江姮

摘 要 隨著國(guó)家越來(lái)越關(guān)注農(nóng)村發(fā)展的問(wèn)題，農(nóng)村建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段。農(nóng)村的發(fā)展除了國(guó)家頒布農(nóng)村建設(shè)的導(dǎo)向性政策外，更要依靠基層管理者有效的村務(wù)管理。本文以海南省儋州市那大鎮(zhèn)屋基村村務(wù)管理為例進(jìn)行分析，提出農(nóng)村村務(wù)管理中存在的問(wèn)題及解決的措施。

關(guān)鍵詞 新形勢(shì) ；農(nóng)村發(fā)展 ；村務(wù)管理

中圖分類(lèi)號(hào) C939

Village Affairs Management under the New Situation

——Take Wuji Village of Danzhou City of Hainan Province as an Example

JIANG Heng

（Hainan Univercity，Haikou，Hainan 571101）

Abstract Nowadays， more and more attention has been paid to the problem of rural development， which is closely related to the background of the times and the reality of China's development. In order to meet the requirements of the development of the times， in addition to the state promulgated the guiding policy of rural construction， rural development should rely on the effective management of village management. This article will explore the problems and solutions of rural village management taking Danzhou city of Hainan Province， the town of Wuji village management as an example.

Key words new situation ； rural development ； village management

農(nóng)業(yè)向來(lái)是中國(guó)民生之基、立國(guó)之本，自新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家始終密切關(guān)注著“三農(nóng)”問(wèn)題。近幾年來(lái)，全國(guó)推廣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，海南省響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，緊跟政策步伐，大力開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)施“美麗海南百千工程”，并制定了《海南省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2017-2019）》等一系列建設(shè)藍(lán)圖?！叭r(nóng)”工作及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)滲透農(nóng)村，惠及農(nóng)民，除了要依靠政府的規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)，更離不開(kāi)農(nóng)村基層管理組織在其中發(fā)揮的舉足輕重的作用。如何提升農(nóng)村基層管理組織的服務(wù)能力，高效運(yùn)行，如何使得農(nóng)村發(fā)展跟得上當(dāng)前高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)，帶領(lǐng)村民自強(qiáng)致富成為新形勢(shì)下農(nóng)村發(fā)展要解決的重要問(wèn)題。因此，研究新形勢(shì)下村務(wù)管理工作具有現(xiàn)實(shí)意義，下面以海南省儋州市那大鎮(zhèn)屋基村為例。

1 村務(wù)管理及管理機(jī)構(gòu)

村務(wù)管理是農(nóng)村基層管理組織通過(guò)制度對(duì)村民公共事務(wù)進(jìn)行的一種管理活動(dòng)。主要包括規(guī)劃本村經(jīng)濟(jì)及未來(lái)發(fā)展、管理本村集體所有的土地及財(cái)產(chǎn)、維護(hù)本村治安、調(diào)解民眾糾紛、辦理本村各類(lèi)公共事業(yè)及公共事務(wù)等。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民委員會(huì)作為國(guó)家實(shí)施村民自治這一基層民主政治制度的產(chǎn)物，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這4個(gè)方面的內(nèi)容。村委會(huì)成員由村民直接選舉產(chǎn)生，任期滿(mǎn)即換屆選舉，不可終身任職。村級(jí)“黨的支部委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“村黨支部”）是黨的基層組織之一，是農(nóng)村工作政治及思想上的核心，領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)開(kāi)展本村工作，對(duì)本村重大事務(wù)進(jìn)行決策。村黨支部及村民委員會(huì)一同構(gòu)成農(nóng)村基層管理組織進(jìn)行村務(wù)管理，稱(chēng)為“村兩委班子”[1-2]。

2 屋基村的村務(wù)管理

屋基村委會(huì)位于那大鎮(zhèn)西北部，距市區(qū)10 km，轄地面積666.5 hm2，共管轄4個(gè)自然村和3個(gè)企業(yè)隊(duì)，總戶(hù)數(shù)506戶(hù)，總?cè)丝? 432人?，F(xiàn)任村兩委班子干部7名，工作人員13人。村委會(huì)下設(shè)婦代會(huì)、團(tuán)支部、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、財(cái)務(wù)監(jiān)督小組、理財(cái)小組、人民調(diào)解、治保會(huì)、勞動(dòng)保障站、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等機(jī)構(gòu)，定期召開(kāi)黨支部村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議及村民代表大會(huì)。村兩委班子帶領(lǐng)村民大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以“公司+合作社+農(nóng)戶(hù)”的方式，打造西部千畝玫瑰莊園。橡膠213.3 hm2，人均收入突破1萬(wàn)元。

屋基村實(shí)行村黨支部書(shū)記兼任村委會(huì)主任、村黨支部成員與村民委員會(huì)成員交叉任職的村務(wù)領(lǐng)導(dǎo)制度。之所以選擇這樣的村務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制，一是為了堅(jiān)持精簡(jiǎn)高效的原則，一體化結(jié)構(gòu)有利于增強(qiáng)村干部隊(duì)伍的凝聚力和向心力；二是“一肩挑”的領(lǐng)導(dǎo)模式權(quán)責(zé)統(tǒng)一，避免政出多頭，還能夠有效緩和村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系。在進(jìn)行村務(wù)管理的過(guò)程中，屋基村兩委班子普遍采用矩陣式的組織結(jié)構(gòu)來(lái)處理公共事務(wù)。矩陣式組織就是在一個(gè)機(jī)構(gòu)之機(jī)能式組織形態(tài)下，為某種特別任務(wù)，另外成立專(zhuān)案小組負(fù)責(zé)，此專(zhuān)案小組與原組織配合，在形態(tài)上有行列交叉之式的組織結(jié)構(gòu)[5]。在處理村內(nèi)公共事務(wù)的過(guò)程中，村兩委干部會(huì)根據(jù)特定的任務(wù)成立一個(gè)臨時(shí)的專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)小組，每組都有相應(yīng)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)組員完成任務(wù)。矩陣式的組織結(jié)構(gòu)有很大的靈活性，結(jié)合了縱向職能結(jié)構(gòu)權(quán)力集中的特點(diǎn)和橫向劃分簡(jiǎn)便靈巧的優(yōu)點(diǎn)，能在干部人員有限、任務(wù)繁重的情況下分組同時(shí)進(jìn)行不同的項(xiàng)目，省時(shí)高效又節(jié)約成本，適用于現(xiàn)代新農(nóng)村建設(shè)中村委干部的工作，有利于解決因任務(wù)過(guò)多導(dǎo)致的村委干部力不從心，效率低下的問(wèn)題。

然而，隨著新形勢(shì)下村務(wù)管理民主化訴求愈加明顯，以及對(duì)村務(wù)管理效率要求的不斷提高，屋基村在村務(wù)管理上也面臨著諸多問(wèn)題。

3 新形勢(shì)下屋基村村務(wù)管理面臨的問(wèn)題

3.1 組織運(yùn)行機(jī)制不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要

3.1.1 村黨支部書(shū)記兼任村委會(huì)主任的弊端

屋基村現(xiàn)行的村黨支部書(shū)記兼任村委會(huì)主任的領(lǐng)導(dǎo)體制，雖然實(shí)現(xiàn)了權(quán)力統(tǒng)一，起到了村黨支部和村民委員會(huì)協(xié)同步調(diào)、方向一致的作用，但存在權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題，“一肩挑”的同時(shí)應(yīng)該對(duì)權(quán)力有所制約，防止權(quán)力濫用?！耙患缣簟钡念I(lǐng)導(dǎo)模式下，若無(wú)相應(yīng)的制衡機(jī)制，很容易形成領(lǐng)導(dǎo)者“一言堂”的局面，就難以集思廣益做出正確、科學(xué)的決策。再者，雖然“一肩挑”的領(lǐng)導(dǎo)模式在選舉中，競(jìng)爭(zhēng)村委會(huì)主任（兼任村黨支部書(shū)記）職位的候選人在落選后可以參加競(jìng)選成為村兩委班子的成員，如果該成員不服從現(xiàn)任村委會(huì)主任（兼任村黨支部書(shū)記）的管理，經(jīng)常與之意見(jiàn)相左或者有意越權(quán)，那么村兩委班子內(nèi)部就會(huì)積累矛盾，影響班子整體團(tuán)結(jié)程度，降低村務(wù)管理的質(zhì)量。

3.1.2 矩陣制組織形式的弊端

屋基村村兩委干部在處理村務(wù)時(shí)一般采用矩陣制的組織形式，在這樣的組織結(jié)構(gòu)下，組織成員既要接受項(xiàng)目小組負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受縱向職能體系上總領(lǐng)導(dǎo)者的指揮，如果政令不統(tǒng)一就會(huì)造成組織混亂的局面。雙重領(lǐng)導(dǎo)的體系很難對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)責(zé)進(jìn)行明確劃分，各項(xiàng)目小組負(fù)責(zé)人與總領(lǐng)導(dǎo)間易出現(xiàn)責(zé)任推諉、協(xié)調(diào)困難的情況，這樣不僅會(huì)使工作難以進(jìn)行，還會(huì)大大降低村委干部的威信，使村民對(duì)村委干部失去信心。另外，屋基村村委干部人數(shù)較少，矩陣制分工時(shí)難免存在一人多職、職責(zé)交叉的現(xiàn)象，每個(gè)村委干部要履行的職能和承擔(dān)的責(zé)任冗雜繁重，久而久之村委干部的身心都會(huì)出現(xiàn)消極負(fù)面的影響，也很難對(duì)村務(wù)工作全身心投入。

3.2 村務(wù)監(jiān)督機(jī)制執(zhí)行效果不佳

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南的公共選擇理論中提到的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的觀點(diǎn)就是從政治的角度，認(rèn)為政治領(lǐng)域中的個(gè)人也是自利的、以自己的利益最大化為行為準(zhǔn)則的經(jīng)濟(jì)人[3]。村委會(huì)成員不是國(guó)家編制人員，工資相對(duì)較低，福利待遇較少。在進(jìn)行村務(wù)管理的過(guò)程中，村委干部就會(huì)產(chǎn)生角色沖突。一方面，作為公共利益的代表人，村委干部在處理公共事物時(shí)應(yīng)該以大多數(shù)人的利益為重，做出最有利于全體村民的選擇和決策；另一方面，作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，村委干部可能會(huì)存在權(quán)力尋租的行為，利用新形勢(shì)下國(guó)家支持農(nóng)村發(fā)展的政策福利來(lái)為自己謀取最大的利益。因此，要想讓村委干部們?cè)O(shè)身處地為村民們辦事，就需要建立一個(gè)健全的監(jiān)督機(jī)制，真正做到把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。從制度上看，屋基村有相應(yīng)的村務(wù)公開(kāi)和監(jiān)督的制度，設(shè)有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督小組等，具體包括黨務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)、土地及物資使用公開(kāi)、款物發(fā)放公開(kāi)等制度及村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督組；但從現(xiàn)實(shí)上看，這些監(jiān)督制度和監(jiān)督小組基本都是在村兩委班子的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的而不是村民自發(fā)組織的，并且實(shí)質(zhì)上沒(méi)有真正執(zhí)行；同時(shí)，村民們普遍受教育程度低、比起公共事物更關(guān)心自家的事，對(duì)于監(jiān)督的熱情不高，政治覺(jué)悟、參與程度較低，因此從整體上看，屋基村的民主監(jiān)督環(huán)節(jié)比較薄弱。

3.3 信息化管理手段明顯滯后

信息化管理是指將現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用于管理中，提高村務(wù)管理的效率。尤其是在信息化社會(huì)和農(nóng)村發(fā)展的新形勢(shì)下，“三農(nóng)”工作的推進(jìn)和美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)都需要依靠互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)。但屋基村目前沒(méi)有建立起一個(gè)信息管理系統(tǒng)，村務(wù)管理仍然是采用傳統(tǒng)管理模式為主，以紙質(zhì)文件的形式處理公共事物。在處理村民上交的相關(guān)材料時(shí)，手抄材料需要較長(zhǎng)的時(shí)間，并且沒(méi)有可復(fù)制性與抽取性。如果前期沒(méi)有保留相關(guān)的電子版信息，紙質(zhì)材料存放不當(dāng)丟失后又要重新聯(lián)系村民補(bǔ)辦材料，材料收集完成上報(bào)就要花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，甚至有時(shí)會(huì)因?yàn)槁?lián)系不上相關(guān)村民而嚴(yán)重耽誤了工作進(jìn)程及政策的落實(shí)。屋基村信息化管理水平不高的主要原因：①屋基村經(jīng)濟(jì)及信息基礎(chǔ)設(shè)施條件有限，互聯(lián)網(wǎng)并沒(méi)有普及全村每家每戶(hù)；②村委干部沒(méi)有意識(shí)到電子政務(wù)的重要性，沒(méi)有運(yùn)用相關(guān)的信息化管理手段及技術(shù)設(shè)備；③部分村委干部及村民文化素質(zhì)相對(duì)不高，不具備相應(yīng)的電腦信息知識(shí)和技能，村里缺乏了解電腦技術(shù)的辦公人員。

4 新形勢(shì)下提高村務(wù)管理效率的建議

2017年中央一號(hào)文件指出，要在優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)體系等方面實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性深化改革，依靠提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量帶動(dòng)銷(xiāo)量增收從而解決新時(shí)期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的主要矛盾，以創(chuàng)新機(jī)制推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的消費(fèi)需求，適應(yīng)市場(chǎng)的需求變化，不斷加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。“三農(nóng)”工作的順利開(kāi)展有賴(lài)于農(nóng)村基層管理者對(duì)國(guó)家政策的正確解讀及對(duì)大政方針的具體實(shí)施。因此，新形勢(shì)下，農(nóng)村基層管理者們要努力運(yùn)用好“三農(nóng)”政策的理論武器，實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)、農(nóng)村穩(wěn)定。顯然，村務(wù)管理是新形勢(shì)下“三農(nóng)”政策在農(nóng)村深入推廣、扎根落實(shí)的關(guān)鍵性一環(huán)，是農(nóng)村基層管理者必須邁出的重要的第一步。

4.1 加強(qiáng)組織建設(shè)

4.1.1 完善組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)

進(jìn)行矩陣式組織管理的過(guò)程中要對(duì)權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分，使各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及組織成員明確責(zé)任與目標(biāo)；總領(lǐng)導(dǎo)者即村黨支部書(shū)記（兼村委會(huì)主任）要適當(dāng)放權(quán)于各項(xiàng)目分責(zé)人，權(quán)責(zé)統(tǒng)一才能更好履職達(dá)成組織目標(biāo)；總領(lǐng)導(dǎo)者與各項(xiàng)目小組之間、各項(xiàng)目小組之間要加強(qiáng)溝通，互相交流意見(jiàn)與建議，促進(jìn)組織成員之間協(xié)調(diào)互動(dòng)，更好地完成工作；加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)目小組的績(jī)效考核，建立追責(zé)與激勵(lì)保障機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

村兩委班子應(yīng)具有合理化的結(jié)構(gòu)體系，綜合年齡結(jié)構(gòu)、素質(zhì)結(jié)構(gòu)、智能結(jié)構(gòu)及專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)等，全面構(gòu)建一支年齡呈老中青階梯狀分布，兼?zhèn)湄S富經(jīng)驗(yàn)和新時(shí)代思想的干部隊(duì)伍。此外，村干部應(yīng)具備良好的身體素質(zhì)及較高的文化素質(zhì)，開(kāi)展工作時(shí)做到高效智能、決策科學(xué)、有效溝通、效率廉潔，最終形成多層次、多方面、多要素的“1+1>2”合理化組織結(jié)構(gòu)。

4.1.2 引入契約化管理，強(qiáng)化責(zé)任管理

屋基村村兩委班子間的內(nèi)部矛盾或越權(quán)等問(wèn)題可以通過(guò)引入契約化管理的模式加以解決。契約化管理就是根據(jù)法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的契約理論，按一定程序運(yùn)用合同和協(xié)議來(lái)明確主體之間的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，依此達(dá)成雙向制約、平等互利的村務(wù)管理平臺(tái)。讓每位村委干部在任職前與村民、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽署一份承諾契約書(shū)，能夠讓村委干部明確自己的責(zé)任和目標(biāo)，有效控制村委干部的自由裁量權(quán)，在個(gè)人矛盾和公共事務(wù)面前做出正確的選擇。引入契約化管理同時(shí)要建立追責(zé)機(jī)制，一旦村委干部違反了承諾契約書(shū)就要依規(guī)定對(duì)其進(jìn)行懲罰，將基層民主政治落到實(shí)處[4]。

4.2 健全監(jiān)督機(jī)制

4.2.1 監(jiān)督要全面落實(shí)四個(gè)環(huán)節(jié)

要在村委干部的選舉中加強(qiáng)監(jiān)督，防止賄賂、欺騙、威脅、暴力等不良現(xiàn)象在選舉過(guò)程中發(fā)生；要在民主決策中加強(qiáng)監(jiān)督，重大事項(xiàng)交給村民大會(huì)或村民代表會(huì)議進(jìn)行決策；要在民主管理的過(guò)程中加強(qiáng)監(jiān)督，不止需要上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，更需要建立村民自下而上的監(jiān)督機(jī)制；要真正做到民主監(jiān)督就要完善監(jiān)督制度，確保每個(gè)村民享有知情權(quán)，享有監(jiān)督權(quán)。

4.2.2 落實(shí)村務(wù)公開(kāi)制度

村委干部要將村民代表大會(huì)落實(shí)到具體，堅(jiān)持“一事一議”的原則；貫徹落實(shí)一季度一次的黨務(wù)公開(kāi)與一月一次的村務(wù)公開(kāi)，并發(fā)揮“四議三公開(kāi)”監(jiān)督小組的作用，以詳細(xì)的制度和有效的監(jiān)督手段對(duì)村務(wù)公開(kāi)加以約束，根據(jù)村民們的意見(jiàn)和要求對(duì)黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)收支、政策資金運(yùn)用、重大項(xiàng)目等進(jìn)行公開(kāi)，規(guī)范化執(zhí)行而不只停留在形式上，甚至實(shí)質(zhì)上省略了這一環(huán)節(jié)。

4.2.3 提高村民的參政意識(shí)

大部分村民參政熱情并不高，因此缺乏主動(dòng)監(jiān)督的意識(shí)。首先，要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督作用重要性的宣傳，提高村民們的政治覺(jué)悟；其次，在考慮到村民們文化水平有限的基礎(chǔ)上，將監(jiān)督制度具體化、通俗化，讓村民們明確監(jiān)督的內(nèi)容，理解監(jiān)督的內(nèi)涵。

4.3 建全信息化管理體系

新形勢(shì)下，無(wú)論是要改革農(nóng)業(yè)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)、尋求新型高效的發(fā)展動(dòng)能，還是要爭(zhēng)做美麗鄉(xiāng)村建設(shè)典范，都需要建立一個(gè)信息化管理體系。將信息化管理體系運(yùn)用于村務(wù)管理中，有利于村民信息系統(tǒng)化，村民辦理事務(wù)時(shí)不必來(lái)回奔波，省時(shí)省力；同時(shí)，通過(guò)信息化的管理體系，村委干部能夠形成一體化的工作流程，提升辦事效率，也能夠幫助村兩委班子精簡(jiǎn)人員、程序和機(jī)構(gòu)，打破時(shí)間空間的限制，更好地為村民服務(wù)。建立一個(gè)信息化的管理體系，村委干部要意識(shí)到信息技術(shù)對(duì)于村務(wù)管理的重要性，充分利用國(guó)家下發(fā)的財(cái)政資金進(jìn)行信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時(shí)在全村范圍內(nèi)加強(qiáng)對(duì)村委干部和村民們的互聯(lián)網(wǎng)知識(shí)普及以及對(duì)辦公人員的電腦技能培訓(xùn)，在保證村民網(wǎng)絡(luò)信息安全的前提下將信息化管理體系全面運(yùn)用于村務(wù)管理中[5]。在信息化管理體系建設(shè)成熟的階段，要將信息技術(shù)與農(nóng)村發(fā)展結(jié)合起來(lái)，大力推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”、“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”“農(nóng)業(yè)電商”等發(fā)展模式，將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、銷(xiāo)售的過(guò)程，嚴(yán)控產(chǎn)品質(zhì)量，利用互聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)延伸性對(duì)屋基村的休閑旅游和農(nóng)村品牌進(jìn)行宣傳，讓屋基村走出去。

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