楊雁

摘要：分析高校教代會行使職權、參與大學民主管理的特點和作用，并從現(xiàn)實角度審視了教代會四項職權在高校實際運作中存在的難點及障礙性因素，提出從加強領導、普及宣傳、健全法制以及創(chuàng)新運行機制等方面來落實教代會職權的基本思路。

關鍵詞：高校教代會；民主參與；對策機制

中國現(xiàn)代大學制度的確立和完善，使得“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的運行機制越來越成為大學法人治理結構改革的突破口。高校教代會是黨委領導下教職工參與學校民主決策、民主監(jiān)督的組織。教代會職權的落實無疑是完善大學治理結構，促進大學民主治理不可或缺的。本文試圖從理論上分析教代會行使職權的特點和作用，以及高校教代會落實四項職權、參與大學民主管理過程中存在的難點及障礙性因素，提出從加強領導、普及宣傳、健全法制以及創(chuàng)新運行機制等方面來落實教代會職權的基本思路。

一、高校教代會行使職權的特點和作用

高校教代會制度的正式確立最早可上溯到1985年1月，教育部和全國教育工會聯(lián)合頒發(fā)了《高等學校教職工代表大會暫行條例》。2011年11月9日第34次教育部長辦公會議審議通過了《學校教職工代表大會規(guī)定》（教育部第32號令），其中第七條規(guī)定：教代會具有審議建議權、審議通過權、討論決定權和監(jiān)督評議權四項職權。經(jīng)過三十多年的探索和實踐，教代會職權逐漸由法制上規(guī)定的條例上升到可操作層面，內(nèi)容更加具體化和多元化，教代會所具有的四項職權延伸到具有聽取、討論、審議、評議、監(jiān)督、建議等八項職權。實際運作中，各高校通常結合學校的實際情況，制定“教職工代表大會實施細則”或“教職工代表大會工作規(guī)程”，作為教代會落實職權的依據(jù)，操作方式也大同小異。如聽取和審議的內(nèi)容一般包括：學校《章程》草案的制定和修訂情況報告、學校發(fā)展規(guī)劃、教職工隊伍建設、教育教學改革、校園建設以及其他重大改革和重大問題解決方案的報告、學校年度工作、財務工作以及其他專項工作報告等，并提出意見和建議；討論的內(nèi)容主要有：討論通過學校提出的與教職工利益直接相關的福利、校內(nèi)分配實施方案以及相應的教職工聘任、考核、獎懲辦法。但是，按照有關工作規(guī)定和安排評議學校領導干部這一職權內(nèi)容，各個高校存在差異，不少高校教代會并沒按照規(guī)定履行這一職責；至于監(jiān)督權的落實一般來說，高校建立有校情通報、教職工代表巡視等溝通機制、校務公開制度等。對于教職工代表提出的意見和建議，理論上要求高校相關職能部門合理吸收采納，不能吸收采納的，應當作出說明。我國高校教代會制度具有明顯的中國特色，對于推動中國高校的民主管理，促進高?，F(xiàn)代大學制度的完善起到了積極作用。

（一）代表性和廣泛性是教代會行使職權的群眾基礎

教職工代表大會 （以下簡稱教代會）按照《規(guī)定》要求，“教職工代表大會代表以學院、系（所、年級）、室（組）等為單位，由教職工直接選舉產(chǎn)生”?！敖搪毠ご泶髸硪越處煘橹黧w，教師代表不得低于代表總數(shù)的60%，并應當根據(jù)學校實際，保證一定比例的青年教師和女教師代表?！睂嶋H操作中，高校黨委通常依據(jù)相關法律規(guī)定，下發(fā)關于教職工代表大會代表選舉實施方案的通知，據(jù)此，各二級單位一般召開會員大會，以差額直接選舉或無記名投票方式民主選舉教代會代表，組成代表團集體參加學校教代會全體會議。代表的組成從職務、職稱、年齡結構、性別等都按照適當比例。代表們來源于學校各個管理部門和教學單位，且擔負教學、科研、管理、后勤保障等各項具體工作，其中特別強調(diào)教學一線教職工代表的比例。教代會代表的廣泛性和代表性是落實教代會職權的群眾基礎。教代會代表實行的是常任制，代表們參政議政的能力和水平與教代會職權落實有直接關聯(lián)。當然，要真正發(fā)揮代表們的民主參與作用，首先要有相關制度確保代表對學校重大決策的知情權。工會是教代會的常設工作機構，負責在教代會閉會期間組織教職工代表參與學校經(jīng)常性的民主管理工作。

（二）組織支撐是教代會行使職權的必要條件

一般來說，高校按照民主原則和民主程序形成教代會組織制度。例如，由各二級單位民主選舉產(chǎn)生的代表組成代表團參加一年一度的教代會全體代表會議，審議校長工作報告、年度工作計劃、財務工作報告，討論學校辦學指導思想、發(fā)展規(guī)劃、重大改革方案、教職工隊伍建設及其他有關學校建設發(fā)展的重大問題，提出意見和建議[1]。審議通過與教職工切身利益相關的重大規(guī)章制度以及民主評議、監(jiān)督學校各級領導干部。學校工會作為教代會的常設工作機構，具體落實教代會閉會期間的民主管理工作。其二，教代會逐步形成了自身的運作機制及民主參與機制。如：教職工代表大會實施細則、校務公開實施辦法、教代會提案督辦制度等教代會工作制度，工會主席列席學校黨政領導班子聯(lián)席會議，參與相關事務決策的制度、教代會參與學校涉及教職工權益問題的申訴處理制度等民主參與制度。教代會在高校民主管理和現(xiàn)代大學制度建設中的作用日益顯示。

（三）法律法規(guī)是教代會行使職權的有力保障

我國《憲法》第二條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！薄稇椃ā愤@一基本精神，表明教職工主人翁地位和作用，要依法保障教職工參與學校民主管理的權利?！督逃ā贰督處煼ā贰陡叩冉逃ā贰豆ā返确煞ㄒ?guī)，都對教代會參與學校的民主管理作出了明確的規(guī)定。《學校教職工代表大會規(guī)定》以及《大學章程》則依據(jù)法規(guī)，結合各高校實際情況，對教代會的范圍、指導思想、領導體制、職權、組織原則等作出系列規(guī)定，具體指導高校教代會在大學民主治理中充分發(fā)揮作用。同時，教代會作出的決定、決議，大多集中了廣大教職員工的智慧和經(jīng)驗，體現(xiàn)了多數(shù)教職工的意愿和要求。因而，高校教代會運用有關法律法規(guī)來參與學校內(nèi)部事務管理，行使民主管理學校的權利，具有法定的權威性和嚴肅性。

高校教代會經(jīng)過30 多年的發(fā)展和實踐，在民主管理和民主監(jiān)督方面成為高?！八奈灰惑w”管理機制的重要組成部分，是現(xiàn)代大學制度不可或缺的一種制度安排。高校教代會職權的落實，對于調(diào)動廣大教職員工參與學校內(nèi)部的民主管理和民主監(jiān)督積極性，推動民主治理的進一步發(fā)展具有現(xiàn)實意義。高校教代會的作用顯而易見，體現(xiàn)在兩個方面，一是參與高校內(nèi)部治理的決策，二是制約和監(jiān)督高校內(nèi)部權力的運作。一般情況下，高校在諸如校長工作報告、學年工作計劃、學校改革發(fā)展規(guī)劃、教職工隊伍建設等事關學校重大問題的決策以及教職工切身利益的決策面前，都會交由教代會討論審議。但教代會不是學校的權力機關，對學校的事務只有民主參與的權利而沒有最終的決策權。因而，如何在制度設計上具體細化高校教代會的職權，規(guī)范決策程序，防止教代會被虛化，是真正實現(xiàn)民主治理的現(xiàn)實難點。另一方面，現(xiàn)代大學仍然是官僚組織，高校目前行政權力泛化，表現(xiàn)在行政權力起主導作用并控制學校的一切教學、科研與管理活動。如何保障法律法規(guī)賦予教職工代表大會的民主監(jiān)督權力，避免在學校的行政指揮棒下被動運轉，切實維護廣大教職工的合法權益，同樣是教代會面臨的實際問題。

二、高校教代會職權落實的難點

（一）部分教職工包括教代會代表民主意識不強及觀念的偏差成為教代會履職的思想障礙

盡管高校教代會制度在高校內(nèi)部治理中推行了30多年，但還有相當比例的教職工對教代會的職權范圍、價值作用、法律地位知之甚少。教代會的代表們對教代會如何在新的歷史時期依法行使權利，更好地履職少有深入思考。部分教職工代表對自身的權利和義務認識不足，對教代會的職權范圍以及如何維護教職工合法權益認識模糊，民主意識不強，權力意識淡漠，尤其在參與學校事務的討論和決策得不到學校積極回應、久拖不決時，其民主參與意識更是受到影響，甚至不再主動參與民主管理和民主決策活動，即便參加，也是應付了事。也有的代表對教代會參與大學民主治理的意義目的認識有偏差，認為教代會只不過是走形式，既無決策權又無執(zhí)行力，在學校強勢的官僚組織面前太過弱小，不能保障廣大教職工切身利益。部分教代會代表沒有從參與學校管理，尤其是對學校的領導和重大事項的監(jiān)督，發(fā)揮廣大教職員工的集體智慧，推動學校可持續(xù)發(fā)展出發(fā)來恪盡職守，而只是從極少數(shù)人的發(fā)展和利益角度思考問題，導致了履職的思想障礙。

（二）高校內(nèi)部治理的過于“行政化”影響了教代會職權的落實

其一，高校領導班子，尤其是大學校長的治學理念對大學民主治理的推動起關鍵作用。而少數(shù)高校領導缺乏現(xiàn)代大學制度下應有的民主辦學理念和教職工主體意識，沒有牢固樹立依靠教職工辦學的思想，對教代會工作缺乏足夠的重視，對有關學校改革發(fā)展的重大問題以及涉及教職工切身利益的重大問題，并沒有按照規(guī)定提交教代會討論審議通過，重行政意志，輕民主參與，教代會職權虛置現(xiàn)象普遍存在，其法定權力難以落到實處[2]。其二，在目前大學“官本位”體制下，學校內(nèi)部事務的決策方式、運行機制普遍實施的是行政化的管理，行政權力異化、學術權力弱化，以及學校衙門化、職能官位化、作風衙門化、學術行政化等現(xiàn)象嚴重。一些高校在履行教代會職權時避重就輕，避難就易，不需要時就不開，需要時就開成“舉手”會。再如有的高校教代會沒有民主評議監(jiān)督領導干部的工作機構，民主監(jiān)督權很弱，以權利制約權力，實現(xiàn)民主管理和民主監(jiān)督的作用無法真正實現(xiàn)。

（三）教代會組織結構和工作模式的松散，使民主管理和監(jiān)督事實上難以實現(xiàn)

高校教代會的具體組織架構和工作模式大同小異。教代會全體代表大會是最高形式的組織。高校工會是教代會的工作機構。各高校根據(jù)自己的實際情況，教代會還會設置若干工作委員會負責行使職權，保障廣大教職工對學校內(nèi)部事務尤其事關教職工切身利益決策問題的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。

以最高形式的教代會全體代表大會為例，每三到五年為一屆，每學年至少召開一次，如遇到學校有重大事項，經(jīng)學校、或學校工會或三分之一以上教職工代表大會代表提議，召開教職工代表大會特別會議或臨時會議，行使職權。這樣的組織安排，表明教代會應成為學校決策機制的有機組成部分，充分表達教職工群體的利益訴求。但現(xiàn)實情況是，在高校內(nèi)部治理中，教代會并非學校的權力機關，對學校內(nèi)部事務的管理只有民主參與權，而沒有決策權。教代會職權的具體落實缺乏相應機制，組織能力明顯不夠，工作過程中無法依據(jù)健全制度來行使權力，職能無法得到發(fā)揮，職權落實可操作性也不強。再以教代會各工作委員會為例，如有的高校教代會教學科研委員會、財務審計委員會、勞動人事委員會，這些工作機構的職能與學校的教務處、財務處、科研處、人事處等相關行政部門的職能重疊或部分重疊，教代會能發(fā)揮的作用非常有限。而作為民主監(jiān)督的一項重要制度，民主評議學校領導干部的工作，一些高校的教代會有干部評議委員會，負責從德、能、勤、績等方面對學校領導干部進行民主測評，這項工作的最大作用是促進學校干部隊伍的建設，至于制約和監(jiān)督高校內(nèi)部權力的運作，真正起到民主監(jiān)督作用，在當前以校長為中心的行政集權不斷強化的背景下，評議工作因缺乏健全的制度保障和切實可行的有力措施，其作用和影響則呈弱化趨勢。有些普通高校的教代會則沒有干部評議委員會這樣的工作機構，對高校內(nèi)部權力運作還存在弱督、虛督、失督的現(xiàn)象，教代會民主監(jiān)督仍然存在職權的形式化問題。

從教代會組織工作的整體來看，提案工作則是教代會落實職權、體現(xiàn)民主參與較為成功的一項工作。其基本做法就是教代會代表對事關教職工切身利益及學校建設中的重要問題提出書面意見或建議，并按照程序向教代會提請?zhí)岚?。即：代表提出提案，提案審理委員會進行審理立案，并提交相關職能部門回復辦理，主管校領導批示，提案人反饋，基本形成了規(guī)范化、制度化、程序化的運作方式。但是，作為民主管理的重要途徑，提案工作也存在諸多問題，如提案少、質(zhì)量不高、學校領導重視不夠、接案部門的辦案不力等等，均直接影響教職工參與學校民主管理的積極性，影響教代會在教職工心目中的地位和威信。

高校工會作為教代會的常設工作機構和實際載體，負責組織召集教代會的召開以及負責閉會期間的具體工作?！豆ā访鞔_規(guī)定：“工會依照法律規(guī)定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督 ?！薄秾W校教職工代表大會規(guī)定》第二十五條、第二十六條對工會承擔教代會相關職責也作出了明確要求。但從實際工作效果來看，工會在組織廣大教職工參與民主管理和民主監(jiān)督方面難有作為。首先，工會捍衛(wèi)教職工權益和民主監(jiān)督及民主管理缺少強有力的法律支持，特別是基層工會沒有明確的條例或文件給予權益保障，缺少有力的制度支撐。其次，工會扮演的是“雙重”角色。一方面作為教職工利益代表者，要維護職工合法權益，另一方面，高校工會依附學校黨政機關，實際上既受本校黨組織領導，又受上級工會領導，以本校黨組織領導為主。工會工作的出發(fā)點和歸宿并不是以教職工滿意不滿意為主，而是習慣于根據(jù)領導以及上級的布置而不是根據(jù)教職工的意愿以及利益來展開工作。單靠工會來引導教職工參與高校各項重要事務的決策，維護高校教職工政治表達權利和參與決策權利事實上是很難實現(xiàn)的。因而工會在教職工中的威信和地位并不高，甚至被戲稱為“娛樂工會”、“福利工會”。

三、高校教代會職權落實的基本思路

（一）高校黨委要加強對教代會的領導，把教代會職權落實作為學校黨委的一項重要工作內(nèi)容

2010年8月，中組部、中宣部、教育部黨組頒布的《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》強調(diào)“高等學校黨的委員會領導教職工代表大會，支持教職工代表大會正確行使職權，在參與學校的民主管理和民主監(jiān)督、維護教職工的合法權益等方面發(fā)揮積極作用”。事實證明，教代會工作同學校其它工作一樣，好不好，職權落實到不到位，與學校領導的重視與否高度相關。首先，領導班子要統(tǒng)一思想認識，把教代會工作納入學校黨委日常管理工作范圍，牢固樹立起教代會制度是學校民主管理重要平臺的思想意識，認識到教代會代表是參與學校事務討論和決策，對學校行政系統(tǒng)運行起監(jiān)督、檢查作用的一支重要力量。其次，校黨委根據(jù)學校實際嘗試細化教代會職權，如在學校重大事務決策中，教代會的參與度如何具體體現(xiàn)，以何種方式發(fā)揮教代會代表參與學校內(nèi)部事務管理的主動性、積極性和創(chuàng)造性。第三，針對教代會實際運作中存在的“職權落實”重點及“評議監(jiān)督權”難點，進一步完善校務公開制度，保障廣大教職工的知情權。建立巡視制度、論證制度、問責制度，讓權力在陽光下運行。

（二）普及教代會價值與作用的宣傳，健全教代會制度建設理論及法律研究

教代會職權得不到有效落實很大程度因為對教代會價值與作用宣傳不到位，教代會制度的約束力不夠，可操作性不強。如教代會參與學校民主管理和監(jiān)督主要依據(jù)《學校教職工代表大會規(guī)定》，而目前該《規(guī)定》在立法主體安排上仍然屬于行政規(guī)章，事實上限制了教代會的執(zhí)行力度。另一方面，目前高校黨政機構越權行使教代會職權的做法比較常見，教代會應有的地位和作用沒有得到體現(xiàn)。改變這種狀況除了普及教代會價值的宣傳以外，還要健全對教代會制度建設理論及法律的實踐與研究。一是加強《教育法》《教師法》《高等教育法》《工會法》《學校教職工代表大會規(guī)定》等法律法規(guī)中有關高校教代會規(guī)定的解讀，尤其培養(yǎng)教代會代表民主管理意識，提升其參政議政水平和能力。此外，結合學校實際，制定教代會相關制度章程，并通過網(wǎng)絡、櫥窗、專題、講座、參觀學習考察等多種方式、多種途徑在廣大教職工中宣傳教代會職權落實的重要性，宣傳教代會對大學治理結構決策層和操作層的民主管理和民主監(jiān)督的重要性，使廣大教職工充分認識到教代會是廣大教職工集體表達合理訴求的組織，是教職工民主參與學校管理，維護自身合法權益的基本形式。二是立法上明確教代會的法律地位，對教代會的性質(zhì)以及在學校內(nèi)部治理中的地位、職權范圍、執(zhí)行機構等要明確規(guī)定，便于操作，賦予其實質(zhì)權力。三是制度安排上厘清教代會與學校黨政之間關系，明確政治權力、行政權力、學術權力、監(jiān)督權力所分別擔負的職責，從制度上確保教代會的運行。四是健全教代會制度的理論與法律研究，使教代會理論適應高等教育改革后教職工群體出現(xiàn)的新情況、新要求。如法律上對教代會實施民主管理的權限作出界定，對高校黨政權力、學術權力及其人員組成作出法律界定，在充分理解法律的相關規(guī)定基礎上，教代會才能理直氣壯履行民主管理和民主監(jiān)督職責，維護教職工權益。

（三）創(chuàng)新教代會運行機制

首先是創(chuàng)新教代會組織架構和工作模式。一是完善教代會全體代表大會組織形式，增強大會日程安排和議題討論的實效性，避免開成“舉手”大會。這就要求代表的選舉真正體現(xiàn)代表性和廣泛性，代表名額向教學科研一線傾斜，并通過多種方式提高教代會代表參政議政水平和能力，在事關學校發(fā)展大計及教職工切身利益決策面前敢于發(fā)表意見和建議，不會人云亦云。二是建立健全教代會代表提案的工作長效機制。從立案到處理到落實反饋具有可操作性，從源頭調(diào)動代表們參與學校民主管理，認真履職的積極性。三是在二級分會中做好教代會職權落實工作，尤其要提高院（系）黨政負責人對教代會地位和作用的認識，將其作為基層民主管理的重要一環(huán)。四是將教代會的常設工作機構從工會分離出來，設立教代會各專門工作委員會，獨立行使職權。如教職工福利分配管理委員會、人事制度改革監(jiān)督委員會、校務公開監(jiān)督委員會、民主評議各級領導干部委員會等，各工作機構可通過巡視、聽證、質(zhì)詢、對話等方式參與民主管理與民主監(jiān)督。

隨著現(xiàn)代大學制度的確立和完善，對高校教代會制度建設特點和規(guī)律的認識及研究將越來越豐富，廣大教職工民主管理和民主監(jiān)督意識和能力也將逐步提升，高校教代會職權落實勢必成為現(xiàn)實。

參考資料：

[1]劉凌.高校教代會與大學民主治理的發(fā)展[J].高教探索，2016（8）：32.

[2]顧南寧，于瑾，楊大方.高校教職工切身利益問題決策的難點與對策[J].高等農(nóng)業(yè)教育，2013（4）：56.

（責任編輯 劉第紅）