張繼平 潘易晨 孔凡宏 楊 楊

(上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306)

政治晉升激勵(lì)視角下我國(guó)海洋陸源污染治理的研究*

張繼平 潘易晨 孔凡宏 楊 楊

(上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306)

長(zhǎng)期以來，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要考核指標(biāo)的官員激勵(lì)機(jī)制使得沿海地方政府在大力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的同時(shí)卻忽視了海洋環(huán)境陸源污染治理的重任。在此背景下，通過多項(xiàng)logistic回歸模型，對(duì)沿海地區(qū)地方官員晉升情況與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境污染治理投入、陸源污染治理投入及其治理成效進(jìn)行相關(guān)性檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及環(huán)境污染治理投入與沿海地方官員的晉升存在顯著的相關(guān)性，而海洋陸源污染治理投入及治理成效與其晉升不存在顯著相關(guān)性。從政治晉升激勵(lì)的視角來看，造成此種結(jié)果主要有晉升激勵(lì)主體褊狹、缺乏實(shí)現(xiàn)治污激勵(lì)目標(biāo)的專項(xiàng)投入及官員的有限任期制度導(dǎo)致治污過程中的短視行為等方面的原因。而實(shí)行晉升考核多元化、增加中央對(duì)地方的海洋陸源污染治理投入、晉升考核中納入海洋陸源污染治理指標(biāo)、完善環(huán)境責(zé)任追溯機(jī)制是矯治這一問題的有效途徑。

政治晉升；地方政府；陸源污染治理

引言

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展離不開各級(jí)地方政府的努力，但在各地努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)卻產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。近年來，隨著中央政府對(duì)各地環(huán)境質(zhì)量的重視，地方環(huán)境污染治理的投入也有所提高，但諸如工業(yè)廢氣及工業(yè)廢水等外溢性污染物則并沒有得到顯著的改善，并且這類污染物已然成為海洋環(huán)境陸源污染的主要來源。尤其對(duì)于工業(yè)化產(chǎn)業(yè)密集且經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速的沿海地區(qū)而言，工業(yè)廢水直排入海是目前沿海地區(qū)污水處理的一條既方便又省錢的途徑，但是海洋對(duì)于污染物的承載能力是有限的，根據(jù)2016年國(guó)家海洋局公布的信息顯示，目前我國(guó)主要入?？诘乃|(zhì)情況總體較差，且將近90%的近岸海域沒有達(dá)到海洋環(huán)境保護(hù)的要求，尤其是經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的上海及浙江，近岸海域水質(zhì)極差，劣四類海水比例達(dá)到70%，可見我國(guó)各沿海省市對(duì)于海洋陸源污染的治理成效并不盡如人意。

現(xiàn)有關(guān)于海洋陸源污染治理的研究，大多采用定性的分析方法，理論論證居多，包括陸源污染治理區(qū)域合作的法律制度研究(戈華清，2016)、陸源污染治理政策執(zhí)行比較研究(張繼平，2012)等方面，這些研究為改善陸源污染治理的現(xiàn)狀提供了一定的借鑒。而本文將基于政治晉升激勵(lì)的視角，先對(duì)我國(guó)海洋陸源污染治理成效不佳的內(nèi)在因素進(jìn)行定量分析，再?gòu)闹贫取Ⅲw制層面對(duì)導(dǎo)致地方政府失靈的外在因素展開進(jìn)一步的理論討論，并針對(duì)性的提出建議。

一、問題的提出

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上講，海洋環(huán)境保護(hù)作為一類典型的公共物品，具有不可分割性和正外部性，并且根據(jù)薩繆爾森關(guān)于公共物品的理論，市場(chǎng)將無法提供海洋環(huán)境保護(hù)的供給，因此只能由政府出面進(jìn)行干預(yù)。海洋陸源污染治理作為國(guó)家海洋環(huán)境保護(hù)工作中的其中一項(xiàng)，更是如此，應(yīng)當(dāng)形成由中央政府引導(dǎo)、沿海地方政府主導(dǎo)及排污企業(yè)參與治理的模式。

然而在實(shí)際防治工作開展時(shí)，不同層級(jí)的政府在海洋環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問題上會(huì)具有不同的傾向。相比地方政府而言，中央政府更傾向于從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來權(quán)衡兩者的關(guān)系，出于環(huán)境整體性及國(guó)際形象等多方面因素的考慮，能夠更好的盡到制定環(huán)保政策的義務(wù)。而地方政府則會(huì)更多的考慮到自身的政治利益與經(jīng)濟(jì)利益。周黎安(2007)、徐現(xiàn)祥(2010)等證明了這一觀點(diǎn)，他們采用省級(jí)面板數(shù)據(jù)論證了官員的升遷與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在顯著的關(guān)聯(lián)性，認(rèn)為一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度對(duì)于一名官員的升遷具有一定的促進(jìn)作用，并且認(rèn)為官員在過分追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致其他公共物品的缺失，比如醫(yī)療、環(huán)保等方面。隨后，孫偉增(2014)等通過分析2004-2009年86個(gè)重點(diǎn)城市的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)隨著中央對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求的提高及對(duì)地方官員考核機(jī)制的科學(xué)化，環(huán)保績(jī)效逐步對(duì)官員升遷產(chǎn)生了一定的正向作用，尤其在發(fā)達(dá)的城市更為明顯。而沿海地方政府作為海洋環(huán)境陸源污染治理工作的實(shí)際開展者，對(duì)于國(guó)家層面的環(huán)保政策，往往會(huì)有限度、有條件的去執(zhí)行，并且陸源污染所造成的海洋環(huán)境危害一般不會(huì)直接損害陸地上的利益，因此出于自身政績(jī)的考慮，沿海地方政府更樂于減少環(huán)保成本來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。

基于上述討論，本文將在以下三方面進(jìn)行更為深入的探索，以求證我國(guó)政治晉升激勵(lì)機(jī)制的不完善是導(dǎo)致我國(guó)海洋陸源污染治理成效不佳的重要原因。其一，對(duì)于沿海地區(qū)地方官員而言，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度是否仍舊與其晉升存在顯著的關(guān)聯(lián)；其二，對(duì)于沿海地區(qū)地方官員而言，轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境治污投入是否與其晉升存在顯著的關(guān)聯(lián)；其三，沿海地區(qū)政府官員對(duì)于海洋陸源污染治理的投入及其治理成效是否與其晉升會(huì)存在關(guān)聯(lián)。

二、模型構(gòu)建及實(shí)證分析

(一)模型構(gòu)建

本文研究的被解釋變量為沿海地區(qū)地方官員晉升情況與其所轄地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境污染治理投入、海洋陸源污染治理的投入、治理成效是否有關(guān)，是一種取值有限的非線性變量，因此擬采用廣泛應(yīng)用于研究這類社會(huì)科學(xué)的多項(xiàng)logistic回歸模型，具體被解釋變量可以被分為任職中、未升遷、僅晉升一名官員、兩名官員同時(shí)晉升四種情況。仿照Schmidt and Strauss (1975)對(duì)美國(guó)1960、1967和1970年的三次人口普查研究，變量設(shè)定如下：

1、Promotion：0；1；2；3

2、X：Total；Investment；DTS；WQ；ΔGDP；Constant

對(duì)于任意選擇的j =0，1，2，…，J，多項(xiàng)logistic模型表示為：

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

其中，P0、P1、P2、P3分別代表該年份官員正在任職、發(fā)生調(diào)動(dòng)但未晉升、一名官員晉升、兩名官員同時(shí)晉升的概率。

(二)數(shù)據(jù)說明及處理

本文使用的是2004-2014年我國(guó)十一個(gè)沿海省(市、自治區(qū))的面板數(shù)據(jù)，被解釋變量Promotion表示各沿海省市省(市、自治區(qū))委書記、省(市、自治區(qū))長(zhǎng)的晉升情況，選取黨委書記及行政首長(zhǎng)的主要原因在于我國(guó)地方大權(quán)主要集中在“第一、第二把手”，因此，對(duì)于陸源污染治理工作是否可以有效開展主要取決于這兩位官員的態(tài)度。數(shù)據(jù)主要整理自各地方的政府網(wǎng)站以及相關(guān)通告，其中當(dāng)Promotion =“0”時(shí)代表地方官員正在任職，未發(fā)生任何調(diào)動(dòng)；=“1”代表地方官員發(fā)生了調(diào)動(dòng)，但未能升遷(包含兩者都未能升遷的情況)；=“2”代表兩者之中只升遷了一名官員(包含另一名官員未發(fā)生調(diào)動(dòng)或未能升遷的情況)；=“3”代表該地方兩名官員都升遷了。

Total代表環(huán)境污染治理投資總額，是描述該沿海地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染治理整體投入的解釋變量，包括對(duì)海洋環(huán)境造成間接污染的工業(yè)廢氣的治理投入以及轄區(qū)內(nèi)其他環(huán)保項(xiàng)目的投入，同時(shí)這也是上級(jí)政府考核下級(jí)政府環(huán)?？?jī)效的一項(xiàng)考核指標(biāo)(孫偉增，2014)。Investment代表工業(yè)廢水治理投資完成額，是描述沿海地方政府對(duì)陸源污染治理投入的主要解釋變量。工業(yè)廢水作為海洋環(huán)境陸地污染源的重要組成部分，具有直接的破壞性，并且隨著排放量的增加，進(jìn)入海洋的污染物也會(huì)越積越多，因此這項(xiàng)數(shù)據(jù)可以較為直接的反映沿海地方政府對(duì)于陸源污染治理的投入。張林嬌(2016)曾運(yùn)用該項(xiàng)數(shù)據(jù)借助DEA三階段模型進(jìn)行了東海陸源污染治理效率實(shí)證研究，具有一定的借鑒性。上述兩項(xiàng)數(shù)據(jù)均來源于中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒。

DTS和WQ分別代表工業(yè)廢水直排入海量和近岸海域四類、劣四類海水比例，從排污量及較差水質(zhì)比例兩個(gè)方面來衡量沿海地方政府的治理效果。數(shù)據(jù)主要收集于中海海洋統(tǒng)計(jì)年鑒和中國(guó)近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報(bào)，其中2005年遼寧、河北、山東、江蘇、浙江、廣西、海南七個(gè)省區(qū)的工業(yè)廢水直排入海數(shù)據(jù)缺失，本文通過均值法將數(shù)據(jù)補(bǔ)齊，并進(jìn)行后續(xù)統(tǒng)計(jì)。

ΔGDP代表地方生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率，是描述沿海地區(qū)地方官員所做經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的解釋變量，該數(shù)據(jù)整理自中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒。

表1 數(shù)據(jù)的選取及定義

本文借助STATA14.0軟件對(duì)多元logistic回歸模型進(jìn)行估計(jì)，為了消除變量之間的量綱關(guān)系，從而方便對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理及對(duì)比，因此將數(shù)據(jù)做標(biāo)準(zhǔn)化處理，模型估計(jì)結(jié)果見表2。

表2 回歸結(jié)果

注：本文采用的是STATA14.0軟件，當(dāng)P>|z|小于0.05時(shí)說明具有顯著相關(guān)性。

(三)實(shí)證結(jié)果

結(jié)果表明，解釋變量與被解釋變量的顯著相關(guān)性主要存在于第三欄，即當(dāng)該年度只有一名官員晉升的情況下，Total(環(huán)境污染治理投資總額)及ΔGDP(地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率)與官員晉升存在顯著的關(guān)聯(lián)度。并且根據(jù)實(shí)證結(jié)果可以得出以下四點(diǎn)結(jié)論：其一，沿海地區(qū)的地方官員晉升與地方環(huán)境污染治理的投入存在較為顯著的關(guān)聯(lián)，這一點(diǎn)也進(jìn)一步印證了孫偉增(2014)等所得出的環(huán)?？?jī)效對(duì)官員晉升有一定正向作用的論點(diǎn)，并且說明官員晉升考核機(jī)制隨著環(huán)保績(jī)效的納入，地方官員唯GDP的施政策略勢(shì)必會(huì)得到有效的轉(zhuǎn)變，這將有助于推動(dòng)地方官員更加重視轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染治理工作；其二，沿海地區(qū)的地方官員晉升與海洋陸源污染治理的成效不存在顯著的關(guān)聯(lián)性，雖然四類、劣四類海水比例可以反應(yīng)沿海地方政府的治理效果，但是由于存在諸多復(fù)雜的因素干擾其水質(zhì)變化，因此只能較為間接的反應(yīng)沿海地方政府的治理效果，相比而言，DTS則可以更為直接的體現(xiàn)，但盡管如此，兩者與官員晉升的關(guān)聯(lián)度都不大，說明即使地方官員在海洋陸源污染方面的治理成效再好也與其是否能晉升關(guān)系不大。其三，沿海地區(qū)的地方官員晉升與海洋陸源污染治理的投入也不存在顯著的關(guān)聯(lián)，對(duì)于沿海地方政府而言，還未形成促使其認(rèn)真完成海洋陸源污染治理的有效激勵(lì)；其四，沿海地區(qū)的地方官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍舊存在顯著的關(guān)聯(lián)性，說明無論是全國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)還是僅沿海地區(qū)省級(jí)面板數(shù)據(jù)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)始終影響著官員的晉升情況，并且隨著時(shí)間的推移，并沒有改變這一結(jié)果。

三、晉升激勵(lì)視角下我國(guó)海洋陸源污染治理成效不佳的原因分析

實(shí)證結(jié)果表明，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方環(huán)境污染治理投入與地方官員晉升存在顯著的相關(guān)性，而海洋陸源污染治理投入及治理成效與其晉升與否沒有太大的關(guān)聯(lián)，因此這也就不難理解導(dǎo)致我國(guó)海洋陸源污染治理成效不佳的內(nèi)在因素即地方官員缺乏必要的激勵(lì)。然而是什么原因?qū)е逻@一激勵(lì)的缺失，后文將從我國(guó)的政治體制及官員的考核制度等方面展開論述，以尋求我國(guó)海洋陸源污染治理成效不佳更為深層的原因。

(一)晉升激勵(lì)的主體過于單一

我國(guó)的政治結(jié)構(gòu)具有較高的集權(quán)程度，其獨(dú)特之處在于該結(jié)構(gòu)是建立在一套垂直的政治管理體制之下且具有由上到下的人事任免權(quán)以及相對(duì)應(yīng)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)于沿海地區(qū)地方官員而言，單純的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)并不能很好的解釋?duì)DP與晉升存在顯著關(guān)聯(lián)性這一實(shí)證結(jié)果。周黎安、王世磊(2006)等從政治晉升激勵(lì)的視角對(duì)中國(guó)式分權(quán)展開了討論，認(rèn)為中國(guó)的地方官員是由上級(jí)政府直接委派的，而非社會(huì)公眾選舉產(chǎn)生，由此地方政府才一貫秉持“向上負(fù)責(zé)”的治理態(tài)度。而社會(huì)公眾，作為地方政府真正應(yīng)該服務(wù)的對(duì)象，其對(duì)于地方良好生活環(huán)境的訴求反而得不到應(yīng)有的滿足。

相比上級(jí)政府，社會(huì)公眾更具信息優(yōu)勢(shì)，且無論是對(duì)于地方環(huán)境的直觀感受還是對(duì)地方政府環(huán)保治理的努力與否都更有發(fā)言權(quán)。此外，雖然地方經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展也是社會(huì)公眾所期望的，但隨著生活水平的提高，社會(huì)公眾更加希望在衣食無憂的前提下?lián)碛懈玫纳瞽h(huán)境。另一方面，對(duì)于需要統(tǒng)籌全國(guó)各地地方官員升遷工作的中央政府而言，出于激勵(lì)效果、監(jiān)督成本及信息不對(duì)稱等多方面的考慮，則更加愿意采取經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來評(píng)估地方官員的工作績(jī)效，因此諸如海洋陸源污染治理等難以量化且不被重視的任務(wù)則不可避免的被地方政府所忽略，最終因?yàn)榧?lì)主體的片面偏好而導(dǎo)致激勵(lì)目標(biāo)的偏離，以致地方政府為了投其所好而選擇性的完成任務(wù)。

(二)缺乏實(shí)現(xiàn)治污激勵(lì)目標(biāo)的專項(xiàng)投入

1994年的分稅制改革使得地方政府的財(cái)權(quán)大幅度上移，而事權(quán)則全面下放，出現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不匹配。改革的目的顯而易見，其不良后果則使得沿海地方政府的環(huán)保作為與當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境訴求漸行漸遠(yuǎn)。針對(duì)這一現(xiàn)象，中央提出了生態(tài)文明建設(shè)等加強(qiáng)環(huán)保方面的政策，雖然環(huán)保績(jī)效逐步也在官員的升遷考核過程中得以體現(xiàn)，但效果一般。而沿海地方政府作為陸源污染治理的主要防線，由于缺乏相應(yīng)的財(cái)政支持，卻顯也得捉襟見肘。

另一方面，海洋陸源污染治理作為中央下放的事權(quán)之一，也給予了地方政府極大的自由裁量權(quán)，因此，海洋陸源污染治理的投入力度將很大程度的掌握在沿海地方政府手中。但為了彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入的不足，沿海地方政府會(huì)通過一些與陸源污染治理相悖的環(huán)保政策來吸引企業(yè),例如地方政府間為了爭(zhēng)奪外部流入的資本而降低該地區(qū)的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@一硬性指標(biāo)是多數(shù)大型工業(yè)企業(yè)決定是否入駐該地區(qū)的主要考慮因素。楊海生等(2008)認(rèn)為，地方政府為了吸引更多的企業(yè)入駐該地區(qū)，會(huì)不斷的減低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域內(nèi)也會(huì)形成一定的競(jìng)爭(zhēng)。這樣的情況在海洋環(huán)境管理中更加明顯，同一海區(qū)內(nèi)的地方政府間的引資競(jìng)爭(zhēng)一定程度上演變?yōu)榈貐^(qū)之間海洋環(huán)境規(guī)制“趨底”的競(jìng)爭(zhēng)，其根本目的是為了獲取更多的地方財(cái)政收入，以補(bǔ)貼不斷縮減的財(cái)政預(yù)算。而海洋陸源污染的治理工作，也只能淪為各沿海地方政府既沒有動(dòng)力也沒有財(cái)力去履行的政府職能。

(三)官員晉升的重要政績(jī)——經(jīng)濟(jì)發(fā)展

20世紀(jì)80年代，隨著“分灶吃飯”、“利改稅”、“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”等一系列財(cái)政改革制度執(zhí)行之后，中央政府將大量財(cái)權(quán)下放到地方，使得地方具有相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，大大的鼓勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情。然而，九十年代以后，隨著財(cái)政包干制的弊端及對(duì)中央財(cái)政的不良影響不斷涌現(xiàn)，弱中央強(qiáng)地方的財(cái)政局面促成了1994年的分稅制改革，改革的基本內(nèi)容在于提高中央財(cái)稅收入的比重，目的在于上收地方的財(cái)權(quán)。雖然此次改革給地方財(cái)政收入造成了嚴(yán)重的損失，但這并沒有很大程度地影響到地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，并在接下來的幾年中始終保持著兩位數(shù)的GDP增長(zhǎng)率。

因此，從我國(guó)財(cái)政制度改革的變遷中可以發(fā)現(xiàn)，無論中央對(duì)地方財(cái)權(quán)的下放與否，都不會(huì)影響地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的熱情，這一點(diǎn)也印證了上文的實(shí)證結(jié)果即ΔGDP與晉升存在顯著的關(guān)聯(lián)性，同時(shí)也解釋了我國(guó)陸源污染治理成效不佳的原因是地方政府缺乏必要治理動(dòng)力。

(四)官員的有限任期制度導(dǎo)致治污過程中的短視行為

我國(guó)各級(jí)人民政府的任期一般是五年，一旦期滿離任之后，原轄區(qū)內(nèi)的一切事物將不再會(huì)與上屆政府成員有太多的聯(lián)系。從激勵(lì)時(shí)效來看，地方官員將不用在離任后對(duì)任期內(nèi)由于短視行為所造成的海洋環(huán)境損害負(fù)責(zé)，同樣，如果在離任后所呈現(xiàn)出來的陸源污染治理效益也將于其無任何關(guān)系，因此這也很大程度的鼓勵(lì)了地方官員在任期內(nèi)制定一些經(jīng)濟(jì)效益快但可能有悖可持續(xù)發(fā)展原則的陸源污染治理政策。

并且，基于環(huán)保效益具有代際性的特點(diǎn)，地方官員往往會(huì)陷入任期限制與環(huán)保效益代際性的矛盾。但由于任期限制會(huì)對(duì)官員晉升起到更為直接的影響，因此，地方官員通常會(huì)考慮在有限的時(shí)間內(nèi)做更利于升遷的政績(jī)而非考慮那些可能要離任后才能呈現(xiàn)效益的環(huán)保行為。此外，海洋陸源污染治理涉及巨大的成本，并且其治理成效的跨期性特點(diǎn)又是一種前人栽樹后人乘涼的行為，因此與地方官員自利性動(dòng)機(jī)相悖。所以在實(shí)際海洋環(huán)境保護(hù)決策中通常更加傾向于短期的成本收益計(jì)算，而不去考慮陸源污染治理所帶來的長(zhǎng)期的效益。

四、完善政治晉升激勵(lì)機(jī)制改善海洋陸源污染治理成效的建議

在中國(guó)式分權(quán)體制下，要想提高海洋陸源污染治理的效果，把握好沿海地方政府的行為動(dòng)機(jī)具有重要的意義。實(shí)踐證明，我國(guó)陸源污染治理成效不佳不僅是沿海地方政府財(cái)力不足所致，缺乏與組織目標(biāo)相容的激勵(lì)機(jī)制是為更深層次的原因。因此，地方政府的激勵(lì)機(jī)制需要進(jìn)一步的完善，具體可以從實(shí)行晉升考核多元化、增加中央對(duì)地方的海洋陸源污染治理投入、晉升考核中納入海洋陸源污染治理指標(biāo)、完善環(huán)境責(zé)任追溯機(jī)制等措施。

(一)晉升考核主體的多元化

政治晉升激勵(lì)的前提是政治的高度集權(quán)，并隨之帶來了沿海地方政府在海洋陸源污染治理過程中一系列的偏頗行為，但由于是一個(gè)國(guó)家的政體所致，要想在短時(shí)間內(nèi)改變我國(guó)地方官員的任命方式不具有較強(qiáng)的可行性，因此可以通過豐富官員晉升考核的主體來實(shí)現(xiàn)?！鞍凑宅F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究，誰給了地方政府官員以職位、權(quán)力，地方政府官員就會(huì)對(duì)誰負(fù)責(zé)，就會(huì)按誰的要求辦事，甚至?xí)趫?zhí)行中加以放大?！盵1]因此，為了避免上級(jí)政府擁有過度集中的人事任命權(quán)而使地方官員只滿足于數(shù)字達(dá)標(biāo)，應(yīng)當(dāng)將社會(huì)公眾對(duì)海洋環(huán)境的評(píng)價(jià)意見納入到考核中去，逐步建立一定的硬性約束機(jī)制，使社會(huì)公眾變相的成為沿海地方官員晉升考核的另一主體之一。另一方面，相比社會(huì)公眾，環(huán)境測(cè)評(píng)專家的環(huán)評(píng)意見相對(duì)更加專業(yè)，因此，在晉升考核時(shí)還應(yīng)當(dāng)結(jié)合環(huán)評(píng)專家對(duì)該沿海地區(qū)海洋環(huán)境的測(cè)評(píng)結(jié)果，以確保更可以加科學(xué)的評(píng)價(jià)地方官員對(duì)海洋陸源污染治理所做的貢獻(xiàn)。需要注意的是，為確保環(huán)評(píng)專家的公正性，還應(yīng)當(dāng)防止地方官員利用職權(quán)，影響其環(huán)評(píng)結(jié)果。綜上，把社會(huì)公眾的主觀感受及環(huán)評(píng)專家的專業(yè)測(cè)量指標(biāo)納入地方政府官員的晉升考核中，將能更好的糾正地方政府“只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)”的片面偏好，促使其根據(jù)社會(huì)真正的需求來提供公共服務(wù)。

(二)增加中央對(duì)地方海洋陸源污染治理的投入

94年的分稅制改革使得地方財(cái)權(quán)逐級(jí)上移、事權(quán)逐級(jí)下放，導(dǎo)致地方政府的支出責(zé)任與財(cái)政收入極不匹配。為此，必須對(duì)現(xiàn)行的分權(quán)體制進(jìn)行改革，主要可以通過增加地方海洋陸源污染治理的投入來實(shí)現(xiàn)。

轉(zhuǎn)移支付制度，作為“調(diào)節(jié)政府間關(guān)系的一項(xiàng)重要工具，是彌補(bǔ)地方政府在履行環(huán)境事權(quán)中財(cái)力不足的一項(xiàng)重要工具?！盵2]但可惜的是，根據(jù)《2008年中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》及2015年財(cái)政部預(yù)算司發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度缺乏對(duì)環(huán)保因素的考慮。因此，可以嘗試在中央一般性轉(zhuǎn)移支付制度中納入環(huán)境因素，將地方的環(huán)境基本水平、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)及環(huán)境本底狀況等作為轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，并適當(dāng)增加相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重，針對(duì)污染嚴(yán)重的沿海省市，更可以將指標(biāo)細(xì)化到海洋環(huán)境陸源污染治理方面；其次，認(rèn)真執(zhí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政策，確保資金使用過程中的透明及用到實(shí)處，明確政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用方向，防止沿海地方政府將陸源污染治理的專項(xiàng)資金挪作他用，以此來確保地方海洋陸源污染治理的后備資金充足，無需顧慮因環(huán)保資金不足而無法達(dá)到治污激勵(lì)的目標(biāo)。

(三)在晉升考核中納入海洋陸源污染治理的相關(guān)指標(biāo)

根據(jù)上述實(shí)證分析可以了解到，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)于官員的晉升時(shí)刻起著較為重要的影響，因此這也勢(shì)必造成沿海地方政府會(huì)懈怠海洋陸源污染治理的不良后果。并且對(duì)于靠海吃海的沿海地方政府而言，開展海洋陸源污染治理工作除了需要投入大量的財(cái)力之外，還需要犧牲大量的海洋經(jīng)濟(jì)效益來換取治理成效，所以對(duì)其而言海洋陸源污染治理工作的開展既是一項(xiàng)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相悖的工作，也是一項(xiàng)上級(jí)政府并不看重的任務(wù)。

根據(jù)表格2的實(shí)證結(jié)果可以看出，環(huán)境污染治理投資現(xiàn)今作為上級(jí)政府可以評(píng)價(jià)的環(huán)?？?jī)效，相比過去已經(jīng)逐步與官員晉升產(chǎn)生關(guān)聯(lián)并揮發(fā)了一定的作用，因此對(duì)于沿海地方政府而言，為突出海洋陸源污染治理的重要性，應(yīng)當(dāng)具體細(xì)化這一指標(biāo)，將直接或者間接反映海洋陸源污染投入及成效的指標(biāo)納入晉升考核中去，以補(bǔ)充現(xiàn)有官員考核機(jī)制的內(nèi)容，進(jìn)而矯正沿海地方政府只注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)績(jī)而環(huán)境保護(hù)方面則光追求數(shù)字達(dá)標(biāo)的片面行為。當(dāng)然，考慮到海洋環(huán)境具有流動(dòng)性及區(qū)域性的特點(diǎn)，在制定相關(guān)考核指標(biāo)時(shí)還應(yīng)把握好污染物的外溢性問題，避免地方政府在海洋陸源污染治理中策略性投資的短視行為。

(四)建立地方官員海洋環(huán)境責(zé)任的追溯機(jī)制

鑒于公共政策效應(yīng)與環(huán)境保護(hù)效益之間存在跨期性的考慮，應(yīng)當(dāng)建立地方官員海洋環(huán)境責(zé)任的追溯機(jī)制，以約束沿海地方政府在海洋陸源污染治理過程中的短視行為。做到“官員的任期有限，海洋環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)時(shí)效期無限”，并且對(duì)于不同任期的地方官員而言，規(guī)章制度則更具穩(wěn)定性并可以產(chǎn)生跨期性的約束效用。同時(shí)，對(duì)離任地方官員在任時(shí)所造成的海洋環(huán)境損害責(zé)任應(yīng)當(dāng)及時(shí)追究，以確保環(huán)境事故前可以預(yù)防官員的機(jī)會(huì)主義心理，環(huán)境損害事故后便于科學(xué)合理的追究事故責(zé)任各方的法律責(zé)任。自黨的十八大會(huì)議召開以來，由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》就是在環(huán)境責(zé)任追溯機(jī)制的一個(gè)嘗試，然而這個(gè)嘗試的成功與否主要還是取決于該辦法能否被認(rèn)真有效的落到實(shí)處。

除此之外，相比政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)制這樣的倒逼機(jī)制來講，在提拔官員時(shí)考量官員以往各個(gè)任期內(nèi)的環(huán)保政績(jī)也不失為一個(gè)好的正向激勵(lì)方式。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任損害責(zé)任追究辦法(試行)》中第九條有提到：各級(jí)黨委在選拔地方領(lǐng)導(dǎo)班子成員時(shí)，應(yīng)當(dāng)考察其任期內(nèi)對(duì)資源、環(huán)境、生態(tài)等方面的績(jī)效，并將其作為重要的考評(píng)部分。然而，為了能夠更進(jìn)一步鼓勵(lì)地方官員在任期內(nèi)可以制定出利于海洋陸源污染治理的各項(xiàng)公共政策，應(yīng)當(dāng)在晉升考核中考評(píng)其歷任地區(qū)的環(huán)保政績(jī)，使該地方官員可以感受到其在每一個(gè)地方執(zhí)政所做的環(huán)保政績(jī)都在為自身長(zhǎng)遠(yuǎn)的政治生涯做努力，而不是簡(jiǎn)單的只為下一輪政治晉升做貢獻(xiàn)。另一方面，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏善可陳的地區(qū)，地方行政首長(zhǎng)也可將該地區(qū)良好的環(huán)境資本作為自身的政績(jī)表現(xiàn)，激勵(lì)其保持該地區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，避免其犧牲不必要的環(huán)境損害來換取低效率的經(jīng)濟(jì)效益。

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責(zé)任編輯：鞠德峰

A Study of China's Land-based Marine Pollution Governance from the Perspective of Political Promotion

Zhang Jiping Pan Yichen Kong Fanhong Yang Yang

(College of Marine Culture and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China)

For a long time, with the economic growth as the main indicator of the evaluation of the incentive mechanism make the local government develop the local economy, but ignored the land-based marine environment pollution governance. Against this background, through multiple-logistic regression model and the correlation test for the promotion of the local officials on the coastal areas and the local economic development level, the investment in environmental pollution control, the investment and effectiveness of the land-based marine pollution control, it is found that there is a significant correlation between the coastal local officials' promotion and the level of local economic development, while environmental pollution control investment, and the investment and effectiveness of land-based marine pollution has no significant correlation. From the perspective of political promotion incentives, the result is due to the promotion incentive subjects' narrow-mindedness, the lack of special investment to achieve the goal of pollution governance, and short-sighted behavior caused by a limited term in the process of pollution governance. The effective ways to cure the problem are making the assessment of promotion diversified; increasing the central government investment in the local land-based marine pollution control, incorporating the index of land-based marine pollution governance into promotion assessment and perfecting the environmental responsibility tracing mechanism.

political promotion; local government; land-based marine pollution governance

2017-05-16

張繼平(1957- )，男，浙江諸暨人，上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院教授，主要從事海洋行政管理研究。

630.3

A

1672-335X(2017)04-0020-07