郝身永

摘 要當(dāng)前學(xué)界關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實質(zhì)內(nèi)涵和政策主張都存在較大的認識分歧，根源在于對我國當(dāng)前面臨的形勢缺乏深入的剖析和科學(xué)的判斷。文章揭示，我國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展中結(jié)構(gòu)性的問題最為突出，根源在于背后的體制性因素，因此經(jīng)濟增速放緩的主要原因在供給側(cè)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前形勢下的必然要求。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重在通過改革的方法解決結(jié)構(gòu)性和體制性問題，根本上是要通過制度創(chuàng)新優(yōu)化政府與市場之間的關(guān)系。簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)是優(yōu)化政府與市場關(guān)系的重要抓手，同時還需要政績考評制度和財稅制度等一系列制度的適應(yīng)性改革。

關(guān)鍵詞 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；五大任務(wù)；技術(shù)創(chuàng)新；制度創(chuàng)新；簡政放權(quán)

[中圖分類號]F121 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2017）07-0014-08

一、問題的提出

在2015年11月10日召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第11次會議上，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”被提出來。隨后，在2015年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上，賦予了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革很高的定位，會議提出，“推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應(yīng)國際金融危機發(fā)生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然要求”。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出后，理論界展開了熱烈的討論，歸納起來，主要涉及以下幾個問題：

第一，對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景和提出原因的討論，主要是對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的論述，焦點是對我國最近幾年經(jīng)濟增速放緩及與之相伴現(xiàn)象的原因的分析。當(dāng)前我國正處于“三期疊加”，經(jīng)濟增長由之前的高速轉(zhuǎn)為中高速，這既是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景，也是中央提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的直接原因。考察經(jīng)濟增速的放緩可以有許多不同的視角，其中從需求側(cè)和供給側(cè)進行分析是最重要的視角之一。關(guān)于這一問題，目前學(xué)界還存在認識上的分歧。學(xué)者們普遍認為，當(dāng)前增速的放緩，是內(nèi)部和外部因素共同作用的結(jié)果，是需求和供給兩方面力量作用使然（簡新華、余江，2016；林毅夫，2016）[1-2]。但至于哪一種因素占主導(dǎo)，則有不一樣的看法。林毅夫（2016）認為，近期增長率下滑的原因主要是外部性的、周期性的，而不是內(nèi)部的體制原因，主要表現(xiàn)為外部需求的下滑。例證是，2008年世界金融危機后，全球有效需求不足，直接導(dǎo)致對我國的進口需求下降，另外，不但我國經(jīng)濟增速下滑，之前高速增長的印度、巴西、俄羅斯、南非等金磚國家增速也有明顯下滑，但它們與我們有不同的體制。而更多地學(xué)者認為，內(nèi)部的體制性、結(jié)構(gòu)性因素占主導(dǎo)。比如周振華（2016）指出，我國近幾年經(jīng)濟增速的較快下滑并不是通貨緊縮，主要是結(jié)構(gòu)性問題，并且是不同于以往的結(jié)構(gòu)性問題，主要表現(xiàn)為“資金錯配”、“要素錯配”和“預(yù)期錯配”[3]。白重恩（2016）認為，總需求不足不是我們面臨的主要問題，因為如果總需求不足，勞動力市場應(yīng)該供大于求，勞動力成本不應(yīng)該增加這么快。他認為我們經(jīng)濟中的主要問題是低效投資擠出了高效投資，低效供給擠出了高效供給[4]。劉志彪（2016）認為，我國經(jīng)濟發(fā)展中結(jié)構(gòu)性矛盾逐步占據(jù)主導(dǎo)地位的現(xiàn)象主要由兩個因素決定，一是經(jīng)濟發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，二是體制的病根[5]。關(guān)于體制的病根，包括了與產(chǎn)能過剩相關(guān)的追求GDP的政府動員型體制干預(yù)，與大量國有僵尸企業(yè)僵而不死相關(guān)的“父愛”型“軟約束”機制，與實體企業(yè)成本高企緊密相關(guān)的制度性交易成本（各種稅費、壟斷性市場、行政審批）高的問題。劉志彪的研究觸及了與現(xiàn)實問題相關(guān)聯(lián)的一些體制問題，但這些體制問題都很零碎，還亟待結(jié)合當(dāng)前最突出的現(xiàn)實問題進行系統(tǒng)完整的、邏輯一致的分析。綜合來看，盡管多數(shù)學(xué)者認為內(nèi)部的體制性、結(jié)構(gòu)性問題占主導(dǎo)，但具體是哪些最為核心的體制性問題以及背后的內(nèi)在邏輯和作用機制，仍然缺乏詳實的論證。簡新華和余江（2016）指出，需求不足、無效供給過剩（產(chǎn)能過剩）、有效供給不足的根本原因是社會主義市場經(jīng)濟體制還不夠完善[1]。但是，社會主義市場經(jīng)濟體制在哪些方面不完善，這些不完善如何引致了低端產(chǎn)能過剩和高端供給不足并存等經(jīng)濟現(xiàn)象，并沒有進一步的論證。況且，無論是中央提出的“結(jié)構(gòu)調(diào)整”，還是經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)性問題都并不是新的提法，當(dāng)前提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，究竟指向的是哪些結(jié)構(gòu)性問題？與“結(jié)構(gòu)調(diào)整”有什么區(qū)別？學(xué)界并沒有給出令人滿意的回答。

第二，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出后，學(xué)者們探討了這一思想與經(jīng)濟學(xué)經(jīng)典理論之間的關(guān)系，涉及凱恩斯的需求不足理論，薩伊的“供給自動創(chuàng)造需求”理論，供給學(xué)派以及里根上臺之后基于供給學(xué)派理論所推行的改革等。袁正（2016）認為，我國供給側(cè)改革摒棄了過去依靠需求側(cè)管理和投資驅(qū)動的增長模式，比較符合古典增長思維[6]。朱富強和朱鵬揚（2016）認為，“供給側(cè)改革”主張通過促進分工深化來提高全要素生產(chǎn)率進而提升潛在產(chǎn)出水平，所以它既不是對凱恩斯經(jīng)濟學(xué)的維持和繼續(xù)，也不是朝新古典經(jīng)濟學(xué)的轉(zhuǎn)向和回歸，而是體現(xiàn)了古典經(jīng)濟學(xué)的再生和復(fù)興[7]。通過這些討論，初步澄清了一些困惑，達成了一些共識，包括認識到凱恩斯的需求管理是短期的宏觀經(jīng)濟管理理論，而經(jīng)濟的長期增長需要靠要素投入和全要素生產(chǎn)率的提高，提升要素質(zhì)量、優(yōu)化要素配置、推動科技進步是提高全要素生產(chǎn)率的三種途徑，并且認識到，當(dāng)前的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革并不是反對需求管理，同樣需要合宜的需求管理。但認識上仍存在一些分歧，一些學(xué)者認為，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與供給學(xué)派毫無關(guān)系（何自力，2016）[8]，劉曉音和盧文瓂（2016）認為，我國的“供給側(cè)”改革不同于供給學(xué)派、里根經(jīng)濟學(xué)的“供給側(cè)”理論，是馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)的“供給側(cè)”概念[9]。也有學(xué)者認為，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在降低企業(yè)成本、減少政府管制等方面與供給學(xué)派是相同的，但我們的供給側(cè)改革有更豐富的內(nèi)容。盡管與經(jīng)典理論對話既是必要的，也是重要的，但問題在于，經(jīng)典理論一直都在，緣何當(dāng)前會提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，上述討論實際上也沒有觸及。

第三，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實施路徑分析，實際上是基于對經(jīng)濟形勢分析和判斷基礎(chǔ)上的改革建議。由于對經(jīng)濟形勢的研判不同，對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策主張自然也有不同。林毅夫（2016）認為，當(dāng)前仍然需要加大基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資，通過投資改善供給，提高勞動生產(chǎn)率，進而提高居民收入，為提振消費提供根本的支撐。而白重恩（2016）認為，既要壓縮低效投資和低效生產(chǎn)，還要鼓勵高效投資。賈康（2016）認為，我國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實為以深化改革為核心內(nèi)涵進一步解放生產(chǎn)力、實現(xiàn)機制轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)工程，基本的政策主張可以概括為“八雙、五并重”[10]。這些基本的政策主張涉及經(jīng)濟改革的方方面面，實質(zhì)上是把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理解為全面深化改革。但有的學(xué)者則持不同意見，比如李揚（2016）認為，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是黨的十八屆三中全會提出的使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用[11]。姚洋（2016）也認同這一點，認為短期有“五大任務(wù)”，但是從長期看還是要提高效率[12]?？傮w來看，優(yōu)化政府與市場之間的關(guān)系、市場化改革、體制機制改革獲得了更多的支持。先不論這種改革取向是否正確，這些討論普遍直接給出改革建議，而如果說要進行市場化改革，如果說要進行體制機制改革，一方面，需要首先闡釋清楚當(dāng)前我國經(jīng)濟遇到的問題究竟主要是不是體制機制問題；另一方面，體制機制改革，包括優(yōu)化政府與市場之間的關(guān)系，更多的屬于改革的目標和方向，而具體如何改，涉及哪些互相聯(lián)結(jié)的制度，就必須進一步剖析當(dāng)前經(jīng)濟問題背后具體的形成機制，否則，政策建議雖然不能說錯但也必然是“空中樓閣”。

因此，要深刻理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實質(zhì)內(nèi)涵，進而提出推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的路徑和對策，首要地，是分析我國當(dāng)前經(jīng)濟增速變化背后的深層次原因。在2016年5月16日的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第13次會議上，習(xí)近平總書記指出，“要深刻理解時代背景，當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展中有周期性、總量性問題，但結(jié)構(gòu)性問題最突出，矛盾的主要方面在供給側(cè)”。這是對我國經(jīng)濟發(fā)展問題的科學(xué)論斷，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出的時代背景和內(nèi)在原因。

二、當(dāng)前經(jīng)濟增速放緩的主要原因和內(nèi)在根源在供給側(cè)

自1978年改革開放以來，我國經(jīng)濟整體保持快速增長態(tài)勢。受2008年國際金融危機沖擊，2008年和2009年我國經(jīng)濟增速分別為9.6%和9.2%，而2008年之前的5年增速都在10%以上。雖然通過四萬億計劃的拉動，經(jīng)濟在隨后兩年保持了高增速（分別為10.4%和9.3%），但這種刺激措施的效應(yīng)是短期的。自2012年開始，經(jīng)濟增速步入“7時代”，2015年更是跌破7%至6.9%，2016年的經(jīng)濟增速相比于上年略有下滑，達到6.7%。與經(jīng)濟增速下降相伴隨的，還包括工業(yè)品價格的下降、實體企業(yè)盈利下降、財政收入增幅下降和經(jīng)濟風(fēng)險發(fā)生概率上升，總體上呈現(xiàn)“四降一升”（劉志彪，2016）[13]。

針對經(jīng)濟增速的放緩和“四升一降”，我們認為問題主要是結(jié)構(gòu)性的，背后根本上是體制性原因的累積，所以問題和根源主要是在供給側(cè)，理由是：

（一）此輪經(jīng)濟增速“快速”放緩顯示并非單純的需求側(cè)原因

當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新平臺、步入新常態(tài)，從數(shù)據(jù)上看，自2010年開始至2015年，經(jīng)濟增速連年下滑（其中2013年和2012年持平），2015年6.9%的增速是1991年以來這25年增速的最低水平，2016年的6.7%則成為26年以來增速的新低。同時，自2012年到2013年，增速由9.3%跌至7.7%，降低1.6%，表面上看，這一下降幅度并不大，但觀察這一增速轉(zhuǎn)換不能簡單地放置在改革開放以來的經(jīng)濟增長史中，而是應(yīng)該分階段來觀察和判斷。

從1978年改革開放到2016年，這39年的經(jīng)濟增長和經(jīng)濟波動大致以20世紀90年代中期為分界點，劃分為兩個階段。這兩個階段的顯著差異在于，前一階段經(jīng)濟增速波動頻繁，相鄰年份的增速落差大，從1988年到1989年，經(jīng)濟增速由11.3%降至4.1%，降幅高達7.2%，1986年相對于1985年，降幅也達到3.9%。從1989年到1990年，經(jīng)濟增速由3.8%升至9.2%，增幅達到5.4%，1982年相對于1981年，增幅也達到3.9%。而后一個階段，相鄰年份間的增速差異明顯變小，從2008年到2009年，增速由14.2%降至9.6%，降幅達4.8%。這顯然與2008年國際金融危機爆發(fā)、我國出口受到劇烈沖擊有關(guān)。對比前后兩個階段，前一階段個別年份間增速大幅波動與政治因素有關(guān)，但該階段整體都表現(xiàn)為增速的大幅波動，顯然并不全是政治因素在起作用。實際上，這與20世紀90年代中期的分稅制改革、中央財政收入占比大幅提升、政府對經(jīng)濟的整體控制力提高密切相關(guān)。暫時擱置這一問題不論，重要的是，觀察我國當(dāng)前這一輪經(jīng)濟增速的下滑，需要放置在后一階段經(jīng)濟增速波動整體都比較小的背景下分析。

因此，分階段來看，此輪增速的下滑幅度之“大”，下滑過程之長，并且尚未看到止跌回升跡象，就難以完全歸結(jié)為外部需求不足。并且，2010年經(jīng)濟增速止跌回升，與政府的四萬億計劃以及由此引致的銀行信貸投放相關(guān)，因此，此輪經(jīng)濟的下滑實際上可以說起始于2007年，說明在金融危機爆發(fā)前經(jīng)濟已經(jīng)進入下滑通道，因此也就說明在發(fā)展中積累的內(nèi)部結(jié)構(gòu)性問題在更早些時候就已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

同時，值得注意的是，黨的十八大之后，中央明確當(dāng)前還處于“前期刺激政策消化期”，在明確不搞強刺激的宏觀調(diào)控取向和原則下，在需求側(cè)積極作為。在2015年，積極推進了信息消費、綠色消費等六大領(lǐng)域的消費工程，同時自2014年11月到2015年底，國家發(fā)展和改革委員會推出了11大工程包，總投資5萬億元人民幣，占到全年固定資產(chǎn)投資的9%。但是，2015年，中國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長僅10%，為15年來的最低增速。超過當(dāng)年四萬億的投資但經(jīng)濟增速并沒有被拉升，直觀地看與整個經(jīng)濟的投資不振，特別是民間投資不振緊密相關(guān)，這根本上與資本的邊際報酬遞減有關(guān)。正如蔡昉（2013）所指出的，勞動力無限供給固然可以延緩資本報酬遞減現(xiàn)象的發(fā)生，但“人口紅利”終究是有限的，隨著人口增長階段的到來而必然消失，這也因此決定了靠大規(guī)模的政府主導(dǎo)型投資以保持經(jīng)濟增速的方式不再具有可持續(xù)性[14]。特別是2012年，我國勞動力數(shù)量出現(xiàn)絕對下降，并且自2012年至2015年，勞動力數(shù)量連續(xù)下降。這也從一個側(cè)面反映，當(dāng)前我國經(jīng)濟增速換檔并不能簡單歸結(jié)為外部需求下滑。

（二）有效需求不足背后同時也有供給側(cè)的原因

需求包括消費需求、投資需求和出口需求，也即通常所說的“三駕馬車”。細分來看：

就消費而言，相對于國際水平，我們的消費率偏低。盡管2015年最終消費對GDP的貢獻達60%以上，但主要是因為上一年“基數(shù)”較低。消費率偏低，與多種因素有關(guān)，包括勞動收入占比相對較低、收入差距大、社會保障尚不健全、居民偏好儲蓄等，另外，高房價下城鎮(zhèn)居民的還貸壓力也會透支居民的購買力。顏色和朱國鐘（2013）的研究揭示，由于現(xiàn)實中房價的上漲不具有可持續(xù)性，房價上漲的“房奴效應(yīng)”會超過“財富效應(yīng)”，最終對國民消費產(chǎn)生明顯的抑制效應(yīng)[15]。除了消費率偏低，即便是在當(dāng)前消費需求下，一些需求因為品牌、質(zhì)量、技術(shù)等原因，還需要依賴進口，存在有需求但國內(nèi)缺乏供給的現(xiàn)象。因此，當(dāng)前的產(chǎn)能過剩嚴格來講是結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，是過剩與短缺并存的局面。這種并存，通常表現(xiàn)為同一類產(chǎn)品內(nèi)部低端的過剩與高端的短缺并存。這就說明，消費不振背后有供給側(cè)的原因，有深刻的體制原因。

就投資需求而言，主要包括了房地產(chǎn)投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資和制造業(yè)投資，這三部分占了全社會固定資產(chǎn)投資的70%左右。逐一來看，房地產(chǎn)投資增速下滑明顯，2015年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資增長1%，而從2010年到2014年，增速依次為33.2%、28.1%、16.2%、19.8%和10.5%。房地產(chǎn)投資增速下滑，背后反映出商品房的供求關(guān)系正在發(fā)生重大變化，這種變化既源于需求側(cè)需求量的下滑，也表現(xiàn)為供求側(cè)供給價格的居高不下。在整體供高于求的情況下，由于企業(yè)拿地成本、建筑成本、稅費成本等居高不下，價格難以下降，造成三四線城市有價無市的現(xiàn)象。制造業(yè)的投資下滑，與房地產(chǎn)開發(fā)投資增速下滑、出口下滑有關(guān)，但背后也有供給側(cè)的原因，一個很重要的信號是資本邊際報酬的下行走勢。

就出口需求而言，受2008年國際金融危機影響，世界經(jīng)濟復(fù)蘇遲緩，美國、日本、歐元區(qū)等主要經(jīng)濟體增長乏力，之前高速增長的金磚國家增速較之前都有下滑，俄羅斯和巴西2015年增長-4%左右，南非增長1.3%，印度增長7.4%，但較之前增速也有較大幅度下滑。這種情況下，外部市場對我國出口商品的需求必然下滑。但除了需求的原因，隨著要素價格上漲，生產(chǎn)成本提高，一些制造工廠向外轉(zhuǎn)移，出口商品的價格優(yōu)勢弱化，這是供給因素對出口需求的影響。

因此，需求側(cè)原因是增速放緩的直接原因，而供給側(cè)的原因才是增速放緩的根本原因和主要原因。

（三）當(dāng)前五大突出問題同時表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性問題

關(guān)于我國當(dāng)前經(jīng)濟所遇到的結(jié)構(gòu)性問題，學(xué)者們主要在宏觀和中觀層面展開分析，涉及到需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，比如劉元春（2016）認為，當(dāng)前我國經(jīng)濟新動能的培育已經(jīng)取得了顯著的成效，但仍然需要關(guān)注舊動能弱化帶來的缺口，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整繼續(xù)取得新進展，但推進結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)依然十分緊迫[16]。

中央經(jīng)濟工作會議提出，2016年要著力抓好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務(wù)。這說明，這五個方面的問題在經(jīng)濟社會中最為突出。這五個突出的問題表面上看是總量問題，但細究起來，問題的根源在結(jié)構(gòu)上。

去產(chǎn)能意味著產(chǎn)能過剩。按國際通行標準，產(chǎn)能利用率低于79%為產(chǎn)能過剩，2014年，我國工業(yè)總體產(chǎn)能利用率約為78.7%，煤炭、鋼鐵、水泥、造船等行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴重，并且從傳統(tǒng)行業(yè)擴展到光伏、風(fēng)電等新興產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，經(jīng)濟產(chǎn)出并不都是過剩，嚴格來講，是結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)能過剩，是過剩與短缺并存。具體地講，是低端供給的過剩和高端供給的短缺并存。

去庫存意味著庫存過高。一方面，房地產(chǎn)總量過剩。真實的房地產(chǎn)庫存除了商品房待售，還包括企業(yè)已經(jīng)拿地但尚未開工面積，以及在建商品房面積（扣除預(yù)售）。據(jù)安信證券估計，全國房地產(chǎn)總庫存約98.3億平方米，該庫存量靠城鎮(zhèn)戶籍居民難以消化。過往5年，全國房地產(chǎn)年均銷售11.5億平方米，按此口徑推算，未來5年總需求為57.5億平方米。5億城鎮(zhèn)戶籍人口中，約1億住房困難，通過貨幣化補貼等手段進行支持，按50%的購買量和人均30平方米的需求量，從市場購買約15億平方米。兩項加總，難以消化高企庫存。因此，鼓勵農(nóng)民進城買房成為化解庫存的一種方式，但也面臨重重困難，包括購買資金需求量大、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的處置、進城落戶、進城后的工作和收入等一系列問題。另一方面，房地產(chǎn)市場也存在著結(jié)構(gòu)性問題，表現(xiàn)為一線和部分二線城市總體供小于求，房價仍處于上升通道，而三四線城市普遍供過于求。在城市內(nèi)部，同樣面臨結(jié)構(gòu)性問題，市區(qū)房價高企，但一些郊區(qū)、新城因為配套不健全成了“鬼城”，去庫存任重而道遠。

去杠桿意味著杠桿過高。形成杠桿的主體包括居民、企業(yè)和政府，除了總體上杠桿比較高，就結(jié)構(gòu)性而言，這三個主體的“資產(chǎn)負債表”是非均衡的。目前來看，政府（包括中央政府和地方政府）的總體負債率低于國際通行標準，并且，目前通過債務(wù)置換降低了政府的利息負擔(dān)，政府負債后同時形成了一些好的資產(chǎn)，目前總體上風(fēng)險是可控的。比較突出的問題是企業(yè)負債率比較高。整體而言，企業(yè)部門的高杠桿相對于政府和居民會更嚴重。國際清算銀行發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年9月底，中國企業(yè)部門的杠桿率達166.3%，高于其所統(tǒng)計的發(fā)達國家平均值80%，高于新興經(jīng)濟體國家平均值66%。國際清算銀行確定的企業(yè)杠桿率警戒線是90%，我國比警戒線高出76.3%。企業(yè)杠桿高，背后透露出深一層的金融結(jié)構(gòu)問題，即是我們的資本市場尚不發(fā)達，企業(yè)較多地依賴銀行進行間接融資，導(dǎo)致杠桿率比較高。

降成本意味著成本太高。成本高是總量表現(xiàn)，但這背后同樣暴露出結(jié)構(gòu)性的問題。成本包括土地、勞動力、資金等要素“硬成本”，還包括市場準入、簽約履約等經(jīng)濟活動中的制度“軟成本”。顯然，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，絕對勞動力數(shù)量的下降，要素“硬成本”不斷抬升，其中既有合理的成分，也有因為制度阻隔被抬高的不合理成分。隨著要素成本的升高，制度“軟成本”問題就愈發(fā)突出。

補短板意味著我們存在短板，全國和不同的地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同行業(yè)都有不同的短板。就全國的短板而言，偏遠落后地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境保護等都是明顯的短板。但整體上看，一個很突出的結(jié)構(gòu)性問題是經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡。在經(jīng)濟領(lǐng)域，我們改革開放以來保持了高速增長，經(jīng)濟總量連年攀升，在2010年超過日本成本全球第二大經(jīng)濟體，但在基本公共服務(wù)均等化等社會民生領(lǐng)域還存在較多問題?；竟卜?wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間以及城鎮(zhèn)戶籍居民與非城鎮(zhèn)戶籍居民在享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)方面，近些年來盡管是朝著“均等化”的目標在邁步，但現(xiàn)實中都是非均衡的，甚至還存在比較大的差距。

（四）當(dāng)前的五大突出問題之間存在內(nèi)在的緊密關(guān)聯(lián)

五大任務(wù)反映了五大突出問題，這五大問題可以逐一剖析，但一個常被忽視但異常重要的視角，即是把這五個問題連接起來思考（見圖1）。

首先，房地產(chǎn)高企庫存與產(chǎn)能過剩問題緊密相關(guān)。房地產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈條長，與之相關(guān)聯(lián)的行業(yè)多，房地產(chǎn)開發(fā)直接消耗大量建筑材料，帶動水泥、鋼鐵、玻璃、五金、冶金、陶瓷、化工等制造行業(yè)的發(fā)展。房地產(chǎn)開發(fā)的擴張會誘致鋼鐵、水泥等行業(yè)的擴張，它們會隨著房地產(chǎn)市場發(fā)生近乎同步的波動。據(jù)許憲春等（2015）測算，2013年，房地產(chǎn)開發(fā)投資拉動的GDP占當(dāng)年GDP的9.4%，對建筑業(yè)增加值的拉動作用最大，占建筑業(yè)增加值的43.1%，對水泥、玻璃、鋼鐵、化工等工業(yè)增加值的拉動作用明顯，拉動全部工業(yè)增加值占工業(yè)增加值的10.7%[17]。更重要的是，一方面，鋼鐵、水泥等行業(yè)的產(chǎn)能擴展會在這些重化工行業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生自我循環(huán)拉動，由房地產(chǎn)行業(yè)投資的初始拉動效應(yīng)被乘數(shù)級放大；另一方面，國家外部政策包括積極財政政策和寬松貨幣政策，以及政府直接的投資和受政府影響較大的國有企業(yè)投資會進一步放大產(chǎn)能擴張效應(yīng)，導(dǎo)致初始投資的乘數(shù)效應(yīng)被進一步放大。

其次，產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)庫存高企與成本上升密切相關(guān)。一方面，產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)庫存高企也表明這些行業(yè)在過往獲得快速增長，是經(jīng)濟快速增長的重要推動力量。在這一過程中，土地成本、勞動力成本等上升成為必然。而反過來，伴隨著各種成本的上升，又會弱化出口產(chǎn)品的成本優(yōu)勢，低端制造業(yè)的海外轉(zhuǎn)移和國外進口市場的對應(yīng)轉(zhuǎn)移就會同步發(fā)生。在各種成本壓力下，尤其是三四城市的房地產(chǎn)開發(fā)商面臨兩難境地，一面是龐大的庫存和沉重的利息負擔(dān)，一面是庫存商品房的高昂生產(chǎn)“成本”。

再次，產(chǎn)能過剩和庫存高企與高杠桿問題互相關(guān)聯(lián)。一方面，產(chǎn)能過剩行業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是“重資產(chǎn)”行業(yè)，資金投入量大，收益變現(xiàn)期長，在我國目前較依賴于間接融資的融資結(jié)構(gòu)下，企業(yè)部門的杠桿率就比較高。據(jù)中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會發(fā)布的《2016中國房地產(chǎn)上市公司測評研究報告》，房地產(chǎn)行業(yè)負債水平在高位運行，2015年凈負債率平均達96.09%，再創(chuàng)新高。中國人民銀行的數(shù)據(jù)顯示，2013年，房地產(chǎn)貸款（包括房地產(chǎn)開發(fā)貸款、購房貸款和證券化的房地產(chǎn)貸款）余額占金融機構(gòu)人民幣各項貸款的比重為21.0%。在經(jīng)濟增速放緩、工業(yè)企業(yè)利潤增速下滑的形勢下，銀行出于資產(chǎn)安全和控制不良貸款率的考慮，可能會對企業(yè)借貸設(shè)置非利率條件，小微企業(yè)和民營企業(yè)的融資難和融資貴問題更會加劇，要么抑制其投資動力，要么刺激其尋求利率更高的民間借貸等渠道解決資金問題，這會進一步加劇企業(yè)杠桿問題。由于企業(yè)整體負債率高，當(dāng)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品和商品房銷售乏力時，企業(yè)就面臨償債困難，加之地方政府可能會顧慮稅收、就業(yè)、穩(wěn)定和政績問題，銀行擔(dān)憂不良貸款額和不良貸款率激增，“借新還舊”和債務(wù)展期成為各方雖無奈但共同的選擇，但這些措施都會進一步抬高杠桿。

最后，產(chǎn)能過剩和庫存高企并列，說明生產(chǎn)能力利用不足，產(chǎn)品有過剩。與之相對，存在各種短板。這說明，“多”與“短”形成了鮮明的對比。而且，是有形的產(chǎn)品生產(chǎn)得多，而無形的生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、社會保障等短缺不足。這反映了經(jīng)濟與社會發(fā)展的不平衡，形成了宏觀上的結(jié)構(gòu)性問題。

（五）五大突出問題相互關(guān)聯(lián)的背后有深刻的體制原因

進一步分析，上述五大突出問題同時出現(xiàn)并呈現(xiàn)內(nèi)在關(guān)聯(lián)，絕不是偶然，而是與我們的制度安排和體制因素緊密相關(guān)。

改革開放以來，我們轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，先后進行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、價格體制、國有企業(yè)等一系列改革。通過這些改革，資源配置的市場化程度得到很大提高，資源配置的效率也大大提高。但過往的發(fā)展模式具有“趕超”的特點，根本上是需要一系列制度進行支撐和匹配的。偏重GDP的政績考評制度、1994年的分稅制改革、20世紀90年代全面推開的住房商品化改革等幾項重要的制度設(shè)計激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但同時也累積了上述五個突出的問題。

在我們的政治體制和政績考評導(dǎo)向下，形成了官員晉升的錦標賽。偏重GDP的政績考評使地方政府較關(guān)注經(jīng)濟增長，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招攬大項目成為“理性”的選擇，而較缺乏在教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域進行投入的充分激勵，也導(dǎo)致對生態(tài)環(huán)境的重視不夠，這導(dǎo)致了社會發(fā)展中的幾個突出的短板問題。許多經(jīng)驗研究佐證了這一點，傅勇和張晏（2007）的研究發(fā)現(xiàn)，中國的財政分權(quán)以及基于政績考評下的政府競爭，造就了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲[18]。

分稅制改革后，地方政府的財政收入在財政收入總量中占比大幅下降，但與財權(quán)分配不相適應(yīng)的是，地方上仍然承擔(dān)了較重的事權(quán)，導(dǎo)致地方財政支出占比與財政收入占比是倒掛的，由于轉(zhuǎn)移支付限制得較死，靠中央對地方的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)難以彌補地方上的支出缺口。在政績考評的壓力和激勵之下，為了發(fā)展經(jīng)濟，地方上競相通過土地優(yōu)惠、稅費減免等手段招商引資，甚至對環(huán)境污染保持一定程度上的容忍。另外，由于政府的債務(wù)在客觀上存在權(quán)責(zé)分離的現(xiàn)象，在超常規(guī)發(fā)展經(jīng)濟的驅(qū)動之下，地方有動力通過地方融資平臺等渠道變相舉債，帶來債務(wù)規(guī)模的膨脹?？娦×趾头鼭櫭瘢?015）的研究就揭示，權(quán)責(zé)分離對債務(wù)超常規(guī)增長的影響與政府官員晉升激勵存在正相關(guān)，即在“唯GDP”政績考核模式下，周邊同類地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高，越能激發(fā)地方政府加速舉債[19]。陳菁和李建發(fā)（2015）的實證研究也發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)程度和晉升激勵強度對我國各省區(qū)的城投債規(guī)模均存在顯著的正向影響[20]。再者，分稅制改革后，土地出讓金歸地方財政，加上住房制度改革，推高房價進而獲得巨額土地出讓金成為“理所當(dāng)然”的選擇。原因在于，對地方政府來講，“經(jīng)營城市”和土地財政因為有增加財政收入、拉動第三產(chǎn)業(yè)進而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多重好處（武力，2013）[21]。在實踐中，政府通過擴建新城、改造舊城等手段助推房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“大躍進”式建設(shè)新城的道路等基礎(chǔ)設(shè)施，但醫(yī)院、學(xué)校、超市等生活配套設(shè)施卻很難強行導(dǎo)入。在這一過程中，土地出讓金成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的重要資金來源，對土地財政產(chǎn)生高度依賴并惡化了地方政府的債務(wù)問題。但住房的需求總是有限的，隨著住房供給的不斷提高，某些地方的新城因為缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和人口導(dǎo)入而變成“空城”“鬼城”。前已述及，房地產(chǎn)行業(yè)對鋼鐵、水泥等行業(yè)帶動作用明顯，因此當(dāng)房地產(chǎn)庫存增加難以消化時，這些行業(yè)自然而然地會面臨產(chǎn)能過剩問題。所以，從五大突出問題之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)可以發(fā)現(xiàn)，我們當(dāng)前表現(xiàn)出的一系列結(jié)構(gòu)性問題，背后有特殊的體制性問題。所以，其內(nèi)在關(guān)聯(lián)是，結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致經(jīng)濟減速，而結(jié)構(gòu)性因素背后是體制性因素。體制性和結(jié)構(gòu)性并不是同一層面并列的關(guān)系。

綜合上述幾個方面，可以判斷，我國當(dāng)前經(jīng)濟增速放緩，最主要的問題，是結(jié)構(gòu)性問題，經(jīng)濟減速是結(jié)構(gòu)性減速，而背后更深層次的是體制性問題。對這種體制問題要辯證地認識，一方面，這些體制設(shè)計確實帶動了改革開放前30年的高速增長，實現(xiàn)經(jīng)濟的快速“追趕”，在較長的時間內(nèi)實現(xiàn)了工業(yè)化尤其是重工業(yè)化水平的快速提高，城鎮(zhèn)化水平也快速提升；但另一方面，任何一種發(fā)展體制和模式并不總是有效，隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，當(dāng)體制積累的弊病達到一定程度，再加上世界經(jīng)濟的周期性變化，內(nèi)外部因素雙重疊加，體制性問題就會成為經(jīng)濟發(fā)展的掣肘。也正是在這種分析之下，可以看出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革呼之欲出，正當(dāng)其時。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵是優(yōu)化政府與市場之間的關(guān)系

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既面臨短期任務(wù)，也面臨長期任務(wù)。從短期任務(wù)看，就是要著力做好去產(chǎn)能、去庫存等五大任務(wù)，這是必須在短期內(nèi)完成的殲滅戰(zhàn)。完成五大任務(wù)，實質(zhì)上也是結(jié)構(gòu)性改革，是對既有存量結(jié)構(gòu)的調(diào)整，本身包含在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵之中。

就去產(chǎn)能而言，當(dāng)前產(chǎn)能利用率比較低帶來了行業(yè)虧損面廣的問題，而背后與行業(yè)集中度低有關(guān)?；猱a(chǎn)能過剩意味著行業(yè)集中度要提高，同時還需要解決好這一過程中的職工下崗安置和再就業(yè)難題。因此，中央的政策導(dǎo)向是“多兼并重組、少破產(chǎn)清算”。借鑒美國在20世紀八九十年代化解產(chǎn)能過剩的經(jīng)驗，需要引入競爭，通過競爭讓行業(yè)洗牌，同時，提高環(huán)保標準，嚴格執(zhí)行生產(chǎn)安全、產(chǎn)品質(zhì)量、企業(yè)排污等標準，通過市場導(dǎo)向促進行業(yè)兼并重組，另外還要為企業(yè)提高效率創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。對房地產(chǎn)去庫存而言，鑒于當(dāng)前庫存的結(jié)構(gòu)性分布，需要進一步完善制度設(shè)計鼓勵自住型、改善型需求，限制投資型需求；政府購買商品房作為公租房或廉租房幫助化解庫存。另外，在鼓勵農(nóng)民進城購房方面，應(yīng)該避免為化解庫存大肆補貼，而是要做好配套的戶籍、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體收益分享權(quán)以及在城鎮(zhèn)的子女入學(xué)、醫(yī)療保險等問題。更根本地，如果不能解決農(nóng)民進城后的穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定收入、基本社保等問題，既便化解一部分庫存，又會衍生出一系列新問題。就去杠桿而言，對于政府債務(wù)，通過債務(wù)轉(zhuǎn)換來解決存量問題，同時還要通過規(guī)范舉債來優(yōu)化增量。對于企業(yè)負債，背后重要的還是要大力發(fā)展股票市場、債券市場等直接融資渠道，對銀行業(yè)等間接融資渠道來講，也要加大放開準入力度，通過鼓勵民營本辦銀行激發(fā)競爭優(yōu)化服務(wù)。在這個過程中，杜絕地方為保就業(yè)、保增長一味往僵尸企業(yè)輸血為其“續(xù)命”，用行政手段干預(yù)資金配置。就降成本而言，當(dāng)前在降硬成本方面正在積極探索，包括營改增、企業(yè)降稅減費等措施。與此同時，還需要進一步簡政放權(quán)，放開行業(yè)準入，優(yōu)化政府提供的服務(wù)，通過這些舉措降低“軟成本”。就補短板而言，不同區(qū)域、不同行業(yè)都有具體不同的短板，需要進一步深入調(diào)研，有針對性地解決。

由于當(dāng)前經(jīng)濟的問題主要是結(jié)構(gòu)性的、體制性的，矛盾的主要方面在供給側(cè)，因此，就不能寄希望于世界經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)而無所作為、消極等待，而更重要的是從制度和體制上發(fā)力，通過制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新完成長期任務(wù)。在傳統(tǒng)比較優(yōu)勢弱化的情況下，需要激發(fā)新的比較優(yōu)勢。這一方面要靠制度創(chuàng)新，一方面要靠科技創(chuàng)新，這也是創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。當(dāng)前存在著一些僵尸企業(yè)，說明資源的配置存在扭曲的情況，意味著通過制度創(chuàng)新改變資源配置扭曲的狀況有很大的空間。科技創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提高產(chǎn)品附加值、邁向價值鏈高端的根本憑借，但科技創(chuàng)新也要有好的科技創(chuàng)新體制機制，目前我們在這一領(lǐng)域仍然有很大的改進空間，具體包括科技人才的激勵機制、科研活動的金融支持、科技成果的轉(zhuǎn)化機制等。

前已述及，改革開放以來，多項改革是按照市場化方向進行，市場化程度有很大提高，但距離市場在資源配置中起決定性作用仍有不小的距離。在過往的發(fā)展模式中，資源配置呈現(xiàn)往城市集中、往省會城市集中的特征，說明行政力量在資源配置背后發(fā)揮著重要作用。因此，體制機制改革，根本上就是要優(yōu)化政府與市場之間的關(guān)系，按照黨的十八屆三中全會提出的，讓市場在資源配置中起決定性作用，同時政府更好地發(fā)揮作用。

為了實現(xiàn)這一目標，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)是重要的抓手。政府的行政審批權(quán)過多、過濫，客觀上就創(chuàng)造了“設(shè)租”的條件，滋生腐敗、官商勾結(jié)等問題，政商關(guān)系“假親”“不清”，本身也是對企業(yè)創(chuàng)新投入和企業(yè)家精神的抑制。只有簡政放權(quán)，減少前置行政審批，才能營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力。魏杰和施戌杰（2014）就指出，實現(xiàn)從政府主導(dǎo)型增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌銎饹Q定性作用的方式，動力在于政府職能轉(zhuǎn)變，路徑包括簡政放權(quán)和正確有為[22]。當(dāng)然，簡政放權(quán)并不意味著放任自由，更需要加強事中事后的監(jiān)管，實際上，從“嚴進寬管”到“寬進嚴管”，監(jiān)管的難度不是更低了而是更高了。同時，在簡政放權(quán)的同時，政府還需要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，做好相應(yīng)的服務(wù)，具體地包括完善宏觀調(diào)控方式、加強市場監(jiān)管、提供基本公共服務(wù)、加大收入分配調(diào)節(jié)力度、保護生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容。

除了需要通過簡政放權(quán)等手段轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府，還必須進行相應(yīng)的制度變革，惟其如此，才能從制度激勵的角度減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)。前已述及，過往發(fā)展中，除了政府的權(quán)力扭曲了資源的市場化配置，還與一些制度設(shè)計密不可分，重要的是政績考評和財稅體制，這些制度設(shè)計更強化了政府權(quán)力干涉資源配置。

政績考評是指揮棒，過去過于強調(diào)GDP總量和增速，帶來了經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，因此，必須改革傳統(tǒng)的政績考評制度，更多地把生態(tài)環(huán)保、民生保障等內(nèi)容引入考評內(nèi)容。不同的地方處在不同的發(fā)展階段，發(fā)展的任務(wù)各不相同，所以也要避免政績考評的簡單化，需要充分考慮各個地方的實際制定不同的考評標準。實際上，早在黨的十八大以及十八屆三中全會中，都多次強調(diào)要改變政績考評導(dǎo)向，在《中央中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確指出，“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向”。這實際上包含了多重內(nèi)涵，首先，不是不要GDP，而是不唯GDP；其次，因地制宜，區(qū)別對待，限制開發(fā)區(qū)域不再考核GDP；再次，明確了完善考評體系的方向，即是要加大對資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況。完善政績考評體系，還需要將其付諸實踐，同時強化社會、人大等多渠道的監(jiān)督，弱化地方GDP至上的激勵。

由于過往中央和地方在財權(quán)和事權(quán)分配上不均衡，導(dǎo)致了地方上競相壓價招商引資，通過變相舉債發(fā)展經(jīng)濟，為解決這一問題，迫切需要改革中央和地方的財權(quán)與事權(quán)分配，地方要承擔(dān)的事權(quán)與其財力相匹配。實際上，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，一方面提出要“進一步理順中央地方收入劃分”，另一方面，特別強調(diào)要建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，中央地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。

推進政府權(quán)力行使和職責(zé)履行的法治化管理。減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，建立“親”“清”的政商關(guān)系，對于政府權(quán)力的行使和職責(zé)的履行都需要進行法治化的清單式管理。只有當(dāng)權(quán)力清單化，權(quán)力的邊界才清晰，權(quán)限的內(nèi)容才明確，行使權(quán)力的程序才規(guī)范，權(quán)力的行使才能更好地被依法監(jiān)督和約束，才能減少乃至消除政府憑權(quán)力設(shè)租尋租的空間，因此，必須“法無授權(quán)不可為”，使權(quán)力在法律的框架內(nèi)運行，杜絕“亂作為”，解決政府越位問題，從而降低對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，降低資源配置的扭曲。同時，為了避免“不作為”，還必須“法定職責(zé)必須為”，同樣通過法律來約束政府職責(zé)的履行，這才能為建立廉潔高效的服務(wù)型政府奠定基礎(chǔ)，解決政府缺位問題。依照法律法規(guī)進行清單式管理，也有助于推動權(quán)力公開和責(zé)任公開，為社會對政府的權(quán)力進行監(jiān)督搭建平臺，推動政府職能的轉(zhuǎn)變，為微觀市場主體的活動創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

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