■/夏利華 周小付

基于產(chǎn)權(quán)與風(fēng)險(xiǎn)視角的PPPPPP稅收政策研究

■/夏利華 周小付

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)分配都是稅收政策的基礎(chǔ)。PPP稅收的實(shí)踐分為兩種邏輯：以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)制定稅收政策和以風(fēng)險(xiǎn)分配為基礎(chǔ)制定稅收政策。在一般的組織結(jié)構(gòu)和契約結(jié)構(gòu)中，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)分配往往是一致的，但是PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)分配卻常常出現(xiàn)分離，導(dǎo)致兩種稅收邏輯的沖突。在風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)權(quán)背離的條件下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)重于形式的稅收原則，PPP稅收政策應(yīng)當(dāng)立足于風(fēng)險(xiǎn)分配所決定的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)和交易性質(zhì)。

風(fēng)險(xiǎn)分配 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu) PPP稅收政策

十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定指出，要允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營。在國家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，政府與社會(huì)資本合作（Public Private Partnership，下文簡稱PPP）逐漸成為公共產(chǎn)品市場供給側(cè)改革的主陣地。PPP的本土發(fā)展給我國的公共治理體制帶來了各種挑戰(zhàn)，包括公私利益的沖突、政府性債務(wù)的膨脹、治理變革中公共預(yù)算制度的滯后、行政傳統(tǒng)的破壞與失序等。與此同時(shí)，PPP產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)分配之間的沖突和差異給PPP稅收政策的制定和政策執(zhí)行也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

一、PPP稅收的文獻(xiàn)綜述

在政府與社會(huì)資本的合作中，項(xiàng)目建設(shè)初期的資產(chǎn)購置、項(xiàng)目建成后的服務(wù)收費(fèi)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移時(shí)的資本所得都會(huì)涉及到稅收。在PPP的實(shí)踐中，各國普遍制定了稅收優(yōu)惠政策。印度尼西亞政府延長了基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的稅損結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)限、降低了國外投資者的稅收代扣比例。馬來西亞政府給予基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目印花稅免除等稅收優(yōu)惠。韓國制定了《特別稅收管理法》，根據(jù)PPP項(xiàng)目選址和項(xiàng)目所在地區(qū)對(duì)公共設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營中的勞務(wù)性支出實(shí)行有差異的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)項(xiàng)目必須的產(chǎn)權(quán)獲得免除相應(yīng)的購置稅。不同于其他國家的稅收優(yōu)惠傾向，澳大利亞政府通過提高國外投資者的稅收代扣比例、通過所有權(quán)連續(xù)性檢測（ownership continuity test）和商業(yè)一致性檢測（same business test）等措施打擊PPP投資者的避稅行為。PPP項(xiàng)目在早期常常發(fā)生虧損，項(xiàng)目公司可以申請(qǐng)相應(yīng)的稅收減免政策。澳大利亞政府規(guī)定，對(duì)于不符合所有權(quán)連續(xù)性檢測的PPP項(xiàng)目不能享受相應(yīng)的稅收減免政策。

PPP的迅速發(fā)展引起了學(xué)者們對(duì)PPP稅收問題的思考。歐洲服務(wù)戰(zhàn)略社PPP數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)顯示，從2003年到2009年，承建商的平均利潤在1.5%左右。但是運(yùn)營商在出售項(xiàng)目資產(chǎn)時(shí)，平均利潤卻高達(dá)50.6%。其中，健康領(lǐng)域的利潤高達(dá)66.7%，司法領(lǐng)域的利潤高達(dá)54.9%，交通領(lǐng)域的利潤高達(dá)47.1%，而教育領(lǐng)域的利潤達(dá)到34.1%。PFI的交易結(jié)構(gòu)說明，運(yùn)營商在合同的后半部分能獲得更多的利潤。PPP項(xiàng)目得到了政府的財(cái)政支持，但是，利潤卻被私有化了。學(xué)者們聚焦的問題如下：現(xiàn)行稅收體制能否充分激發(fā)PPP的制度優(yōu)勢(shì)（Broadbent，2002），針對(duì)PPP的部門稅收立法是否必要（Re?uschke,2005），如何完善資產(chǎn)轉(zhuǎn)移階段的稅收政策（Geralad posautz,2012）、SPV的貸款利息是否可以扣除以及不扣除的政策是否會(huì)增加SPV（特殊目的實(shí)體）的稅負(fù)并降低母公司的稅負(fù)等，涉及多個(gè)SPV的PPP項(xiàng)目面臨進(jìn)項(xiàng)和銷項(xiàng)稅額錯(cuò)配的問題（德勤，2016），能否對(duì)周期長、收益率低的項(xiàng)目實(shí)行進(jìn)項(xiàng)退稅政策（陳剛，2015）。存量項(xiàng)目TOT（transfer oper?ate transfer）模式下的重復(fù)征稅，針對(duì)國外貸款的稅收優(yōu)惠政策會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的資本弱化和轉(zhuǎn)移定價(jià)（Jasim Uddin，2015）。

一些學(xué)者從善治的角度研究PPP的稅收政策。Reuschke（2005）指出，稅收不僅會(huì)影響到公共產(chǎn)品的價(jià)格，也會(huì)影響到公共產(chǎn)品的市場競爭以及公共伙伴方和私人伙伴方之間的關(guān)系。Bingssier（2005）質(zhì)疑PPP稅收優(yōu)惠政策的合法性以及“參與提供公共產(chǎn)品”能否構(gòu)成稅收優(yōu)惠的合法性要件。Geralad posautz（2012）認(rèn)為，稅收政策要考慮公共產(chǎn)品背后的行政倫理關(guān)系。從公共服務(wù)性質(zhì)的角度，一些公共服務(wù)和主權(quán)相關(guān)，如安全、司法等，這些服務(wù)不涉及到稅收；一些公共服務(wù)和主權(quán)無關(guān)，如水、電等市政服務(wù)，這些市政服務(wù)會(huì)涉及到稅收問題?；诙愂罩行缘慕嵌龋还苁钦峁┲鳈?quán)性質(zhì)的服務(wù)，還是私人參與方提供主權(quán)性質(zhì)的服務(wù)，都不應(yīng)當(dāng)納稅；同樣，不管是市政企業(yè)提供水、電服務(wù)，還是民營企業(yè)提供水、電服務(wù)，都應(yīng)當(dāng)納稅?？傊?，稅收對(duì)于PPP治理的影響是系統(tǒng)性的。

二、PPP稅收實(shí)踐：產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的視角和風(fēng)險(xiǎn)分配的視角

稅收政策的制定有兩種邏輯：基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)制定稅收政策和基于風(fēng)險(xiǎn)分配制定稅收政策?；诋a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特殊性制定稅收政策的邏輯在知識(shí)產(chǎn)權(quán)，土地的稅收政策中應(yīng)用地較多?；陲L(fēng)險(xiǎn)分配特殊性制定稅收政策的邏輯在科技創(chuàng)新活動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施投資行為的稅收政策中應(yīng)用地較多。英國和法國政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)（而不僅是金融機(jī)構(gòu)的利潤）進(jìn)行征稅，英國政府建議以金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)為基數(shù)進(jìn)行征稅。從PPP的實(shí)踐來看，PPP的稅收政策制定也主要立足于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)分配兩個(gè)基礎(chǔ)。

（一）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)視角下的PPP稅收實(shí)踐

PPP模式的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有其自身的特殊性：投資和資產(chǎn)所有權(quán)可能分離。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的視角，PPP模式下公共部門與私人部門之間的交易可能是資產(chǎn)交易，也可能是服務(wù)交易，或者是兩者的混合。英國FRSS指南規(guī)定，如果PFI項(xiàng)目資產(chǎn)是運(yùn)營商的資產(chǎn)，稅收政策采取“固定資產(chǎn)稅收處理方式”。如果運(yùn)營商沒有相關(guān)的產(chǎn)權(quán)利益，并且在契約到期時(shí)，政府不需要付出額外的成本，那么，PPP合同給予運(yùn)營商的僅僅是履行公共服務(wù)的條件，政府的付費(fèi)在性質(zhì)上是運(yùn)營商和政府之間服務(wù)交易的價(jià)格，而不是資本或者租賃性收入。在這種情況下，稅收政策采用“合同債務(wù)人稅收處理方式”。在合同債務(wù)人稅收處理方式中，運(yùn)營方不擁有資產(chǎn)的所有權(quán)，設(shè)計(jì)和建筑成本作為營業(yè)支出從交易收入中扣除，而在固定資產(chǎn)稅收處理方式中，只有資本折舊對(duì)應(yīng)的那部分資本性支出才可以在收入中扣除。表1是按照PPP契約類型對(duì)私人參與方設(shè)計(jì)和建設(shè)成本稅收處理方式的分析。

在混合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，稅收問題會(huì)變得更為復(fù)雜。如果資本性支出全部構(gòu)成政府的所有權(quán)，那么運(yùn)營商在稅收時(shí)就沒有可扣除的資本性支出。如果政府是部分出資，那么出資合同或者出資目的就變得關(guān)鍵。在資本性支出中，一些支出是可抵扣的，一些支出是不可抵扣的。如果政府出資的使用方向是可抵扣的，運(yùn)營商出資部分可抵扣的范圍就會(huì)縮小。所以，政府出資的意圖就關(guān)系到運(yùn)營商出資的那些資本性支出是否可扣除。如果政府的出資部分超過了項(xiàng)目的資本性支出，那么超過的部分需要分配到非資本性支出。

產(chǎn)權(quán)也會(huì)影響到稅收義務(wù)發(fā)生的時(shí)間。在PPP中，如果私人參與方交易的是資產(chǎn)，需要在工程建設(shè)完成后向政府移交資產(chǎn)，那么只有在項(xiàng)目建設(shè)完成后，交易才發(fā)生，稅收義務(wù)也才能發(fā)生。如果私人參與方通過項(xiàng)目資產(chǎn)提供租賃業(yè)務(wù)，那么不需要等到項(xiàng)目工程建設(shè)完成，租賃業(yè)務(wù)和相應(yīng)的服務(wù)交易就已經(jīng)發(fā)生。如果運(yùn)營商提供的是設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)，那么在合同簽訂時(shí)，交易就已經(jīng)發(fā)生，稅收義務(wù)就已經(jīng)發(fā)生。

具體到我國營改增后的PPP稅收政策，營改增后我國PPP項(xiàng)目的稅收處理主要如下：如果社會(huì)資本僅僅提供的是建筑服務(wù)，那么建筑業(yè)收入將適用11%的增值稅稅率；如果社會(huì)資本擁有項(xiàng)目公司的股權(quán)，則可取得股息（通常為非增值稅應(yīng)稅項(xiàng)目）；如果社會(huì)資本和政府之間是債務(wù)融資關(guān)系，那么社會(huì)資本獲得的利息適用6%的增值稅稅率；如果社會(huì)資本通過轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)的方式退出，取得的股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入通常為非增值稅應(yīng)稅項(xiàng)目。

表1 PPP分類與私人設(shè)計(jì)和建筑成本的的稅收處理

（二）風(fēng)險(xiǎn)分配視角下的PPP稅收實(shí)踐

在PPP模式中，風(fēng)險(xiǎn)分配的特殊性在于社會(huì)資本承擔(dān)了公共部門的風(fēng)險(xiǎn)，并且私人風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)常常捆綁在一起。在我國PPP的實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)分配也成為地方政府制定PPP稅收政策的重要依據(jù)。如營改增前，《海南省地方稅務(wù)局關(guān)于“建設(shè)—移交”項(xiàng)目營業(yè)稅問題的公告》（海南省地方稅務(wù)局公告〔2014〕3號(hào)）明確規(guī)定：第一，合同約定投資人取得固定收入、確定的土地使用權(quán)或其他經(jīng)濟(jì)利益，不承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和損益的，對(duì)投資人取得的收入按“建筑業(yè)”稅目征收營業(yè)稅；第二，合同約定投資人取得的收入金額不固定、土地使用權(quán)或其他經(jīng)濟(jì)利益不確定，需承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和損益的，屬于投資行為，其取得的投資收益不征收營業(yè)稅。但項(xiàng)目建設(shè)過程中，施工單位提供建筑業(yè)勞務(wù)取得的收入，應(yīng)征收營業(yè)稅。很顯然，公告中的投資損益受到公共風(fēng)險(xiǎn)和私人風(fēng)險(xiǎn)的共同影響。

另外，《企業(yè)所得稅法》第二十七條明確企業(yè)“從事國家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資經(jīng)營的所得”可以免征、減征企業(yè)所得稅?！镀髽I(yè)所得稅法》第二十七條的優(yōu)惠政策與具體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)無關(guān)，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資經(jīng)營者都可以享受該稅收優(yōu)惠政策，背后的邏輯是投資者承擔(dān)了公共風(fēng)險(xiǎn)并具有了公共性。表2是社會(huì)資本可能承擔(dān)的公共風(fēng)險(xiǎn)。

PPP的稅收政策不僅要考慮項(xiàng)目的公共性，也要考慮社會(huì)資本所承擔(dān)的公共風(fēng)險(xiǎn)的范圍和不確定性程度。如社會(huì)資本是否承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)以及是否承擔(dān)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。另外，還要考慮社會(huì)資本在哪些階段承擔(dān)公共風(fēng)險(xiǎn)，這一點(diǎn)也是稅收政策制定的重要依據(jù)。

總之，對(duì)PPP稅收問題的討論不能脫離PPP的風(fēng)險(xiǎn)分配和產(chǎn)權(quán)歸屬。但是，學(xué)術(shù)界從上述兩個(gè)邏輯對(duì)PPP稅收政策的研究還缺少系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性。和其它組織相比較，PPP的風(fēng)險(xiǎn)分配和產(chǎn)權(quán)歸屬具有更多的復(fù)雜性，應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)分配和產(chǎn)權(quán)歸屬背離的角度對(duì)PPP稅收政策進(jìn)行更深入的剖析。

三、產(chǎn)權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)背離視角下PPP稅收政策的完善

（一）PPP項(xiàng)目中產(chǎn)權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)的背離

在PPP項(xiàng)目中，產(chǎn)權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)的背離分為兩種情況：第一，私人部門擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，但是沒有承擔(dān)項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)；第二，私人部門承擔(dān)了項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)，但是沒有擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)。第二種情況很少發(fā)生，文章主要分析第一種情況。

PPP項(xiàng)目中產(chǎn)權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)背離的原因分析。在各國財(cái)政空間逐漸縮小的背景下，PPP項(xiàng)目常常采取私人部門投資的模式。在投資決定所有權(quán)的邏輯下，合同期內(nèi)項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)常常由私人投資方擁有。但是，公共項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)主要是公共風(fēng)險(xiǎn)，政府在公共風(fēng)險(xiǎn)的化解方面常常具有比較優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，為了吸引社會(huì)資本參與，政府常常是主要風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。由此導(dǎo)致PPP項(xiàng)目中所有權(quán)歸屬和風(fēng)險(xiǎn)分配的背離。PPP項(xiàng)目主要通過以下的方式發(fā)生所有權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的背離。

表2 社會(huì)資本承擔(dān)的公共風(fēng)險(xiǎn)

一是PPP中的期權(quán)合同。在一些PPP項(xiàng)目中，私人投資方擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，但可以在約定條件發(fā)生后以約定的價(jià)格把項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給政府。通過期權(quán)合同，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了政府。

二是名義持股人。在一些PPP項(xiàng)目中，私人投資方僅僅是名義股東，只擁有經(jīng)營權(quán)，不擁有產(chǎn)品定價(jià)權(quán)、收益權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)等其他權(quán)益。在這種情況下，風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)。

三是在PPP項(xiàng)目中，政府通過最低收益擔(dān)保、匯率波動(dòng)擔(dān)保等擔(dān)保合同在事后承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但事前的產(chǎn)權(quán)安排把所有權(quán)分配給了社會(huì)資本。

（二）PPP稅收應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)重于形式的原則

在產(chǎn)權(quán)安排和風(fēng)險(xiǎn)分配背離的背景下，稅收政策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)重于形式的原則，PPP稅收政策應(yīng)當(dāng)立足于風(fēng)險(xiǎn)分配所決定的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)和交易性質(zhì)。在操作層面，應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下幾個(gè)方面：

一是在PPP項(xiàng)目中，如果風(fēng)險(xiǎn)從公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移的很少，那么政府在本質(zhì)上是向私人部門融資，而不是私人部門在投資，政府才是真正的投資主體，私人部門提供融資所得的稅收可以參照國債利息的稅收政策。

二是在主要風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)的假設(shè)條件下，政府和私人部門之間的關(guān)系是簡單的服務(wù)購買而不是資產(chǎn)交易，稅務(wù)部門在稅收處理時(shí)應(yīng)當(dāng)把私人部門的設(shè)計(jì)成本和建設(shè)成本作為經(jīng)營性支出。在主要風(fēng)險(xiǎn)共享的條件下，要進(jìn)一步在量上區(qū)分資產(chǎn)交易和服務(wù)交易。

三是要分析各個(gè)主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是否超過了其“角色”所賦予的職能。以私人部門租賃公共設(shè)施的合同為例，如果租賃合同滿足以下幾個(gè)條件：運(yùn)營商不能自由地把他的租賃權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人；政府需要向運(yùn)營商提供服務(wù)，這些服務(wù)已經(jīng)超過了地主或者出租人在正常情況下所需要提供的服務(wù)范圍。滿足這幾個(gè)條件，運(yùn)營商付費(fèi)的稅收處理就不能參照租金所對(duì)應(yīng)的稅收處理方式。

四是政府在給予PPP項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)如果承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)，那么財(cái)政補(bǔ)貼本質(zhì)就不同于政府給予私人產(chǎn)品的財(cái)政補(bǔ)貼，其稅收處理也應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。

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◇作者信息：泰州學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，教授，注冊(cè)會(huì)計(jì)師泰州學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，博士

◇責(zé)任編輯：張力恒

◇責(zé)任校對(duì)：張力恒

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1004-6070（2017）07-0021-04