伍俊斌

摘要：加強(qiáng)和改善基層治理，切實(shí)維護(hù)基層和諧穩(wěn)定，是當(dāng)前亟待研究解決的重大課題。直面現(xiàn)實(shí)，推進(jìn)基層治理，要著力構(gòu)建區(qū)域化基層黨建工作新格局，建設(shè)高素質(zhì)基層執(zhí)政骨干隊(duì)伍，創(chuàng)新基層治理架構(gòu)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）的關(guān)系，加強(qiáng)村（居）兩委建設(shè)，培育發(fā)展和有效監(jiān)管社會(huì)組織。

關(guān)鍵詞：基層治理；基層黨建工作；治理架構(gòu)；社會(huì)組織；創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D267文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2017）08-0004-05

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理的難點(diǎn)在基層，重點(diǎn)在基層，創(chuàng)新也在基層?；鶎又卫?，一頭連著城市，另一頭系著農(nóng)村，關(guān)乎城鄉(xiāng)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。加強(qiáng)和改善基層治理，是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展的重要體制保障，是基本公共服務(wù)均等化的必然要求，是社會(huì)大流動(dòng)進(jìn)程中促進(jìn)社會(huì)融合與社會(huì)和諧的重要基礎(chǔ)。尤其是在當(dāng)前社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型、體制急劇轉(zhuǎn)軌、社會(huì)矛盾凸顯時(shí)期，加強(qiáng)和改善基層治理，對(duì)于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要實(shí)踐價(jià)值。[1]要樹(shù)立強(qiáng)基固本、重視基層的鮮明導(dǎo)向，把基層組織建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力，探索形成科學(xué)合理的基層治理架構(gòu)，鞏固和提高基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，夯實(shí)黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)，切實(shí)維護(hù)基層和諧穩(wěn)定。推進(jìn)基層治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量，整體協(xié)調(diào)推進(jìn)。形成黨領(lǐng)導(dǎo)下多方參與、良性互動(dòng)、團(tuán)結(jié)協(xié)作、共同治理的運(yùn)行機(jī)制和制度體系，實(shí)現(xiàn)民心在基層凝聚、資源在基層整合、問(wèn)題在基層解決、服務(wù)在基層拓展，[2]對(duì)于加快推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、構(gòu)建區(qū)域化基層黨建工作新格局

1.創(chuàng)新組織設(shè)置，優(yōu)化治理格局。將區(qū)域化基層黨建納入基層治理體系現(xiàn)代化的總體框架，是當(dāng)前區(qū)域化黨建的行動(dòng)邏輯和路徑取向。適應(yīng)基層治理體系現(xiàn)代化的基本趨勢(shì)和基本要求，區(qū)域化基層黨建的主要目標(biāo)是：在功能發(fā)揮上體現(xiàn)整合性，在運(yùn)行機(jī)理上體現(xiàn)民主化，在制度規(guī)范上體現(xiàn)法治化。[3]

基層黨組織是黨在基層全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政的根基。要強(qiáng)化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，把基層黨組織真正作為政權(quán)的基礎(chǔ)來(lái)建設(shè)，保持基層治理基本架構(gòu)的穩(wěn)定，加強(qiáng)黨對(duì)基層工作的領(lǐng)導(dǎo)；通過(guò)多種途徑把群眾緊緊團(tuán)結(jié)、凝聚在基層黨組織周圍，強(qiáng)化黨組織的政治影響力和政治競(jìng)爭(zhēng)力。

推行街道“大工委制”和社區(qū)“兼職委員制”。在街道黨工委和社區(qū)黨支部現(xiàn)有委員的基礎(chǔ)上，聘任駐地黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、“兩新”組織負(fù)責(zé)人、外來(lái)人口代表等擔(dān)任街道黨工委聘任委員和社區(qū)黨支部兼職委員；大事共議、實(shí)事共辦、要事共決、急事共商。

建立駐區(qū)單位主動(dòng)聯(lián)系基層黨組織和雙向服務(wù)制度。為克服“社區(qū)一頭熱、駐區(qū)單位一頭冷”的問(wèn)題，建議省委組織部統(tǒng)一印制聯(lián)系單，要求駐區(qū)單位黨組織主動(dòng)與所在街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織取得聯(lián)系?；鶎狱h組織與駐地單位建立雙向服務(wù)、雙向得益的機(jī)制?；鶎狱h組織要改進(jìn)方法，關(guān)注駐區(qū)單位黨組織和在職黨員需求，尋找雙方共同利益、共同目標(biāo)的交集點(diǎn)，探索雙向服務(wù)、雙向得益、資源共享、工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

開(kāi)展“雙角色雙爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)。要求在職黨員、機(jī)關(guān)干部都要到所在的社區(qū)報(bào)到，利用“八小時(shí)外”的休息時(shí)間，參與社區(qū)活動(dòng)，服務(wù)社區(qū)居民，接受社區(qū)監(jiān)督，并把在職黨員、機(jī)關(guān)干部的表現(xiàn)情況作為年終考核、職務(wù)晉升的重要依據(jù)，實(shí)施考核管理。

2.創(chuàng)新工作體系，完善服務(wù)機(jī)制。區(qū)域化黨建要取得長(zhǎng)效發(fā)展，必須從靠行政強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)轉(zhuǎn)變到靠制度協(xié)調(diào)約束上來(lái)。應(yīng)進(jìn)一步完善區(qū)域一體化的黨建領(lǐng)導(dǎo)體制和工作運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化省、市基層黨建工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，重點(diǎn)探索社會(huì)化的黨建運(yùn)行機(jī)制、規(guī)范化的民主協(xié)商機(jī)制、長(zhǎng)效化的保障激勵(lì)機(jī)制，不斷完善“上下聯(lián)動(dòng)、橫向互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)”的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，為社會(huì)建設(shè)和管理提供堅(jiān)強(qiáng)組織保障。

推廣建立聯(lián)系群眾、了解反映群眾訴求、協(xié)同解決群眾問(wèn)題的“三訪” “三個(gè)服務(wù)”工作體系，探索建立黨員干部普遍直接聯(lián)系群眾的長(zhǎng)效機(jī)制?！叭L”即走訪，基層黨組織要建立主動(dòng)走訪聯(lián)系身邊群眾的制度；下訪，機(jī)關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要建立定期下訪基層、聯(lián)系群眾、幫助解決問(wèn)題的制度；接訪，建立黨代表、黨員人大代表和政協(xié)委員定點(diǎn)接訪、聯(lián)系群眾制度，在社區(qū)黨員服務(wù)中心建立代表工作室和公布代表接待日。同時(shí)建立以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的“三個(gè)服務(wù)機(jī)制”，即群眾自助互助服務(wù)機(jī)制、社區(qū)窗口受理服務(wù)機(jī)制、上下級(jí)黨組織協(xié)調(diào)協(xié)同服務(wù)機(jī)制。通過(guò)“三訪”和“三個(gè)服務(wù)機(jī)制”，建立起聯(lián)系服務(wù)群眾的工作體系，即以城鄉(xiāng)社區(qū)為平臺(tái)，依托黨員、黨員干部和各級(jí)黨組織構(gòu)建走訪聯(lián)系群眾——收集反映訴求——協(xié)調(diào)解決問(wèn)題——群眾滿意度測(cè)評(píng)的完整工作回路。

建立省、市領(lǐng)導(dǎo)、黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系基層制度。著力打造領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、上級(jí)黨組織與基層的“直通車”。充分發(fā)揮黨代表、人大代表、政協(xié)委員們?cè)诿芮悬h群關(guān)系、密切聯(lián)系人民群眾中的獨(dú)特作用，按照黨代表與人大代表和政協(xié)委員結(jié)合、省級(jí)代表和市級(jí)代表相結(jié)合的原則，實(shí)行省、市黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系社區(qū)制度，實(shí)現(xiàn)每位代表都聯(lián)系村（居）委會(huì)，每個(gè)村（居）委會(huì)都有代表聯(lián)系。

3.創(chuàng)新工作方法，提升服務(wù)效能。按照便于黨員參加活動(dòng)、便于黨組織發(fā)揮作用的要求，創(chuàng)新探索“兩新組織黨建” “行業(yè)黨建” “項(xiàng)目黨建” “產(chǎn)業(yè)鏈黨建” “樓宇黨建” “網(wǎng)格黨建” “商圈黨建”等組建方式，努力把黨的組織建在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最活躍的細(xì)胞上。要以建設(shè)服務(wù)型黨組織為龍頭，在強(qiáng)化服務(wù)中體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)核心作用，深化“黨建帶群建”，引導(dǎo)各類社會(huì)組織共同參與基層治理。

推行“社區(qū)黨員登記”制度。凡在社區(qū)居住或者從業(yè)的黨員特別是流動(dòng)黨員，均要到社區(qū)黨組織報(bào)到。社區(qū)黨組織依托社區(qū)服務(wù)中心，為轄區(qū)黨員提供組織關(guān)系接轉(zhuǎn)、就業(yè)技能培訓(xùn)、子女入托等服務(wù)，幫助黨員解決實(shí)際困難，凝聚他們向黨組織靠攏。為促進(jìn)黨員發(fā)揮作用，努力打造“黨員在身邊、服務(wù)零距離”基層黨建創(chuàng)新品牌，要推行集中辦公、便民服務(wù)全程代理制，為社區(qū)群眾提供“一站式”服務(wù)，做到“小事不出社區(qū)、大事有人代理”。

開(kāi)展基層黨組織“城鄉(xiāng)牽手共建”活動(dòng)。采取“1+1+1”方式幫促潛力較大的村加快發(fā)展。每年選擇發(fā)展?jié)摿^大的村，由機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)結(jié)對(duì)幫促，結(jié)對(duì)單位共建基層組織、共過(guò)組織生活、共享黨建資源、共促科學(xué)發(fā)展。

開(kāi)展黨的隊(duì)伍和工作力量“五進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)。即市（區(qū)）委委員進(jìn)社區(qū)、黨代表進(jìn)社區(qū)、機(jī)關(guān)在職黨員進(jìn)社區(qū)、黨員志愿者進(jìn)社區(qū)、黨群工作者進(jìn)社區(qū)，打造一支上下聯(lián)動(dòng)的服務(wù)隊(duì)伍。

試行《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員證》制度。以構(gòu)建城鄉(xiāng)一體黨員動(dòng)態(tài)管理機(jī)制為核心，建立城鄉(xiāng)一體的黨員信息管理體系、黨員服務(wù)體系、黨員培育體系、黨內(nèi)激勵(lì)關(guān)懷幫扶機(jī)制、黨員共管機(jī)制為構(gòu)架，試行《黨員證》制度，切實(shí)增強(qiáng)黨員的主體意識(shí)，充分發(fā)揮黨員的主體作用，探索破解流動(dòng)黨員管理難題?！饵h員證》的主要功能一是政治身份證明，二是記載學(xué)習(xí)活動(dòng)情況，三是行使黨員權(quán)利憑證。建議省委組織部統(tǒng)一印制《黨員證》，制定相關(guān)管理使用辦法，對(duì)《黨員證》的權(quán)屬主體、功能定位進(jìn)行明確規(guī)范，完善相關(guān)配套制度。

4.加強(qiáng)文化引領(lǐng)，促進(jìn)社會(huì)和諧。堅(jiān)持以黨建文化引領(lǐng)社會(huì)文化，充分發(fā)揮文化育人的作用。把社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為黨建文化的重要內(nèi)容，使之成為黨員干部和基層群眾所認(rèn)同和共同遵守的基本理念、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則。充分發(fā)揮先進(jìn)黨建文化潛移默化、凝聚人心、引導(dǎo)激勵(lì)的積極作用，不斷激發(fā)廣大黨員群眾服務(wù)發(fā)展、促進(jìn)和諧的動(dòng)力。實(shí)施黨建品牌戰(zhàn)略。引入品牌理念，創(chuàng)建黨建品牌，強(qiáng)化示范引領(lǐng)，合力打造一批學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、幫扶性、文化型等“四型”區(qū)域化黨建工作特色品牌，形成“一區(qū)域一特色” “一區(qū)域一品牌”。

二、建設(shè)高素質(zhì)基層執(zhí)政骨干隊(duì)伍

1.加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提升綜合素質(zhì)。創(chuàng)新教育培訓(xùn)方式，增強(qiáng)針對(duì)性和實(shí)效性，堅(jiān)持“干什么學(xué)什么，缺什么補(bǔ)什么”，大力加強(qiáng)理想信念、思想道德和履職能力教育。加快推進(jìn)黨員干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育優(yōu)化升級(jí)，推進(jìn)遠(yuǎn)程教育節(jié)目入戶，完善省、市兩級(jí)播出平臺(tái)管理。根據(jù)基層干部的特點(diǎn)和要求設(shè)置培訓(xùn)課程和內(nèi)容，精選教學(xué)課件，充實(shí)教學(xué)內(nèi)容，提高遠(yuǎn)程教育的實(shí)效性。尤其要注重加強(qiáng)對(duì)基層黨員干部進(jìn)行實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，切實(shí)提高其帶領(lǐng)群眾增收致富的能力和為群眾服務(wù)的能力，在為民服務(wù)中錘煉基層黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。

開(kāi)展村（居）書記、主任能力建設(shè)輪訓(xùn)，圍繞做好新時(shí)期基層工作的必備能力素質(zhì)，進(jìn)行能力框架設(shè)計(jì)，依托市、縣黨校開(kāi)展能力建設(shè)輪訓(xùn)，每屆任期內(nèi)對(duì)村（居）書記、主任全部輪訓(xùn)一遍。實(shí)施村（居）兩委干部全員系統(tǒng)培訓(xùn)工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每年結(jié)合中心工作、重點(diǎn)任務(wù)，制訂村（居）干部培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)兩委干部全部輪訓(xùn)一遍，每年集中培訓(xùn)時(shí)間不少于5天。發(fā)揮省、市干部網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)學(xué)院平臺(tái)作用，開(kāi)發(fā)適應(yīng)新形勢(shì)要求的兩委干部網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)課程，為兩委干部建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)賬號(hào)，開(kāi)展大規(guī)模的兩委干部網(wǎng)絡(luò)全員培訓(xùn)。

2.注重培養(yǎng)選拔優(yōu)秀人才。注重培養(yǎng)選拔有科學(xué)發(fā)展理念、有轉(zhuǎn)型發(fā)展思路、有改革創(chuàng)新精神的優(yōu)秀干部；注重選拔善于做群眾工作、善于調(diào)處基層矛盾、善于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、善于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的優(yōu)秀干部。要在回鄉(xiāng)大學(xué)生和基層公務(wù)員中發(fā)掘優(yōu)秀人才，有針對(duì)性地進(jìn)行培訓(xùn)和鍛煉，從中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）后備干部；在農(nóng)村致富能手和科技骨干中大力發(fā)展黨員，篩選培養(yǎng)致富型和科技型后備干部，鼓勵(lì)他們最大限度發(fā)揮在村（居）民眾中的影響力。開(kāi)展基層黨建“三培養(yǎng)”活動(dòng)，把黨員培養(yǎng)成致富能手，把致富能手培養(yǎng)成黨員，把黨員致富能手培養(yǎng)成村（居）干部。

3.鍛造高素質(zhì)黨組織書記隊(duì)伍。村（居）黨組織書記是“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子的核心和帶頭人，要把加強(qiáng)黨組織書記隊(duì)伍建設(shè)作為關(guān)鍵來(lái)抓，建立健全黨組織書記的培養(yǎng)選拔、責(zé)任監(jiān)督、教育培訓(xùn)、激勵(lì)保障等各項(xiàng)工作機(jī)制，著力培養(yǎng)造就一支守信念、講奉獻(xiàn)、有本領(lǐng)、重品行的黨組織書記隊(duì)伍。要進(jìn)一步明確選拔標(biāo)準(zhǔn)，把思想政治好、帶富能力強(qiáng)、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的“一好雙強(qiáng)”優(yōu)秀黨員選拔為黨組織書記；要拓寬選人渠道，改進(jìn)選拔方式，采取“三推一選” “公推直選”、面向社會(huì)公開(kāi)選拔等方式，選好配強(qiáng)黨組織書記。

4.抓好發(fā)展黨員工作。要堅(jiān)持有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃地發(fā)展黨員，防止和避免突擊發(fā)展、長(zhǎng)期不發(fā)展、發(fā)展數(shù)量大起大落等不正?，F(xiàn)象?；鶎狱h組織必須不斷吸收先進(jìn)分子，用新鮮血液補(bǔ)充黨的基層機(jī)體。[4]堅(jiān)持“三優(yōu)先一為主”：村委會(huì)和村民小組干部、后備干部?jī)?yōu)先；生產(chǎn)、工作骨干，回鄉(xiāng)大學(xué)生和婦女同志優(yōu)先；對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有較大貢獻(xiàn)且政治素質(zhì)好的致富能人優(yōu)先；以35歲以下、大專以上文化程度青年為主要發(fā)展對(duì)象。各村（居）每年至少應(yīng)發(fā)展1名新黨員。黨員隊(duì)伍整體年齡偏老、文化偏低，或黨員數(shù)占戶籍人口數(shù)量比例偏低的，要加大發(fā)展黨員的力度。

5.推行縣委書記履行基層黨建工作責(zé)任專項(xiàng)述職制度。抓好基層黨建，關(guān)鍵在落實(shí)基層黨建責(zé)任制，特別是強(qiáng)化黨委書記作為基層黨建第一責(zé)任人的責(zé)任，形成“書記抓、抓書記”，一級(jí)抓一級(jí)的良好局面。推行縣委書記履行基層黨建工作責(zé)任專項(xiàng)述職制度，主要采取四項(xiàng)措施：一是實(shí)地考核，將年度黨建工作任務(wù)細(xì)化分解，明確評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，采取聽(tīng)取匯報(bào)、隨機(jī)抽樣、實(shí)地查看、黨員群眾民主測(cè)評(píng)等方式進(jìn)行全方位考核。二是部門評(píng)議，組織基層黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位結(jié)合各自業(yè)務(wù)特點(diǎn)，從不同側(cè)面對(duì)各地基層黨建工作成效進(jìn)行評(píng)價(jià)。三是專項(xiàng)述職，按照縣委書記述職、市委分管領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)評(píng)、與會(huì)人員民主評(píng)議和市委書記總結(jié)四步進(jìn)行，當(dāng)場(chǎng)公布述職評(píng)議結(jié)果，結(jié)果納入各縣領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)重要內(nèi)容。四是履職紀(jì)實(shí)，實(shí)行“一事一記”，隨時(shí)記錄縣委書記本人直接抓黨建工作的情況，每?jī)蓚€(gè)月向市委黨建辦報(bào)送一次紀(jì)實(shí)情況。

三、因地制宜，創(chuàng)新基層治理架構(gòu)

為保持鎮(zhèn)—村這一基層基本組織架構(gòu)的穩(wěn)定，應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，因地制宜，探索三種鎮(zhèn)村治理模式，即探索“鎮(zhèn)自治” “鎮(zhèn)特治” “鎮(zhèn)兼治”及其村治模式，構(gòu)建與之相適應(yīng)的鎮(zhèn)村體制和村治模式。

1.“鎮(zhèn)自治”及其村治模式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和群眾基礎(chǔ)好的地區(qū)，擴(kuò)大新興城鎮(zhèn)的自主權(quán)，使之逐步發(fā)展為市（縣）以下的地方自治單位。堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)、議事、執(zhí)行三分離原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)黨的領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會(huì)負(fù)責(zé)決策和監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。

2.“鎮(zhèn)特治”及其村治模式。在一些基層治理情況特別復(fù)雜、問(wèn)題特別突出、基層組織軟弱渙散和干群關(guān)系緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，大力加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力建設(shè)。重點(diǎn)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村長(zhǎng)期積累的突出矛盾，解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，以實(shí)際成效取信于民，重建黨和政府與群眾的和諧互動(dòng)關(guān)系，重塑黨和政府在老百姓心中的良好形象。建議由省級(jí)組織部牽頭，會(huì)同相關(guān)部門，對(duì)這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行排查，從省、市、縣抽調(diào)得力干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和相關(guān)村支部第一書記或其他重要職務(wù)，選優(yōu)配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子特別是黨組織書記，簽訂責(zé)任狀，限期完成整改治理任務(wù)。這是一種特殊情況下的過(guò)渡模式，情況根本好轉(zhuǎn)后可以轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌Ｊ健?/p>

3.“鎮(zhèn)兼治”及其村治模式。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行介于“鎮(zhèn)自治”與“鎮(zhèn)特治”之間的一種模式。市（縣）將決策權(quán)、財(cái)權(quán)、部分執(zhí)法權(quán)等屬于地方的大部分權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)黨的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。健全基層治理結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜、穩(wěn)中求進(jìn)、分步推進(jìn)。群眾基礎(chǔ)好的地方可先探索自治重心下移，待條件成熟時(shí)再成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會(huì)，逐步向“鎮(zhèn)自治”模式過(guò)渡。

四、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）關(guān)系

1.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從管制型、主導(dǎo)型向服務(wù)型、指導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，逐步形成“小政府、大社會(huì)”的基層治理體系。凡是村（居）可以承擔(dān)的均下放給村（居），凡是可由市場(chǎng)機(jī)制決定和解決的都交給市場(chǎng)，凡是可由社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)都交給社會(huì)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)槁鋵?shí)政策、社會(huì)管理和公共服務(wù)，為基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境條件，而不再設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，不再對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé)。要“推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的行政管理體制改革，弱化條條專政，減少上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的指令性計(jì)劃和布置的任務(wù)”。[5]

推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)化和辦事程序高效化，推進(jìn)網(wǎng)上辦事向村（居）延伸，打通“最后一公里”，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心為龍頭，村公共服務(wù)站為基礎(chǔ)的全覆蓋的便民利民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。大力推行權(quán)力清單制度，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單，改進(jìn)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程圖，建立健全事前事中事后監(jiān)管制度。

2.明確職責(zé)范圍。分別明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職責(zé)范圍和村（居）的職責(zé)范圍，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）的運(yùn)作流程和辦事程序，切實(shí)理順兩者關(guān)系。建立村（居）行政事務(wù)準(zhǔn)入制，減輕村（居）委會(huì)行政負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)村（居）委會(huì)自治和服務(wù)功能。省級(jí)層面出臺(tái)理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）關(guān)系，權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，責(zé)、權(quán)、利配套，購(gòu)買村兩委服務(wù)的政策文件，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作、村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的規(guī)則，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治有機(jī)銜接、行政功能與自治功能互補(bǔ)、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)。

3.試點(diǎn)建設(shè)新型社區(qū)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)建設(shè)新型社區(qū)，取消街道辦事處，重塑城市基層治理架構(gòu)，形成市—區(qū)—社區(qū)三級(jí)管理，推動(dòng)扁平化管理和公共服務(wù)下沉，解決街道辦事處失之于大、居委會(huì)失之于小的問(wèn)題。新型社區(qū)以地域面積和服務(wù)半徑為主要依據(jù)，兼顧人口數(shù)量、居民認(rèn)同感、治安管理、公共服務(wù)資源配置等因素，一般每個(gè)社區(qū)面積2—3平方公里、人口2—4萬(wàn)人，形成15分鐘生活服務(wù)圈。建立以社區(qū)黨委為核心，駐區(qū)單位黨組織共同參與的區(qū)域化“大黨委”，居民議事會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心的“一委一會(huì)一中心”社區(qū)治理架構(gòu)。社區(qū)不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，不再接受經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，主要承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

4.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）雙向考核機(jī)制。推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）雙向考核工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)村（居）實(shí)施、承接、辦理、完成基本公共服務(wù)事項(xiàng)等進(jìn)行績(jī)效考核，村（居）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提供的基本公共服務(wù)項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)、力量和針對(duì)性、持續(xù)性、適合度等進(jìn)行評(píng)議和反饋。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）試點(diǎn)建立基本公共服務(wù)基金制度，建立村（居）完成基本公共服務(wù)的配套獎(jiǎng)勵(lì)制度。省級(jí)層面出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和職能部門與村（居）委會(huì)雙向考核辦法。同時(shí)，改革激勵(lì)考核機(jī)制，提高考評(píng)績(jī)效。不斷規(guī)范考核主體、考核指標(biāo)和考核程序。嚴(yán)格控制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項(xiàng)，堅(jiān)決清理規(guī)范各類評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)。

5.完善基層重大事項(xiàng)決策制度。開(kāi)展縣級(jí)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）重大事項(xiàng)決策社會(huì)征詢、專家論證、公示聽(tīng)證“三項(xiàng)制度”的試點(diǎn)工作。實(shí)施“四步工作法”：建立目錄，清晰界定決策事項(xiàng)；擴(kuò)大民主，明確群眾參與途徑；實(shí)時(shí)跟蹤，健全糾偏改正系統(tǒng)；全程紀(jì)實(shí)，落實(shí)決策責(zé)任追究。

五、加強(qiáng)村（居）兩委建設(shè)

1.創(chuàng)新體制機(jī)制。強(qiáng)化村（居）黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，夯實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的群眾基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)，試行村（居）黨組織負(fù)責(zé)人的黨內(nèi)競(jìng)選，并將黨內(nèi)競(jìng)選與群眾評(píng)議結(jié)合起來(lái)。建立健全以黨組織書記為召集人的黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織等聯(lián)席會(huì)議制度，建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村（居）民主生活會(huì)、述職述廉、民主評(píng)議等制度，提高黨組織統(tǒng)攬全局的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。進(jìn)一步明確基層黨組織職責(zé)內(nèi)涵，創(chuàng)新黨組織設(shè)置方式和服務(wù)社群機(jī)制。大力推行“四民主工作法”，切實(shí)做到民主提事、民主決事、民主理事、民主監(jiān)事；認(rèn)真貫徹“四議兩公開(kāi)”制度，重大事項(xiàng)實(shí)行村黨支部會(huì)提議、村兩委會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民會(huì)議決議，決議內(nèi)容公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)。推進(jìn)村（居）委會(huì)“去行政化”，增強(qiáng)村（居）委會(huì)自治和服務(wù)能力。

2.理順兩委與集體經(jīng)濟(jì)組織的“政經(jīng)關(guān)系”。村兩委與村集體經(jīng)濟(jì)組織的“政經(jīng)關(guān)系”一直是困擾我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層治理的重要問(wèn)題。自中央提出全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來(lái)，全國(guó)各地進(jìn)行了積極探索，以三種實(shí)踐創(chuàng)新模式為典型，即廣東南海的“政經(jīng)分離”、江蘇楓橋的“政經(jīng)分開(kāi)”、浙江溫州的“三分三改”。[6]三種模式各有其特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，各地可根據(jù)自身實(shí)際學(xué)習(xí)借鑒。

一是廣東南海的“政經(jīng)分離”模式。廣東南海自改革開(kāi)放以來(lái)，一直是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革的先發(fā)地區(qū)。新時(shí)期，南海著力推進(jìn)以“政經(jīng)分離”為核心的改革路徑，逐步形成基層黨組織、村級(jí)自治組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織各歸其位、各負(fù)其責(zé)的治理新格局。通過(guò)分離基層領(lǐng)導(dǎo)干部選舉和任職，從自治組織中剝離集體經(jīng)濟(jì)組織，理順集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系并進(jìn)行賬目分離。[7]開(kāi)設(shè)行政賬目與經(jīng)濟(jì)賬目，實(shí)行資產(chǎn)、賬務(wù)和核算三分離等措施，創(chuàng)新農(nóng)村基層治理制度，打破“三位一體”的管理體制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理由“政經(jīng)合一”向“政經(jīng)分離”模式的根本轉(zhuǎn)換。南海“政經(jīng)分離”改革在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的前提下，兼顧了效率、公平與社會(huì)穩(wěn)定，破解了城鄉(xiāng)二元制難題，對(duì)新時(shí)期深化農(nóng)村改革和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程具有重要意義。[6]

二是江蘇楓橋的“政經(jīng)分開(kāi)”模式。其根本原則是行政類事務(wù)劃歸社區(qū)管理、經(jīng)濟(jì)類職能留給股份合作社。同時(shí)，以村民入股的方式組建村級(jí)股份合作社，打破傳統(tǒng)的行政村管轄格局，進(jìn)行社區(qū)化管理，由社區(qū)承擔(dān)原行政村負(fù)責(zé)的行政事務(wù)，基本公共服務(wù)開(kāi)支全部由財(cái)政承擔(dān)。此外，在社區(qū)硬件的配置、專業(yè)社工隊(duì)伍的建設(shè)以及公共服務(wù)等多方面采取優(yōu)化措施，基本形成規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的基層服務(wù)體系。[8]

三是浙江溫州的“三分三改”模式?！叭帧笔侵刚?jīng)、資地以及戶產(chǎn)的分開(kāi)。其中，“政經(jīng)分開(kāi)”是指村“兩委”與村集體經(jīng)濟(jì)組織的分離，“資地分開(kāi)”是指農(nóng)村集體土地資產(chǎn)和其他非土地集體資產(chǎn)分開(kāi)，“戶產(chǎn)分開(kāi)”是指戶口與產(chǎn)權(quán)相互分離?！叭摹笔侵腹筛摹⒌馗?、戶改。此三項(xiàng)改革分別是指對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份化改革的股改，組建土地合作社等多種方式明確土地承包農(nóng)戶股份的股改，以及去除依附在原有農(nóng)村戶口上的一系列附屬功能的戶籍改革，[9]從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與市民之間以及城鄉(xiāng)之間的待遇基本平等之目的。溫州“三分三改”對(duì)農(nóng)村基層治理模式進(jìn)行了革新與實(shí)踐，促進(jìn)了城鄉(xiāng)基層社會(huì)融合、統(tǒng)籌發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型。[10]

3.優(yōu)化兩委班子整體結(jié)構(gòu)。要注重將優(yōu)秀大學(xué)生村官、經(jīng)濟(jì)能人、行業(yè)帶頭人中的優(yōu)秀分子選拔到村（居）兩委干部隊(duì)伍中來(lái)，進(jìn)一步選優(yōu)配強(qiáng)村（居）兩委班子。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村（居）兩委干部隊(duì)伍要形成以40歲左右、大專以上文化為主體的梯次結(jié)構(gòu)。建議全面實(shí)施“一村（居）一名大學(xué)生工程”。

4.加強(qiáng)后備干部隊(duì)伍建設(shè)。認(rèn)真實(shí)施“四個(gè)培養(yǎng)”工程，即把黨員培養(yǎng)成能人、把能人培養(yǎng)成黨員、把黨員能人培養(yǎng)成村干部、把優(yōu)秀村干部培養(yǎng)成村書記。建立健全村（居）兩委后備干部培養(yǎng)選拔機(jī)制，各地根據(jù)實(shí)際情況，每個(gè)村（居）確定2—3名35歲以下、有一定文化程度和基層工作經(jīng)歷的兩委后備干部進(jìn)行培養(yǎng)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位建立后備干部人才庫(kù)。

5.建立兩委班子任期目標(biāo)責(zé)任制。村（居）兩委班子對(duì)任期內(nèi)的工作要制定明確的目標(biāo)，在村（居）民中進(jìn)行公開(kāi)承諾。每年要研究確定辦若干事關(guān)群眾切身利益的好事實(shí)事，年初承諾、年終兌現(xiàn)，并向群眾公示。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委要根據(jù)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，結(jié)合各村（居）實(shí)際，為村（居）班子制定適當(dāng)?shù)娜纹谀繕?biāo)和年度目標(biāo)，并簽訂目標(biāo)責(zé)任書，作為考核評(píng)價(jià)村（居）兩委干部工作的重要依據(jù)。

6.建立村（居）工作實(shí)績(jī)量化考核評(píng)價(jià)體系。實(shí)行村（居）兩委班子年度工作量化考評(píng)制度，出臺(tái)《村（居）兩委年度工作量化評(píng)比辦法》，對(duì)村（居）兩委年度工作進(jìn)行綜合考評(píng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)抓好考核工作的具體實(shí)施，結(jié)合每年組織兩委班子及成員進(jìn)行述職評(píng)議活動(dòng)，接受黨員和群眾的雙重評(píng)議，對(duì)班子作出客觀公正的評(píng)價(jià)，考核結(jié)果作為評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)勵(lì)的主要依據(jù)。對(duì)考核不稱職的兩委干部要進(jìn)行誡免談話，對(duì)經(jīng)教育仍不認(rèn)真履行職責(zé)、工作出現(xiàn)嚴(yán)重失誤或有違法違紀(jì)行為的干部，及時(shí)予以調(diào)整或罷免。

7.建立基層組織財(cái)政保障體制。 省級(jí)層面研究出臺(tái)建立村（居）基層組織經(jīng)費(fèi)保障自然增長(zhǎng)機(jī)制和基層基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障制度，出臺(tái)進(jìn)一步提高村干部待遇和社會(huì)保障水平的文件。組織部門可以從黨費(fèi)中拿出一部分支持基層黨組織建設(shè)，解決基層黨組織的迫切需求。要研究解決村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)辦公經(jīng)費(fèi)和成員待遇問(wèn)題，研究解決離任村干部待遇問(wèn)題，建立在職村干部待遇和村兩委辦公經(jīng)費(fèi)自然增長(zhǎng)機(jī)制。

六、培育發(fā)展和有效監(jiān)管社會(huì)組織

1.建立健全黨建帶團(tuán)建、工建、婦建制度。加強(qiáng)以黨組織為核心的村（居）組織配套建設(shè)，配強(qiáng)村（居）團(tuán)組織、工會(huì)、婦女組織班子，帶動(dòng)整個(gè)村（居）基層組織的建設(shè)；指導(dǎo)和幫助團(tuán)組織、工會(huì)、婦女組織健全各種管理制度；督促指導(dǎo)各基層組織開(kāi)展各種教育活動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)各基層組織的活力，形成互聯(lián)互動(dòng)、互促共進(jìn)的生動(dòng)局面。

發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化基層組織對(duì)各種社會(huì)組織的樞紐和帶動(dòng)功能，著力培育發(fā)展一批立足社區(qū)、貼近居民的基層群眾生活類社會(huì)組織，并在承接服務(wù)、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾和反映訴求中發(fā)揮其積極作用，使之成為政府提供公共服務(wù)的得力助手。同時(shí)，充分發(fā)揮村（居）民自治協(xié)會(huì)組織作用，培育和壯大文化活動(dòng)協(xié)會(huì)、專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、互助協(xié)會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，鼓勵(lì)這些組織通過(guò)登記報(bào)備合法化，并將一部分政府服務(wù)功能轉(zhuǎn)移給這些社會(huì)組織。

2.培育發(fā)展社區(qū)樞紐型社會(huì)組織。堅(jiān)持社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作專業(yè)人才“三社聯(lián)動(dòng)”，努力形成社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主體、社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充的社區(qū)管理服務(wù)格局。社區(qū)樞紐型社會(huì)組織是指同一社區(qū)內(nèi)各類社會(huì)組織自愿組成的聯(lián)合性社會(huì)團(tuán)體。社區(qū)社會(huì)組織普遍存在弱、小、散等不足，培育發(fā)展樞紐型社會(huì)組織，對(duì)整合場(chǎng)地、資金、技術(shù)、人才等資源，提升社區(qū)社會(huì)組織公共服務(wù)能力，提高資源的利用率等有著重要作用。

要堅(jiān)持示范引導(dǎo)，努力打造一批建設(shè)質(zhì)量高、綜合服務(wù)能力強(qiáng)、具有示范效應(yīng)的社區(qū)樞紐型社會(huì)組織。建議省民政廳將社區(qū)樞紐型社會(huì)組織列入省級(jí)福彩公益金資助社會(huì)組織項(xiàng)目范圍，逐年選擇資助一批社區(qū)基礎(chǔ)條件好、社會(huì)組織體系發(fā)達(dá)的社區(qū)樞紐型社會(huì)組織。市、縣民政部門要帶頭將相關(guān)社區(qū)公共服務(wù)，通過(guò)職能轉(zhuǎn)移、購(gòu)買服務(wù)、授權(quán)委托等方式，交給社區(qū)樞紐型社會(huì)組織牽頭或監(jiān)督組織實(shí)施；積極爭(zhēng)取公共財(cái)政或運(yùn)用福彩公益金，以資助、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)形式，扶持社區(qū)樞紐型社會(huì)組織發(fā)展。同時(shí)，要引導(dǎo)社區(qū)樞紐型社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)，建立健全獨(dú)立自主、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，根據(jù)工作需要聘用持有職業(yè)水平證書的社工專業(yè)人才，努力提升服務(wù)能力，真正把社區(qū)樞紐型社會(huì)組織打造成為孵化培育、資源整合、聯(lián)系協(xié)調(diào)、自律管理的綜合服務(wù)平臺(tái)。

3.創(chuàng)新志愿服務(wù)體制。創(chuàng)新志愿服務(wù)模式，構(gòu)建與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目緊密結(jié)合的志愿服務(wù)體制，形成由社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展義工隊(duì)伍、由社工帶領(lǐng)義工的社會(huì)服務(wù)模式。組建以黨員為骨干的志愿者服務(wù)隊(duì)，切實(shí)解決群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。創(chuàng)新義工注冊(cè)管理體制和表彰激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)志愿服務(wù)常態(tài)化、規(guī)范化，提升志愿服務(wù)的績(jī)效。

參考文獻(xiàn)：

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