本刊記者/陳俊伶 通訊員/李瓊花

蒲江法院創(chuàng)新“一沉三聯(lián)”機(jī)制妥善解決基層治理糾紛問題

本刊記者/陳俊伶 通訊員/李瓊花

近年來，四川省蒲江法院秉持“訴源治理、訴前分流”理念，以本地茶文化為根基，深挖無訟文化精髓，創(chuàng)新“一沉三聯(lián)”機(jī)制，在糾紛預(yù)防及化解方面取得明顯效果。在全國(guó)各地法院案件數(shù)量普遍上升情況下，蒲江法院受理的案件自2013年至2016年卻以年均9.17%的速率連續(xù)下降，案多人少的矛盾得以有效緩解，參與基層治理成效突出。

訴源治理實(shí)踐受到肯定

2017年6月18日，由中國(guó)行為法學(xué)會(huì)、四川省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、四川省法學(xué)會(huì)、四川省法官協(xié)會(huì)主辦，四川省成都市中級(jí)人民法院、四川省蒲江縣人民法院、《人民法治》雜志社承辦的“基層治理創(chuàng)新與法治四川建設(shè)”會(huì)議在蒲江縣召開。

會(huì)上，中紀(jì)委常委、最高人民法院黨組副書記、副院長(zhǎng)、中國(guó)行為法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)江必新對(duì)四川依法治省工作給予充分肯定，并從十個(gè)方面對(duì)基層治理和法治建設(shè)的內(nèi)涵進(jìn)行闡釋：一是基層治理的核心命題是基層治理現(xiàn)代化與法治化；二是基層治理的最終目標(biāo)是增進(jìn)人民群眾福祉，使基層群眾有更多獲得感；三是基層治理的前提是各參與主體合作共治；四是合作共治的基礎(chǔ)是基層組織自治；五是基層黨組織的引領(lǐng)和整合作用的發(fā)揮是基層治理的關(guān)鍵；六是在國(guó)家和政府提供必要公共服務(wù)和產(chǎn)品的同時(shí)要處理好法治和自治的關(guān)系，要鼓勵(lì)基層創(chuàng)新；七是基層治理中司法的核心功能是防止基層自治內(nèi)部可能產(chǎn)生的且自身難以解決的沖突和僵局；八是基層治理中社會(huì)自治的最大特點(diǎn)在于自愿結(jié)合與協(xié)同互助需要用契約來統(tǒng)一共識(shí)和協(xié)調(diào)利益；九是調(diào)解是基層治理的重要手段，有必要進(jìn)一步加大其權(quán)重；十是基層治理既要培養(yǎng)公民的權(quán)利義務(wù)意識(shí)，又要培養(yǎng)其公共意識(shí)和公共情懷，進(jìn)而形成有利于基層治理的文化氛圍。

江必新在講話中指出：在中央提出全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略之后，四川省提出了治蜀興川之戰(zhàn)略，并把法治放到了非常重要的位置。無論是四川省還是成都市，在依法治省和依法治市方面都進(jìn)行了內(nèi)容極其豐富的實(shí)踐，同時(shí)也取得了非常令人欣喜的成果。

江必新認(rèn)為，黨組織在合作共治中要發(fā)揮重要的作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)基層治理一個(gè)非常重要的特色，也是我們?nèi)〉弥袊?guó)基層治理成功的一個(gè)關(guān)鍵或者是決定性的因素。所以在基層的合作共治中，如何發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)和整合作用至關(guān)重要。中國(guó)行為法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)江必新等人調(diào)研參觀了石象湖法庭，他們的“五老”調(diào)解中就成功地運(yùn)用了一些鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣來處理當(dāng)?shù)氐囊恍┘m紛，效果非常之好。有些鄉(xiāng)規(guī)民約就可能會(huì)出現(xiàn)和我們國(guó)家的法律法規(guī)不是完全融合、統(tǒng)一的問題，這就提示我們?cè)谥贫▏?guó)家法律法規(guī)的時(shí)候，要為我們的這些正當(dāng)合理的鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣留有空間和余地。

江必新（右二）參觀五老調(diào)解室

江必新在會(huì)上說，司法在基層治理中扮演著特殊的角色，其核心功能應(yīng)當(dāng)是防止和化解自治體內(nèi)部可能形成的沖突和僵持。在社會(huì)自治過程中，司法是代表國(guó)家的干預(yù)，也應(yīng)該受到一定程度的限制，不是任何爭(zhēng)議都要國(guó)家的司法機(jī)關(guān)來進(jìn)行干預(yù)，要為社會(huì)自治組織自身的調(diào)解留有空間。蒲江縣在組織調(diào)解方面，尤其是行政機(jī)關(guān)組織的一些專業(yè)調(diào)解方面，做得都非常不錯(cuò)。在基層治理中，有很多糾紛在很大程度上都應(yīng)該是由基層自己去消化，由其他社會(huì)組織自身去消化。石象湖法庭推動(dòng)的“五老”調(diào)解，就是利用了民間的力量和基層組織自身的力量來解決爭(zhēng)議，現(xiàn)在石象湖法庭的案件受理量較前些年有明顯減少，看來這個(gè)方向是非常正確的，經(jīng)驗(yàn)也值得總結(jié)。

下沉職能 夯實(shí)訴源治理基石

蒲江縣以農(nóng)業(yè)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，鄉(xiāng)土社會(huì)氛圍濃烈。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，基層矛盾呈現(xiàn)多發(fā)、復(fù)雜、多元的態(tài)勢(shì)，而司法外解紛機(jī)制正在弱化，解紛規(guī)則也在逐漸消失，司法往往成為維護(hù)公平正義的第一道防線。

蒲江法院經(jīng)過深入研判民間矛盾糾紛類型，關(guān)注可能形成訴訟的糾紛，發(fā)現(xiàn)婚姻家庭、鄰里關(guān)系、田邊地角等傳統(tǒng)民事糾紛仍占總數(shù)的60%以上。此外，交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議、果品行業(yè)、醫(yī)療、土地流轉(zhuǎn)等領(lǐng)域矛盾糾紛多發(fā)，案件數(shù)量呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。在綜合分析研判后，蒲江法院提出“一沉三聯(lián)”多元解紛思路：大力推動(dòng)法庭職能下沉，以“五老調(diào)解”、交通聯(lián)調(diào)為驅(qū)動(dòng)，形成勞動(dòng)、醫(yī)療、果品行業(yè)等領(lǐng)域眾調(diào)共治的多元解紛路徑。

蒲江法院2017年重點(diǎn)推動(dòng)的“一沉三聯(lián)”工作內(nèi)容，就是在努力探索新形勢(shì)下人民法院參與基層治理的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮并延伸法院職能，總結(jié)出訴源治理工作中的“蒲江經(jīng)驗(yàn)”。

“三聯(lián)”中的交通事故聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制就具有可借鑒、能復(fù)制價(jià)值，同樣可借鑒的還有化解基層矛盾的思維方式，即結(jié)合地方實(shí)際與資源優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)建相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。蒲江法院建立的“農(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制”，針對(duì)蒲江作為農(nóng)業(yè)強(qiáng)縣盛產(chǎn)柑桔、獼猴桃、茶葉等經(jīng)濟(jì)作物的縣域特點(diǎn)，通過聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)把控。在民間糾紛處理中，充分利用行業(yè)協(xié)會(huì)與當(dāng)?shù)匕傩帐熳R(shí)且具備專業(yè)知識(shí)的優(yōu)勢(shì)，化解相應(yīng)矛盾，非常必要。

農(nóng)村是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根基所在，更是創(chuàng)新社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)的源泉。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益發(fā)展，在社會(huì)矛盾糾紛不斷增多，法院面臨案多人少矛盾的新形勢(shì)下，蒲江法院通過多次調(diào)研，于2013年7月提出了組建以老黨員、老干部、老代表、老軍人、老教師等新型鄉(xiāng)賢為主體的民間“五老”調(diào)解隊(duì)伍，探索調(diào)解工作新機(jī)制。在取得初步成效的基礎(chǔ)上，于2015年7月，在蒲江縣委、政府的大力支持下，蒲江法院在全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“五老”調(diào)解隊(duì)全覆蓋，“五老”調(diào)解工作在全縣正式全面推廣，創(chuàng)新出“五老”調(diào)解工作機(jī)制。

按照“訴源治理，訴前分流、訴中調(diào)判、訴后回訪”的糾紛化解思路，凡屬人民調(diào)解范疇內(nèi)的糾紛，“五老”調(diào)解可以貫穿案件處理的全過程?！拔謇稀闭{(diào)解隊(duì)在法庭的指導(dǎo)下，收集、挖掘村規(guī)民約、族規(guī)族訓(xùn)、家規(guī)家訓(xùn)等用于糾紛調(diào)解，收到了非常好的效果。如山丘坡地上下相鄰?fù)恋剡吔鐧?quán)屬糾紛中，單純依靠法律法規(guī)無法判斷和劃分相鄰界限，“五老”調(diào)解隊(duì)運(yùn)用“上不彎腰下不抬頭”這一習(xí)俗進(jìn)行界限劃分，解決了此類糾紛，獲得群眾廣泛認(rèn)同。

“五老”調(diào)解生長(zhǎng)于傳統(tǒng)文化背景較為濃厚、以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為特征的農(nóng)村村落，民風(fēng)淳樸而善良，這是其產(chǎn)生發(fā)展的文化土壤。在工業(yè)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)地區(qū)，傳統(tǒng)習(xí)俗和歷史文化氛圍日漸趨淡，要培育類似“五老”調(diào)解的模式，必須尋求與之相適應(yīng)的新的文化土壤和根基，并進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，完善“五老”調(diào)解拓展機(jī)制。

為了不斷培育和建設(shè)“五老”調(diào)解隊(duì)伍，充分挖掘和發(fā)揚(yáng)“五老”精髓，蒲江法院以季度例會(huì)的形式對(duì)調(diào)解員進(jìn)行法律指導(dǎo)及調(diào)解經(jīng)驗(yàn)交流，定期抽調(diào)骨干法官對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五老”調(diào)解隊(duì)開展分類型的專題講座，開辦培訓(xùn)班、邀請(qǐng)“五老”調(diào)解員參加庭審觀摩等?！拔謇稀逼鋵?shí)就是由村民推選出來的最具權(quán)威的“新鄉(xiāng)賢”，“五老”調(diào)解就是調(diào)解員用“土辦法”，充分吸收民間智慧，促進(jìn)村民自治，維護(hù)一方平安?！拔謇稀泵耖g調(diào)解模式被中央文件《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》所吸納。

探索構(gòu)建“訴源善治”多元解紛大格局

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。有了“良法”，還要“善治”?！吧啤敝魏x很寬泛。首先針對(duì)糾紛解決要有一種良善的思維和方法手段，即稱之為“良法”，最終追求“善”的效果。蒲江法院針對(duì)地方糾紛特點(diǎn)、人文特點(diǎn)以及地方資源優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，有針對(duì)性的采取地方性措施（鄉(xiāng)規(guī)民約），這就是“訴源善治”的一種思維方式和治理手段?！霸V源善治”運(yùn)用到基層治理創(chuàng)新，首先治理的觀念要好，采取強(qiáng)制性高壓式的治理不一定能達(dá)到好的效果，“善治”即要在社會(huì)營(yíng)造出和諧的社會(huì)氛圍，讓它不產(chǎn)生糾紛，這是“善治”的一種理念、內(nèi)涵和追求。其次，法院參與治理也要追求一種好的方式，針對(duì)糾紛的重點(diǎn)有針對(duì)性地采取措施是一種“善治”；依托善良的風(fēng)俗習(xí)慣來解決糾紛也是一種“善治”。蒲江法院將所有的這些形成了一個(gè)體系，即適應(yīng)基層社會(huì)治理需求、改革需求，以“和合”為目的的“善治”體系。

“五老調(diào)解”是“善治”的一種拓展和延伸。“善”是“善治”之智慧；“善”是“善治”之謀略；“善”是“善治”之良策。依托大家認(rèn)同的鄉(xiāng)規(guī)民約來解決糾紛，就是一種“善治”。以“一碗湯的距離”為例，這個(gè)規(guī)則簡(jiǎn)單，一看就能得到大家的認(rèn)同，因?yàn)橐?guī)則首先就是好的，調(diào)解起來自然就能產(chǎn)生好的效果。在贍養(yǎng)方面，比如有兩個(gè)孩子的，一個(gè)養(yǎng)媽，一個(gè)養(yǎng)爸，老兩口“被分居”，這個(gè)解決問題的方法首先就不好，效果自然也就不好；還有另一種方法是在各個(gè)子女家輪流住上一段時(shí)間，由于生活習(xí)慣不同及流動(dòng)性大，往往會(huì)產(chǎn)生很多矛盾，老人剛剛適應(yīng)這家的生活就可能會(huì)去下一家了。針對(duì)以上諸多原因，“五老”調(diào)解隊(duì)員總結(jié)提煉出“一碗湯的距離”的“土辦法”，看哪個(gè)子女離得近，照顧方便一點(diǎn)，就出力，遠(yuǎn)的子女就出錢，子女和老人都愿意接受，老兩口既能生活在一起，生活起居也有人照顧，這就是“善治”的思維方式，追求的是“善”的結(jié)果。

無論是“一沉三聯(lián)”還是“五老調(diào)解”，都是以“善”意之念謀“善治”之實(shí)的生動(dòng)體現(xiàn)。蒲江法院的種種創(chuàng)新舉措，“善治”思想、思維和方式，既是對(duì)“將矛盾糾紛化解在第一線”的深入貫徹，也是對(duì)“司法為民、公正司法”的生動(dòng)實(shí)踐，更是對(duì)“法治蒲江”建設(shè)的積極探索和貢獻(xiàn)。

江必新強(qiáng)調(diào)：調(diào)解在基層治理中具有十分重要的地位和作用，尤其是在中國(guó)這樣一種傳統(tǒng)文化的氛圍之中。歷史上蒲江縣的好幾任知縣都主張無訟，主張和諧。“五老”調(diào)解事實(shí)上也是本著這種精神在進(jìn)行治理。四川成都這些法院推行的訴源治理和大調(diào)解多元化解糾紛機(jī)制，具有十分重要的意義。

幾千年的封建社會(huì)在基層治理問題上應(yīng)該說是比較成功的?；鶎又贫?，第一是利用家族建起一個(gè)機(jī)制，第二是利用保甲制度、鄉(xiāng)里制度，形成這樣一個(gè)治理格局，這其中有很多豐富的經(jīng)驗(yàn)，它在進(jìn)行治理的時(shí)候，事實(shí)上是有相應(yīng)的文化支撐的。家族治理，它是建立在以孝文化為基礎(chǔ)的角度上，沒有孝文化的治理做支撐，這種家族的治理是很難成功的。

現(xiàn)在的基層治理，它既要培養(yǎng)公民的權(quán)利意識(shí)和自由意識(shí)，也要形成公共意識(shí)和公共情懷。一方面要培養(yǎng)權(quán)利自由意識(shí)，但另一方面必須要培養(yǎng)他的公共意識(shí)和公共情懷，追求公共利益，把公共利益作為一個(gè)重要的價(jià)值取向，從而實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的協(xié)調(diào)。另外，基層治理的文化中間還有一個(gè)重要方面就是契約精神，是人類所擁有的最高的、最為重要的，也是最為廉價(jià)的文化資源，所以，基層治理文化中要學(xué)習(xí)張揚(yáng)契約精神。

全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地方治理的現(xiàn)代化，基層治理是重點(diǎn)，也是難點(diǎn)，同時(shí)也是我們國(guó)家法治的根本所在。正是在這個(gè)意義上，總結(jié)好四川成都這方面的經(jīng)驗(yàn)，梳理好這方面的理論，為基層治理的實(shí)踐提供更為可靠的理論指導(dǎo)，具有非常重要的意義和價(jià)值。