賀新元

【評(píng)述由頭】基層是聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”，基層治理的好壞直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)基層治理內(nèi)容繁雜，面臨諸多難題，例如部分地區(qū)事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配；一些地方政府過于注重當(dāng)前政績(jī)，“今朝不理前朝政”；個(gè)別基層行政長(zhǎng)官意志較強(qiáng)，基層治理行為的民主化與法治化相對(duì)缺失；人民主體思想在基層治理中“不在場(chǎng)”，人民參與治理的積極性不高；干群關(guān)系緊張；等等。這些問題嚴(yán)重阻礙了基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

此外，近年來，一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)鄉(xiāng)村空心化和凋敝現(xiàn)象，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空白，基層社會(huì)中的教育投資、環(huán)境污染治理、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題都有待解決。如何在新形勢(shì)下做好基層治理工作，將一些社會(huì)問題和社會(huì)糾紛“解決在基層”，是涉及國(guó)家長(zhǎng)治久安的大問題，這既需要基層領(lǐng)導(dǎo)干部的勇氣和遠(yuǎn)見，需要社會(huì)治理的技術(shù)和智慧，更需要多元主體的共同參與。為此，圍繞基層治理主題，人民論壇特邀有關(guān)專家進(jìn)行探討。

【摘要】作為國(guó)家治理最關(guān)鍵、最基礎(chǔ)，也是最難的基層治理，在近四十年改革開放和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中取得了顯著成效，但也出現(xiàn)了一些治理難題。因此，加強(qiáng)基層治理就要在基層治理主體多元化建設(shè)中，著重突出人民主體，實(shí)現(xiàn)源頭治理。同時(shí)，要堅(jiān)持依法治理與以德治理相結(jié)合，深化綜合治理，強(qiáng)化系統(tǒng)治理，只有這樣，基層治理才能朝著既定的目標(biāo)前進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】基層治理 人民主體 綜合治理 【中圖分類號(hào)】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開放以來，我國(guó)基層治理取得了顯著成效，但因其基層性而直接面對(duì)最廣大人民群眾，面臨的問題不僅多且復(fù)雜，因此不斷面臨新的難題。特別在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，要更好地堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義這一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨的歷史任務(wù)，基層治理還會(huì)面臨更多更新的問題與矛盾。如何在新舊問題與矛盾交織的基礎(chǔ)上推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)質(zhì)上就是在進(jìn)行一場(chǎng)具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)。

基層治理面臨的困境

基層治理主體虛置，人民群眾缺位。社會(huì)治理主體不止是黨和政府，還有社會(huì)組織，更重要的主體是人民群眾。基層治理實(shí)踐中，黨和政府往往被擺在了主要位置，群團(tuán)組織和其他社會(huì)組織的作用也漸漸在發(fā)揮但尚不能有效地發(fā)揮其自治功能。最重要的主體人民群眾卻常常缺位或缺席。人民是國(guó)家和社會(huì)的主人，理所當(dāng)然也是國(guó)家和社會(huì)治理的主體。黨和政府作為治理主體，承擔(dān)的更多工作應(yīng)該是服務(wù)性工作，即確保和調(diào)動(dòng)社會(huì)組織自治功能和人民治理主體作用的充分發(fā)揮，而不是在實(shí)際中把社會(huì)組織、人民群眾作為治理的客體對(duì)待，作為對(duì)象化的“物”來治理。人民中心和人民主體思想在基層治理中的“不在場(chǎng)”，導(dǎo)致個(gè)別基層政府在治理實(shí)踐中唯GDP馬首是瞻，把工作重心和主要精力放在追求GDP上，而對(duì)基層群眾在生活生產(chǎn)中的真實(shí)需求不太關(guān)注，甚至在追求GDP過程中還損害群眾利益。

基層民主與法治建設(shè)有待加強(qiáng)，行政長(zhǎng)官意志較強(qiáng)。改革開放以來，黨和政府一直重視基層民主法治建設(shè)，一套成型的基層法制體系已基本建成，一套成熟的基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度也已形成，這為基層治理的民主化、法治化提供了堅(jiān)實(shí)的保障。有完備的法制體系不等于有健全的民主與法治。實(shí)踐中，一些基層干部的人治思想和官本位思想比較明顯，離依法行政要求還有一段距離；支撐基層治理的司法力量相對(duì)短缺，達(dá)不到發(fā)展要求。民主與法治在基層治理中缺位，行政長(zhǎng)官意志凸顯，進(jìn)而導(dǎo)致基層群眾自治組織自治能力長(zhǎng)期得不到有效培養(yǎng)而顯不足；個(gè)別地方政府甚至借助“暴力”來實(shí)施所謂的相關(guān)治理。比如，在經(jīng)濟(jì)治理上，個(gè)別地方就出現(xiàn)“政府權(quán)力+下鄉(xiāng)資本（或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英）+鄉(xiāng)村暴力”三方勢(shì)力結(jié)盟合謀，打著在農(nóng)村搞土地流轉(zhuǎn)、辦專業(yè)合作社的旗號(hào)，套取國(guó)家各種補(bǔ)助、補(bǔ)貼和利用國(guó)家支持的優(yōu)惠政策。這些做形象工程撈政績(jī)、損公肥私謀不義之財(cái)?shù)男袨榧葥p害了政府公信力，又助長(zhǎng)了惡勢(shì)力對(duì)基層治理的滲透。

基層治理的價(jià)值取向出現(xiàn)一定偏差。一般講，基層社會(huì)治理在價(jià)值取向上有四重目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提高、社會(huì)和諧穩(wěn)定、人民共同富裕。在基層治理實(shí)踐中，政府更多地把治理聚焦在社會(huì)穩(wěn)定上。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，采取的治理手段既有嚴(yán)控也有綏靖。在嚴(yán)控上，有的基層政府按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，層層簽訂責(zé)任書，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)?；谡?jī)考慮，有些基層制定出“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的“三不”操作原則，導(dǎo)致許多問題與矛盾被強(qiáng)制性地壓縮在村鎮(zhèn)而沒有得到實(shí)質(zhì)性解決。多數(shù)群體性事件都是因長(zhǎng)期沒有得到解決的問題與矛盾積累到臨界點(diǎn)而爆發(fā)的。在綏靖上，信奉“能用人民幣解決的問題不是問題”，“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”，這明顯是在以迎合極少數(shù)特殊人群的利益來損害絕大多數(shù)人的根本利益。其后果不僅不能化解基層治理的困境，反而會(huì)進(jìn)一步破壞基層社會(huì)規(guī)則和加劇社會(huì)秩序混亂。這樣的基層治理不僅有違現(xiàn)代治理理念，而且在人為地自我消耗黨和政府的信譽(yù)，把政府推入到“塔西陀陷阱”。

基層政治生態(tài)遭破壞，解構(gòu)著黨和國(guó)家的基層基礎(chǔ)。中國(guó)典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不斷地被解體。同時(shí)，集體主義在思想愈加自由化中遭解構(gòu)，極端個(gè)人主義、拜金主義、自私自利盛行；部分基層黨組織弱化了其堡壘地位和凝聚力、組織力和動(dòng)員力；一些“地方豪強(qiáng)”或“強(qiáng)力人士”介入基層治理進(jìn)而使基層社會(huì)秩序呈現(xiàn)“結(jié)構(gòu)混亂”狀態(tài)，甚至出現(xiàn)惡霸、宗族和宗教把持的局面；基層良好生態(tài)環(huán)境在“發(fā)展是第一要義”中遭嚴(yán)重污染與破壞，等等。這些治理“結(jié)果”在以“溫水煮青蛙”方式解構(gòu)著黨和國(guó)家的基層基礎(chǔ)。

人民主體地位虛化、黨的基層組織弱化是基層治理困境的主要癥結(jié)

歷史唯物主義告訴我們，要堅(jiān)持人民主體地位，因?yàn)闅v史是人民創(chuàng)造的；作為國(guó)家和社會(huì)主人的人民不能也不應(yīng)缺席于國(guó)家和社會(huì)的治理；黨和政府在實(shí)施治理功能時(shí)，必須以人民為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持以人民為中心；要相信能夠創(chuàng)造歷史的人民一定能夠創(chuàng)造自己的幸福生活。可是，人民當(dāng)家作主、人民主體地位在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐中被虛化了、模糊了，在一些多治理領(lǐng)域甚至被演化為“替（為）民作主”“讓民作主”“由民作主”。當(dāng)然，從“替（為）”到“讓”再到“由”，里面確實(shí)在發(fā)生部分質(zhì)的變化，顯示出歷史發(fā)展的進(jìn)步性，但離人民當(dāng)家作主、人民主體地位還有距離，因?yàn)檫@畢竟還是把“民”當(dāng)作了治理的客體對(duì)象，只不過相對(duì)程度不一樣。正因如此，十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央一再指出和強(qiáng)調(diào)，發(fā)展要以人民為中心，要堅(jiān)持人民主體地位?！懊瘛钡牡匚慌c黨政關(guān)系是國(guó)家和基層治理現(xiàn)代化建設(shè)中的一個(gè)極其重要的問題。

黨的基層組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中逐漸弱化。中國(guó)共產(chǎn)黨的一個(gè)最大優(yōu)勢(shì)就是具有強(qiáng)大的組織和動(dòng)員群眾能力，在革命時(shí)期如此，在建設(shè)時(shí)期也是如此，但是改革開放以來黨在基層的這種優(yōu)勢(shì)在弱化。個(gè)別基層黨組織在近40年改革開放中渙散了，組織堡壘跨松了，戰(zhàn)斗力弱化了，黨在基層力量的退化或退場(chǎng)，必然有其他力量補(bǔ)場(chǎng)或進(jìn)場(chǎng)，如個(gè)別地方出現(xiàn)家族勢(shì)力、宗教甚至黑惡勢(shì)力控制的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致基層社會(huì)秩序出現(xiàn)一定程度的紊亂。黨的基層組織的弱化必然造成基層治理一定程度上的失序、無序。

基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化未來實(shí)現(xiàn)路徑

加強(qiáng)基層治理主體多元化建設(shè)同時(shí)，著重突出人民主體，實(shí)現(xiàn)源頭治理。基層社會(huì)治理存在多元主客體統(tǒng)一的特點(diǎn)，黨和政府、包括群團(tuán)在內(nèi)的各種社會(huì)組織、人民群眾，既是基層治理的主體又是客體。黨和政府是基層治理中關(guān)鍵的主客體，在多元中居主導(dǎo)地位，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用；社會(huì)組織是基層治理中重要的主客體，在多元中居輔助和補(bǔ)充地位，發(fā)揮著自治功能；人民群眾是最主要的主客體，在多元中居主人翁式的基礎(chǔ)地位，發(fā)揮著中心功能?；鶎又卫淼闹骺腕w同源特點(diǎn)決定著基層治理的源頭在主體性建設(shè)。它們作為治理的客體，都有不同的利益和價(jià)值訴求；作為治理的主體，都有不同的治理對(duì)象和范圍、手段和程序等。因此，在加強(qiáng)多元主體建設(shè)時(shí)，貴在黨和政府主體建設(shè)，重在群眾自治性社會(huì)組織建設(shè)，成在尊重人民首創(chuàng)精神突出人民主體。這樣，就能把蘊(yùn)藏在所有治理主客體中的無窮的創(chuàng)造活力全部煥發(fā)出來，把他們所有的智慧和力量凝聚到治理中來，進(jìn)行推進(jìn)基層治理向良治善治發(fā)展。

加強(qiáng)基層治理法治化同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)道德建設(shè)，促進(jìn)依法治理與以德治理相結(jié)合。全面依法治國(guó)，基礎(chǔ)、重點(diǎn)在基層，基層法治建設(shè)成效直接影響依法治國(guó)方略的實(shí)施；國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)、重點(diǎn)也在基層，而法治又是治理的基石之一。基層治理一定要以法治思維來謀劃，基層治理中的許多重大問題需要用法治方式來解決，這是基層治理現(xiàn)代化的一個(gè)標(biāo)志，也是推進(jìn)全面依法治國(guó)的一個(gè)重要抓手。為此，一定要在加強(qiáng)基層治理法治化建設(shè)上下功夫，著力提升基層干部依法行政觀念、執(zhí)法為民意識(shí)和依法行政能力；著力強(qiáng)化基層法治機(jī)構(gòu)和法治隊(duì)伍建設(shè)，完善基層法治工作機(jī)制；著力培育基層群眾法律意識(shí)。

法治作為治理的基石，屬于剛性制度。俗話講，物過剛易折。國(guó)家治理中只講法治不見得很有效，還需要柔性約束，堅(jiān)持剛?cè)岵?jì)，才能取得好的結(jié)果。我國(guó)一再?gòu)?qiáng)調(diào)的依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合，就是在國(guó)家治理過程中必須堅(jiān)持一手抓法治、一手抓德治，共同發(fā)揮法律和道德相輔相成、相得益彰的合力作用。在基層治理中，更應(yīng)如此?；鶎又卫碇苯用鎸?duì)著社會(huì)、干部、職員、家庭、個(gè)人等，因此，培育社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德是治理的重要任務(wù)，反過來通過這些道德的教化作用又能促進(jìn)法治精神的形成，以為良性治理奠定良好的基礎(chǔ)。當(dāng)前，最重要的抓手就是把內(nèi)含法治與道德在內(nèi)的社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入到基層治理中，融入到法治建設(shè)全領(lǐng)域和全過程。

加強(qiáng)基層治理民主化同時(shí)，進(jìn)一步注重集中化，深化綜合治理。民主是治理的基石，沒有民主的治理不可能是現(xiàn)代化的治理。民主治理當(dāng)然是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的歷史過程，同時(shí)也是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主和強(qiáng)化自身主體地位的漸進(jìn)過程。加強(qiáng)基層治理民主化，必須提升群眾的參與社會(huì)治理意識(shí)和民主協(xié)商能力；必須提升基層群眾性社會(huì)組織的自治能力；必須改變政府行政命令式的治理方式，加大治理活動(dòng)的公開透明度。加強(qiáng)基層治理民主化并不是無限制的、不要底線了。加強(qiáng)民主時(shí)不能不要集中，要在集中指導(dǎo)下加強(qiáng)民主；強(qiáng)調(diào)集中時(shí)不能忽略民主，要在民主基礎(chǔ)上集中。這就是底線。民主集中制是我們黨保持下來的一個(gè)優(yōu)良的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。發(fā)展基層民主治理，必須堅(jiān)持和完善民主集中制，否則，可能會(huì)導(dǎo)致人民群眾形式上有民主、實(shí)際上無民主，治理主體能力和效率下降，各治理主體間協(xié)同配合不力而形不成強(qiáng)大的治理合力，各治理主體間互相掣肘、發(fā)生內(nèi)耗等現(xiàn)象，進(jìn)而影響和破壞治理的綜合效果。

加強(qiáng)基層治理協(xié)同化同時(shí)，進(jìn)一步突出黨組織作用，強(qiáng)化系統(tǒng)治理。系統(tǒng)工程的基層治理須系統(tǒng)治理?；鶎又卫淼亩嘣骺腕w要求治理協(xié)同化，以達(dá)到系統(tǒng)治理效果。首先，要加強(qiáng)黨和政府、各種社會(huì)組織、人民群眾等多主體之間的協(xié)同。在基層治理中，它們分居于不同的地位和發(fā)揮著不同的作用，它們之間的協(xié)同顯得異常重要。在協(xié)同中，要根據(jù)地位和作用對(duì)它們的分工進(jìn)行精細(xì)化處理，明確各自的邊界，充分體現(xiàn)黨和政府主導(dǎo)、社會(huì)組織參與補(bǔ)充、人民群眾為中心的關(guān)系。其次，要加強(qiáng)黨和政府、各種社會(huì)組織、人民群眾等多客體之間的協(xié)同。在基層治理中，它們也都是被治理的對(duì)象，基于治理資源的有限和治理內(nèi)容的交叉，必須通過信息透明公開、議事民主協(xié)商等來加強(qiáng)它們之間的協(xié)同，以達(dá)到更好治理效果。還有，就是要加強(qiáng)集主客體于一身的同角色的協(xié)同。黨和政府、社會(huì)組織、人民群眾等既是治理主體，又是被治理對(duì)象，他們之間如何協(xié)同？這是擺在我們面前的一個(gè)需要攻克的重要課題。但是，協(xié)同需要組織者，三個(gè)層次的協(xié)同都離不開基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。只有健全基層黨組織，加強(qiáng)黨對(duì)政府的、基層群眾性自治組織、人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)，基層治理才能朝著既定價(jià)值取向前進(jìn)。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究院馬克思主義中國(guó)化研究部副主任、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①何艷玲、汪廣龍：《中國(guó)轉(zhuǎn)型秩序及其制度邏輯》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2016年第6期。

責(zé)編/孫娜 美編/于珊