王佳媛

摘 要：內(nèi)部治理體系當前正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展條件下的探索構(gòu)建時期。當前突出存在的問題是“事企分離管理尚未找到完善的管理方案”。文章從經(jīng)濟管理的角度認為，重視開展全面預算管理，牽引企事業(yè)單位內(nèi)部治理體系建設，是解決這個突出問題的一把鑰匙。建議單位從領導層到執(zhí)行層要確立和秉持現(xiàn)代治理思想，科學認識和應用現(xiàn)代治理機制，切合實際迅速實施全面預算管理。

關鍵詞：企事業(yè)單位 制度體系 內(nèi)部治理 建設

中圖分類號：F233 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）06-097-02

隨著市場經(jīng)濟的進一步推進，我國大多數(shù)事業(yè)單位特別是企業(yè)管理的事業(yè)單位面臨著“事企分離管理尚未找到完善的管理方案”。面對這一現(xiàn)實問題，筆者從經(jīng)濟管理角度認為，重視開展全面預算管理，牽引單位內(nèi)部治理體系建設，是解決這個突出問題的一把鑰匙，正確打造和應用這把鑰匙，需要從以下方面入手。

一、確立和秉持現(xiàn)代治理思想

首先，自覺以現(xiàn)代治理思想來引領轉(zhuǎn)型發(fā)展條件下企事業(yè)單位內(nèi)部治理體系構(gòu)建，是領導集體的政治使命。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。顯然，企事業(yè)單位推進內(nèi)部現(xiàn)代治理，不僅是貫徹黨中央的路線方針，更是單位解決現(xiàn)實問題、實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。

其次，善于以現(xiàn)代治理思想來指導轉(zhuǎn)型發(fā)展條件下構(gòu)建單位內(nèi)部治理體系實踐，是我們的時代責任?，F(xiàn)代治理是基于政治文明發(fā)展興起的新理論，現(xiàn)代政治學、管理學、行政學等研究將“治理”拓展為一個內(nèi)容豐富、包容性很強的概念和理論體系。聯(lián)合國全球治理委員會于1995年界定“治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構(gòu)或者同意、或者認為符合他們的利益而授予其權(quán)力。”因此，確立和秉持現(xiàn)代治理思想，就是要在設計、實施單位內(nèi)部治理體系的始終注意融入和體現(xiàn)：

1.多元治理理念，要改過去一元化管控模式為注重單位內(nèi)部各機構(gòu)以及全員的平等參與管理；

2.依法治理理念，要以體現(xiàn)法制與民主意志的規(guī)章制度發(fā)育優(yōu)質(zhì)高效的執(zhí)行秩序；

3.人本治理理念，要促進服務社會與服務個體有機融合，落實改革成果全員共享；

4.體系治理理念，要立足全局和戰(zhàn)略規(guī)劃，重視風險防范和全過程掌控，細節(jié)嚴謹、銜接嚴密、治理嚴格；

5.信息化治理理念，注重信息技術應用，努力建立完善的網(wǎng)絡化治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)質(zhì)高效地實現(xiàn)單位內(nèi)部治理功能。

二、科學認識和應用現(xiàn)代治理機制

（一）企事業(yè)單位必須規(guī)范實施內(nèi)部控制

1.內(nèi)部控制是覆蓋單位經(jīng)營全過程的管理概念。作為企事業(yè)單位治理系統(tǒng)和風險管控能力的重要組成部分，內(nèi)部控制是企事業(yè)單位出于價值創(chuàng)造或降低風險的目的而在其內(nèi)部建立的一種內(nèi)部規(guī)定、政策或流程，是貫穿、覆蓋會計流程、生產(chǎn)經(jīng)營、IT系統(tǒng)等單位生產(chǎn)經(jīng)營與管理的一系列系統(tǒng)活動。有效的內(nèi)部控制不僅是避免單位運營失敗的防線之一，更是提升企事業(yè)單位工作效率與經(jīng)營績效的重要驅(qū)動力，它能夠幫助單位管理風險，創(chuàng)造和維護企事業(yè)單位的品牌與價值。企事業(yè)單位的各級人員，尤其是高級管理人員，必須了解內(nèi)部控制的概念，參與實施有效的內(nèi)部控制系統(tǒng)；單位的治理層、管理層、作用層包括全體員工都應該理解、影響和監(jiān)督單位內(nèi)部控制系統(tǒng)，并在系統(tǒng)內(nèi)利用機遇和應對威脅來實現(xiàn)單位的目標。

2.實施內(nèi)部控制是國家意志。財政部2012年11月頒發(fā)財會[2012]21號文，明確：為提高單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，要進一步加強廉政風險防控機制建設。2014年1月1日起施行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，要求“單位應當根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實施”。明確：規(guī)范所稱單位內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和控制；單位內(nèi)部控制的目標主要包括：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果；單位建立和實施內(nèi)部控制，必須遵循全面性原則（內(nèi)部控制應當貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制）、重要性原則（內(nèi)部控制要在全面控制的基礎上關注單位重要經(jīng)濟活動和經(jīng)濟活動的重大風險）、制衡性原則（內(nèi)部控制應當在單位內(nèi)部的部門管理、職責分工、業(yè)務流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督）、適應性原則（內(nèi)部控制應當符合國家有關規(guī)定和單位的實際情況，并隨外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟活動的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善）。

（二）全面預算管理是內(nèi)部控制的一種主要方法

1.全面預算管理對企事業(yè)單位戰(zhàn)略管理和發(fā)展機制建設具有謀篇布局意義。作為對現(xiàn)代工商企業(yè)成熟與發(fā)展起過重大推動作用的管理系統(tǒng)，全面預算管理體現(xiàn)的是全新的企事業(yè)單位資源配置理念，表現(xiàn)為三角式的結(jié)構(gòu)框架：“戰(zhàn)略—計劃—財務”，在這一框架中，上位為“戰(zhàn)略”，中下位為“計劃”與“財務”，三者相互協(xié)同、相互配合，在“戰(zhàn)略“的引導下，企事業(yè)單位的各項經(jīng)濟活動、業(yè)務計劃等都得到了有效的安排與落實；同時，通過有效地實現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略，各項財務運行、資金周轉(zhuǎn)都能夠在業(yè)務計劃的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下得到最優(yōu)配置，從而使各種資源都能夠獲得最高效率，達到最佳效果。其謀篇布局意義體現(xiàn)于“四全”：

第一，全域。系指預算以單位的戰(zhàn)路規(guī)劃為基礎，全面著眼，全域布局，引領單位內(nèi)部治理體系的構(gòu)建與運作。

第二，全員。系指預算過程的全員發(fā)動，一方面通過預算目標的層層分解實現(xiàn)責任傳導，使每個人都肩負起責任，讓每一位參與者建立起低耗能效的成本、效益理念，熟練地學會編制預算；另一方面，企事業(yè)單位各部門、各環(huán)節(jié)科學配置、合理協(xié)調(diào)資源，使各相關職能部門與生產(chǎn)車間、工段、崗位都能夠積極參與預算的全過程，而不能置之度外。這樣的效果即是：人人關心預算編制，個個都有一份清楚賬單。單位資源與各部門、各環(huán)節(jié)乃至各崗位的作業(yè)計劃都可以通過公開、公平、公正的程序進行比對，各項工作、各種資源的配置效果與作用就一定能夠發(fā)揮到極致。

第三，全額。系指預算金額的總體性，一方面包括了財務預算，另一方面也包括了資本預算與業(yè)務預算?，F(xiàn)代企業(yè)管理理論要求企事業(yè)單位領導者不僅要重點關注企業(yè)日常的經(jīng)營活動，同時還要關注資本運營與投資活動；不僅要重點考慮市場需求、人工、材料成本、資源配置以及生產(chǎn)能力、產(chǎn)量等因素，同時還要考慮成本控制、資金供給等因素。只有在全盤考慮諸多因素，科學、合理地統(tǒng)籌了單位資源，并將相關生產(chǎn)與資源使用有機整合、有效控制，才能確保目標的實現(xiàn)。

第四，全程。系指內(nèi)部管理控制的全過程貫穿預算管理。同時，預算管理不能僅僅局限于預算指標的編制、匯總以及上傳下達，而是貫穿于預算的分析、調(diào)整、執(zhí)行、監(jiān)控、考核、評價等環(huán)節(jié)，才能將預算管理的權(quán)威性、指導性和控制力發(fā)揮出來。因此，內(nèi)部治理的重心要放在預算管理系統(tǒng)和會計核算系統(tǒng)的密切配合上，預算管理要為會計核算提供核算依據(jù)，會計核算要實現(xiàn)對預算執(zhí)行情況的反饋和預警，夯實預算調(diào)整、考核和評價基礎。

2.全面預算管理是企事業(yè)單位內(nèi)部管理控制不可或缺的重要工具。

第一，從內(nèi)涵上看，全面預算是指綜合反映企事業(yè)單位在一定時期內(nèi)工作與生產(chǎn)經(jīng)營活動各個方面的目標和行動計劃的預算。在目標上它整合了單位發(fā)展的戰(zhàn)略控制和戰(zhàn)術協(xié)調(diào)；在內(nèi)容上包括了投資預算、經(jīng)營預算、融資預算、財務預算等；在流程上由單位預算主管部門基于預算與決策，按照規(guī)定的目標和內(nèi)容對單位未來的生產(chǎn)經(jīng)營、成本管理、現(xiàn)金流動等有關方面，以計劃的形式具體系統(tǒng)地反映出來，從而組織和協(xié)調(diào)單位開展有效的運營活動，最終實現(xiàn)單位的既定目標；在空間上它覆蓋了單位工作與供、產(chǎn)、銷各經(jīng)濟環(huán)節(jié)和所有職能部門；在形式上它包含單位全部經(jīng)濟活動的定量總指揮和分指揮，是單位及其所屬部門未來全部經(jīng)營活動的量化控制。

第二，從效果上看，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，企事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的高低與預算應用水平成正比。健全與完善全面預算管理體系，不僅能夠促進單位經(jīng)營決策的科學化和民主化，提高企事業(yè)單位綜合盈利能力，而且能夠強化單位高層的監(jiān)督責任，促進各部門經(jīng)濟活動的協(xié)調(diào)一致，降低單位的投資與經(jīng)營風險。黨的十八屆三中全會將以往市場經(jīng)濟對資源配置的基礎作用上升為決定性作用，作為市場化手段之一的預算管理對于市場化的單位發(fā)展無疑將發(fā)揮無可替代的重要作用。全面預算管理，一方面，能夠合理配置企業(yè)資源，進一步促進專業(yè)管理從單純的技術管理向技術經(jīng)濟管理結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變；另一方面，以市場價格為導向，構(gòu)建壓力傳導機制，將傳統(tǒng)的事后反映的企業(yè)管理，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化的、具有前瞻性的事前控制、事中控制以及事后控制，將風險降到最低，把側(cè)重依靠會計管理的單位管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿珕T、全過程、全方位覆蓋內(nèi)部控制，使物流、資金流和信息流由分到統(tǒng)、實現(xiàn)“三流合一”，將單位運營始終保持在受控狀態(tài)，從而保證企業(yè)達到提高效能與效益的目標。

第三，從應用環(huán)境看，財政部2014年頒布并正式實施《關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》，要求“推動加強管理會計基本理論、概念框架和工具方法研究，形成中國特色的管理會計理論體系”。管理會計以企業(yè)為主體開展管理活動，服務內(nèi)部管理是管理會計的基本目標，管理會計通過實施特有的覆蓋控制性經(jīng)濟與戰(zhàn)略管理，促進和保障企事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展。全面預算管理能夠把單位所有的關鍵問題融于一體，起著制度規(guī)范的導向作用，為單位明智決策、科學管理、有效運營提供有理有利的支撐，是管理會計的重要內(nèi)容和基本作業(yè)。建立健全內(nèi)部管理會計體系，增強單位價值創(chuàng)造實力應當成為單位發(fā)展的基本選擇；開展全面預算管理，牽引內(nèi)部治理體系建設是建立健全內(nèi)部管理會計體系的題中要義、重要基石。

三、結(jié)合單位實際迅速實施全面預算管理

筆者所在的單位是公益二類事業(yè)單位，在面向社會提供涉及人民群眾普遍需求、為經(jīng)濟社會發(fā)展提供公益服務的過程中，在政府給予一定程度財政支持基礎上，自己還必須通過市場部分實現(xiàn)資源配置的“事業(yè)加商業(yè)”公共服務性單位。能否有能力并且及時有效地滿足人民群眾、經(jīng)濟社會對公共服務多元化的需求，決定了公益二類事業(yè)單位的生存與發(fā)展。近年來，我單位全面貫徹落實黨的十八屆四中、五中、六中全會及中央、省經(jīng)濟工作會議精神和省局工作部署，確立“精耕主業(yè)、做強做大延伸業(yè)，培養(yǎng)新產(chǎn)業(yè)，提升規(guī)范管理、堅持改革創(chuàng)新，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略，以業(yè)務部門建設為核心夯實本業(yè)基礎，以鞏固和擴大市場創(chuàng)收重點確保經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展，以強化內(nèi)控管理關鍵提升科學管理水平。實踐使我們深深體會到，現(xiàn)實與形勢都客觀要求單位必須加強內(nèi)部治理體系構(gòu)建研究，迅速實施全面預算管理。

四、結(jié)束語

全面預算管理是一種動態(tài)的資源配置觀，是集計劃、協(xié)調(diào)、控制、激勵、評價等多功能于一體的綜合性和全面性的經(jīng)營機制、管理體系，在企事業(yè)單位管理活動中處于核心地位，是現(xiàn)代企業(yè)廣泛應用的內(nèi)部控制手段，被概括為“三個工程”，即一把手工程、全員工程和基礎工程，對有構(gòu)建內(nèi)部治理體系具有“牽一發(fā)動全身”之綱舉目張的重要意義和牽引作用。因此，確立和秉持現(xiàn)代治理理念，科學構(gòu)建運用現(xiàn)代內(nèi)部治理機制，迅速實施全面預算管理，對于企事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實與戰(zhàn)略意義。

參考文獻：

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[4] 上海市教育委員會.上海市教育委員會關于轉(zhuǎn)發(fā)《財政部關于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的通知》的通知.2013.1.23

[5] 魏國靈.穩(wěn)中求進，深化改革，以科學管理推動我隊地質(zhì)事業(yè)新發(fā)展[R].2017.03.17

（作者單位：廣東省水文地質(zhì)大隊 廣東廣州 510510）

（責編：若佳）