相應的工作任務[8]。就多數(shù)情況而言，在中央政府層面，通常是由國務院領導來出任議事協(xié)調機構的正職，相關部委的負責人擔任副職，個別情況下也可以由部委負責人直接擔任議事協(xié)調機構的正職。在地方上，議事協(xié)調機構的領導成員同樣也是根據(jù)黨政領導班子的日常分工來確定。

議事協(xié)調機構采用高密度集合型的權力結構，充分“借用”更高級別領導的原有權力，這一獨特的領導構成和權力來源方式造就了議事協(xié)調機構不同于一般性常設機構的顯著權威性。議事協(xié)調機構成為一個超部(門)級的權力單元，由部門領導過渡到了政府領導，實現(xiàn)了權力和權威上的明顯放大。雖然對議事協(xié)調機構的政治級別在制度上沒有明確的規(guī)定，但它們在現(xiàn)實運行中的影響力顯然要強于其他常設序列機構。比如，國務院議事協(xié)調機構的實際地位就高于各部委，在與其他常設部門的聯(lián)合發(fā)文中一般都居于首位，各級地方政府的議事協(xié)調機構基本上也是如此。這些都與議事協(xié)調機構領導成員的高規(guī)格有著直接關聯(lián)。

2.借力常設機構

在組成部門方面，議事協(xié)調機構的成員單位是從常設組織體系中選擇職責相關聯(lián)的若干部門重新“排列組合”而成，并非自成體系地另建一套組織網(wǎng)絡。數(shù)量多、涉及面廣是議事協(xié)調機構在部門構成上的一個顯著特點。議事協(xié)調機構根據(jù)其所擔負工作任務的性質和具體內容，本著寬泛的原則，盡量將所涉及的相關聯(lián)部門吸納為成員單位。

議事協(xié)調機構的工作需要成員單位的配合與協(xié)助才能完成，它們?yōu)闄C構運轉提供了人財物等物質基礎。這些組成部門在議事協(xié)調機構中的具體分工，一般是在各個部門日常工作職能的基礎上，結合議事協(xié)調機構所承擔任務的特點，明確規(guī)定有相應的職責分配。由于各個組成部門的職責范圍與議事協(xié)調機構的任務指向的相近程度存有差異，故彼此間所承擔工作量的大小不盡相同，因此議事協(xié)調機構通常還會從成員單位中確立一個“牽頭部門”，作為最主要的職責承載者。

(二)議事協(xié)調機構運行的“自立”邏輯

議事協(xié)調機構運行的“自立”邏輯，是指隨著實際工作的展開，議事協(xié)調機構在繼續(xù)借助常設組織體系中相關要素“為我所用”的同時，逐步構建起自身相對獨立的一套運行機制。組織理論的大量研究已經(jīng)表明，任何組織一旦成立，便內含了“自我保護”的天然基因。為了盡可能地延長組織存續(xù)期，組織自身會想方設法地自證組織任務的重要性、組織存在的合理性，于是職責范圍、人員規(guī)模的擴展和增加自然也就不可避免[9]。就議事協(xié)調機構而言，為了應對“任務結束/弱化——機構終結/邊緣化”的可能結局，在其“牽頭部門”特別是辦事機構的主導下，一系列強化自身地位的功能性機制得以確立并運轉起來。

面對涉及多部門的跨領域事務，單個部門往往難以獨立應對，經(jīng)常需要尋求同級其他部門的支持和協(xié)助。但是，由于官僚制的固有惰性、部門間競爭的現(xiàn)實存在，常規(guī)性的協(xié)調手段總是難以奏效。因此，在議事協(xié)調機構的所有組成要素中，“牽頭部門”及辦事機構是最大的“利益攸關方”和受益者，具有延續(xù)議事協(xié)調機構存在、強化其權責的強烈動機。

1.確立督促檢查機制

為保障議事協(xié)調機構所作出的工作安排、任務計劃能夠得以按時保質地完成，“牽頭部門”及辦事機構要對政策落實的整個后續(xù)過程進行“保駕護航”，擔負著觀測、督促和檢查各成員單位執(zhí)行相應政策的重要職責。

在這一過程中，“牽頭部門”及辦事機構確立起多種形式的督促檢查機制。一是會議推動，通過年度工作會議等方式，將政策督促工作維持在一個較高頻率，經(jīng)常性地提醒各成員單位完成相應工作的緊迫性；二是開展活動，通過運動式的全方位動員，強化部分重要政策的執(zhí)行力度；三是專項督查行動，通過聽取匯報等方式，對各成員單位進一步“加壓”，彰顯議事協(xié)調機構所下達工作任務的重要性和嚴肅性。

2.確立考核評比機制

為測度各成員單位落實議事協(xié)調機構所分配任務的到位程度和效果，“牽頭部門”及辦事機構會采取定性、定量等手段，在推出一系列技術標準、指標體系的基礎上，對相關部門及負責人展開考核評估，并以考核評估的結果為依據(jù)作出進一步的行動。

考核評估的內容包括常態(tài)化的周期性考評，以及針對一些特定項目的不定期考評。同時，在初次考評合格后，還會有隨機抽查式的復評，以保證考評作用機制的長效性?？己嗽u估方式靈活多樣，通過組建評審專家?guī)?，從中隨機抽取一定數(shù)量的專家組成考核組，運用暗訪、技術評估、綜合評審等手段展開考核評估工作。

通過考核評估，“牽頭部門”及辦事機構能夠對相關部門及負責人形成真正意義上的監(jiān)督、制約。帶有“指揮棒”性質的考評指標體系，一定程度上強制地引導、規(guī)范著相應職能部門有效完成議事協(xié)調機構所設定的任務目標[10]。尤其是考評結果與獎懲措施的實質性掛鉤，如是否達標、“掛牌”還是“摘牌”等，使得政策執(zhí)行工作具備了相當程度的動力和壓力。這些都進一步強化了議事協(xié)調機構存在的權威性和正當性[11]。

三、案例分析——全國愛衛(wèi)會的運行過程

在歸納并提煉出議事協(xié)調機構運行的雙重邏輯后，本研究還將繼續(xù)以全國愛國衛(wèi)生運動委員會為對象，通過展現(xiàn)這一歷史最為悠久、影響極為廣泛的議事協(xié)調機構的運行過程，從而進一步驗證該分析框架的解釋力。

全國愛國衛(wèi)生運動委員會負責領導、協(xié)調全國的愛國衛(wèi)生工作，是存續(xù)時間最長的議事協(xié)調機構。全國愛衛(wèi)會的前身可追溯至成立于1952年的中央防疫委員會，后在1954年改稱為中央愛國衛(wèi)生運動委員會，曾因歷史原因一度被撤銷，1978年重新成立恢復運行，并于1988年確定命名為全國愛國衛(wèi)生運動委員會。國家衛(wèi)生和計劃生育委員會的內設機構——疾病預防控制局，承擔著全國愛國衛(wèi)生運動委員會的日常工作，并以全國愛衛(wèi)會辦公室的名義開展活動。

全國愛衛(wèi)會所主導的愛國衛(wèi)生工作，縱向上組織結構完備，橫向上涉及領域寬泛，在中國治理實踐中具有重要且持久的影響(見表1)。一是形成了立體式組織活動網(wǎng)絡，各級地方政府都建立有愛國衛(wèi)生運動委員會及辦公室，同時群團組織、企事業(yè)單位、街道、社區(qū)、村委會等都有專兼職負責人和工作人員承擔愛國衛(wèi)生工作；二是組織運行活躍度高，每年從中央到地方、從各地區(qū)到各部門，有關于愛國衛(wèi)生工作的各種實踐活動開展得極為豐富，社會關注度較高，且這些活動的具體情況都是公開的。顯然，選擇將全國愛衛(wèi)會的運行實踐作為案例，能夠為分析框架的驗證工作提供足夠且可信的資料素材。

表1 全國愛國衛(wèi)生運動委員會運行框架

(一)全國愛衛(wèi)會運行過程中的“借力”

1.全國愛衛(wèi)會對領導成員的“借力”

全國愛衛(wèi)會設置主任一名、副主任若干名，由分管教科文衛(wèi)的國務院副總理擔任主任，由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會主任擔任排名第一的副主任。全國愛衛(wèi)會對其領導成員的“借力”，主要體現(xiàn)在工作指導、議程設置的過程中。

首先，經(jīng)由高層領導來確立全國愛國衛(wèi)生工作的指導方針，形成“高位推動”的態(tài)勢。在每年度的全國愛衛(wèi)會全體會議上，作為主任的副總理要發(fā)表為全年愛國衛(wèi)生工作進行總定調的講話，內容包括總結前一階段愛國衛(wèi)生工作，同時全國愛衛(wèi)會主任還要聽取各成員單位的工作匯報和意見建議。待總的工作方針確定之后，在全國愛衛(wèi)會的各種專題會議上，作為全國愛衛(wèi)會副主任的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會主任，還會向成員單位代表、地方愛衛(wèi)會負責人及其他有關方面的代表反復強調全國愛衛(wèi)會全體會議的重要精神、主任講話精神，進而開始部署特定主題的愛國衛(wèi)生工作。

其次，保障愛國衛(wèi)生工作在議程設置中的優(yōu)先性，拉開其與一般性議事協(xié)調事務的“勢差”。愛國衛(wèi)生工作多次被寫入全國黨代會報告、國務院政府工作報告中，一直受到高層領導的關注和重視，最近的一個例子則是國務院于2014年12月23日專題印發(fā)了指導開展愛國衛(wèi)生工作的重要文件《關于進一步加強新時期愛國衛(wèi)生工作的意見》(國發(fā)〔2014〕66號)。在全國愛衛(wèi)會的促進下，多年來中央政府一直明確要求各級地方政府加強愛國衛(wèi)生工作。

2.全國愛衛(wèi)會對成員單位的“借力”

全國愛衛(wèi)會的成員單位包括國務院有關部委、中央有關部門、軍隊、社會團體等，這些部門的負責人亦擔任全國愛衛(wèi)會委員。相較于其他國務院議事協(xié)調機構，全國愛衛(wèi)會的成員單位數(shù)量一直較多。2013年成立的最新一屆全國愛衛(wèi)會，成員單位規(guī)模達到了32個，這為全國愛衛(wèi)會的各項工作提供了充分的支持。按照全國愛衛(wèi)會的要求，各成員單位需指定一名聯(lián)絡員，負責所在部門與全國愛衛(wèi)會、成員單位彼此間的協(xié)調聯(lián)絡工作。

各成員單位為愛國衛(wèi)生工作的開展創(chuàng)造了各種必要的條件，保證和提供了全國愛衛(wèi)會所需的絕大部分人財物。全國愛衛(wèi)會對其成員單位的“借力”，主要通過“分工負責制”的方式展開。具體而言，主要可分為三個層次：一是固定任務分配。每當新一屆全國愛衛(wèi)會成立時，都會制訂《全國愛國衛(wèi)生運動委員會成員單位職責分工》，規(guī)定各成員單位在該任期內的總體工作內容。二是年度任務分配。全國愛衛(wèi)會每年會根據(jù)實際情況的變化，發(fā)布《全國愛國衛(wèi)生工作要點》，規(guī)定各成員單位在一年內的工作安排，且細化到明確每一項任務的具體負責部門。三是項目式任務分配。當全國愛衛(wèi)會推動一些專題性、非固定的工作任務時，會“借力”與之相關的部分成員單位，僅對部分成員單位安排工作任務，如2015年6月3日印發(fā)的《全國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動任務分工方案》(全愛衛(wèi)辦發(fā)〔2015〕2號)，就只涉及約三分之二的部門。

(二)全國愛衛(wèi)會運行過程中的“自立”

1.全國愛衛(wèi)會的督促檢查機制

全國愛衛(wèi)會辦公室，也即“牽頭部門”國家衛(wèi)生和計劃生育委員會的內設機構疾病預防控制局，除了承擔全國愛衛(wèi)會的各項日常工作，還需投入大量精力去協(xié)調和推動各成員單位執(zhí)行本系統(tǒng)內愛國衛(wèi)生工作計劃，以及指導和督促檢查各重點行業(yè)、各級地方政府開展愛國衛(wèi)生工作的具體進展。為實現(xiàn)這一目標，全國愛衛(wèi)會辦公室建立起一系列覆蓋廣泛、層次豐富的督促檢查機制，既有針對整體工作的全面督查、大督查活動，也有針對個別任務的專項督查、小督查活動；既有面向各成員單位的橫向督查活動，也有面向各級地方的縱向督查活動。

全國愛衛(wèi)會辦公室最近一次較大規(guī)模的督促檢查活動，是為配合保障“全國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動”的進行而實施的。2015年9月10日，全國愛衛(wèi)會辦公室印發(fā)《全國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動督導檢查工作方案(2015-2020年)》(全愛衛(wèi)辦發(fā)〔2015〕3號)，宣布啟動一項為期5年的督查活動。此次督查的目標是為貫徹落實國務院《關于進一步加強新時期愛國衛(wèi)生工作的意見》和確?！度珖青l(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動方案》的有效實施，督促各地方及時、有效地完成城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔工作任務。督查對象覆蓋了省級愛衛(wèi)會有關成員單位，地市、縣級人民政府和有關部門。同時派出若干個全國愛衛(wèi)會辦公室督導組，抽取部分省份開展現(xiàn)場督查。

2.全國愛衛(wèi)會的考核評估機制

在各種考核評估機制中，最具影響力、社會各界最為熟知的是“創(chuàng)衛(wèi)”考評，即全國愛衛(wèi)會辦公室所大力推動的“國家衛(wèi)生城市”、“國家衛(wèi)生區(qū)”、“國家衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)(縣城)”等的考核與評選活動。這同時也是對各級地方政府構成最大壓力的一種行政文化生態(tài)有效治理機制[11]。為了將各種愛國衛(wèi)生活動納入更加可控的運行軌道，全國愛衛(wèi)會辦公室在評審過程中制訂了一套規(guī)則和指標，如《國家衛(wèi)生城市評審與管理辦法》《國家衛(wèi)生城市標準》《國家衛(wèi)生區(qū)標準》《國家衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)(縣城)標準》等。這些標準化體系中既設置有比較容易客觀衡量的“硬指標”，也存在由考評方進行主觀判定的“軟指標”，并且周期性地實時更新內容，充分反映了全國愛衛(wèi)會辦公室對于各方面具體落實愛國衛(wèi)生任務的意圖和要求[12]。同時，全國愛衛(wèi)會辦公室還逐步將“創(chuàng)衛(wèi)”活動納入常態(tài)化管理，將愛國衛(wèi)生工作長期維持在一個較高的水平。

四、進一步推進議事協(xié)調機構運行的現(xiàn)代化

圍繞著議事協(xié)調機構是如何運行的這一基礎議題，本研究嘗試著就其現(xiàn)實運行過程展開精煉化的理論抽象，進而提出“借力”與“自立”的雙重運行邏輯，對該問題進行了探索性回應。同時，需要指出的是，在復雜的治理現(xiàn)實中，不同領域、各個層級的黨政部門對于議事協(xié)調機構的設置及運行，有著各自相對特定的初衷和需求，使得議事協(xié)調機構的運轉軌跡呈現(xiàn)出較強的隱匿性和跳躍性[13]。顯然，本研究所提煉的理論觀點和選取的分析案例，可能難以全面反映出現(xiàn)實中議事協(xié)調機構運行實踐的所有情況。如何在這一限制下盡可能強化該理論框架的解釋力，使其適用于各種類型的議事協(xié)調機構，是未來研究的重點攻克方向。

議事協(xié)調機構運行邏輯的長遠目標，在于為議事協(xié)調機構的未來建設確立一個更加精準的發(fā)展定位，從傳統(tǒng)的機構規(guī)?？刂七M階到運行的全面現(xiàn)代化[14]。在“借力”的過程中，不能干擾常設組織體系的正常運轉；在“自立”的過程中，做到規(guī)范有序和問責到位。現(xiàn)代治理強調建章立制的制度性約束，這與慣于突破常規(guī)治理結構的議事協(xié)調機構之間，存在著一定程度的內在沖突[15]。如何提出更具操作性的優(yōu)化策略組合，確保議事協(xié)調機構在繼續(xù)施展其靈活、高效等優(yōu)勢的同時，能夠更好地契合治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求，將是一項更為長期且艱巨的挑戰(zhàn)。

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[責任編輯 陳浩天]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.05.002

周望(1985—)，男，重慶人，管理學博士，南開大學周恩來政府管理學院講師，主要從事中國政府與政治相關研究。

國家社科基金青年項目(16CZZ022)；南開大學亞洲研究中心資助項目(AS1618)

D63-31

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1000-2359(2017)05-0007-06

2017-02-12