■/張 琰

政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作探討

■/張 琰

本文以政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的工作程序、開展效果、存在的問題進(jìn)行闡述，通過剖析問題，提出進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作的相關(guān)建議。

政府投資 項(xiàng)目后評(píng)價(jià)

2009年1月1日起《中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》施行，各地評(píng)審機(jī)構(gòu)紛紛開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工作是評(píng)審工作的創(chuàng)新，對(duì)此項(xiàng)工作，社會(huì)各界有一個(gè)認(rèn)識(shí)過程，普遍認(rèn)為是找問題，實(shí)際更重要的是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。2010年以來筆者負(fù)責(zé)過10多個(gè)政府投資項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作，從制定項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作程序到選擇項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)，從開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)前期調(diào)查到完成后評(píng)價(jià)工作，每個(gè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作都?xì)v時(shí)半年多，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作是學(xué)習(xí)、創(chuàng)新的過程，既要熟悉項(xiàng)目審批流程、項(xiàng)目實(shí)施過程，又要熟悉項(xiàng)目估算、概算、預(yù)算、結(jié)決算之間的關(guān)系，要收集項(xiàng)目前期決策直至項(xiàng)目竣工交付使用后3～5年的全部相關(guān)資料，要對(duì)項(xiàng)目全過程進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以說從事項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作過程，是一個(gè)不斷探索的過程。

一、開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的依據(jù)、內(nèi)容、工作程序

開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的主要依據(jù)是：國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)及規(guī)章制度、與工程項(xiàng)目相關(guān)的規(guī)定、項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告及批復(fù)文件、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及批復(fù)文件、項(xiàng)目建設(shè)開工報(bào)告、招投標(biāo)文件、主要合同、工程概算調(diào)整文件、竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告及相關(guān)的批復(fù)文件與資料、與項(xiàng)目有關(guān)的審計(jì)報(bào)告、稽查報(bào)告、統(tǒng)計(jì)資料和項(xiàng)目自我評(píng)價(jià)報(bào)告等。

項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的內(nèi)容：對(duì)審批管理、前期準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、實(shí)施進(jìn)度、資金來源及到位情況、批準(zhǔn)概算及執(zhí)行情況、技術(shù)水平、財(cái)務(wù)及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。重點(diǎn)內(nèi)容是：對(duì)項(xiàng)目建成后所達(dá)到的實(shí)際效果與項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及審批文件進(jìn)行對(duì)比分析，找出差距及原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出相應(yīng)對(duì)策建議。

項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的工作程序：評(píng)審機(jī)構(gòu)向項(xiàng)目建設(shè)單位下發(fā)后評(píng)價(jià)通知，成立后評(píng)價(jià)工作小組并制定實(shí)施方案；項(xiàng)目建設(shè)單位準(zhǔn)備項(xiàng)目后評(píng)價(jià)資料并提交自我評(píng)價(jià)報(bào)告；后評(píng)價(jià)工作小組對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位所提供的資料進(jìn)行初步審查，根據(jù)初步審查情況制訂現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研計(jì)劃，組織專家現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，專家出具意見，后評(píng)價(jià)工作小組繼續(xù)核查取證，后評(píng)價(jià)工作小組編制項(xiàng)目后評(píng)價(jià)報(bào)告；評(píng)審機(jī)構(gòu)內(nèi)部修改討論后形成后評(píng)價(jià)報(bào)告初稿，向項(xiàng)目建設(shè)單位征求意見，出具項(xiàng)目后評(píng)價(jià)報(bào)告并向市政府及有關(guān)部門提交后評(píng)價(jià)報(bào)告。

二、開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作的做法和發(fā)現(xiàn)的問題

（一）逐步規(guī)范項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的方法與參數(shù)

項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的方法中可以采用的有對(duì)比法和成功度法（打分法）。2010年完成的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，對(duì)成功度的評(píng)價(jià)缺乏專家打分的數(shù)據(jù)支撐，換言之，沒有專家評(píng)分參考標(biāo)準(zhǔn)。缺乏準(zhǔn)確引導(dǎo)專家的工作思路，專家評(píng)價(jià)任其自由發(fā)揮，其結(jié)果是專家意見比較零亂，相左意見較多，整合比較困難，能采納的意見不多。筆者所在的評(píng)審機(jī)構(gòu)借鑒制定了項(xiàng)目后評(píng)價(jià)專家打分表和指標(biāo)評(píng)分參考標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)每個(gè)專家根據(jù)其專業(yè)對(duì)其工作內(nèi)容、項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)執(zhí)行情況、項(xiàng)目成功度評(píng)價(jià)提出明確要求，由專家給出結(jié)論，形成評(píng)價(jià)組的成功度評(píng)價(jià)依據(jù)，并把結(jié)論寫入后評(píng)價(jià)報(bào)告。結(jié)合2012年優(yōu)秀工程咨詢成果獎(jiǎng)申報(bào)的要求，后評(píng)價(jià)報(bào)告完成后增加了對(duì)后評(píng)價(jià)報(bào)告的專家鑒定工作，根據(jù)專家鑒定的意見形成鑒定表。

（二）檢驗(yàn)可行性研究、初步設(shè)計(jì)、預(yù)算等前期評(píng)審的客觀、公正性

通過項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，對(duì)可行性研究、初步設(shè)計(jì)、預(yù)算、合同進(jìn)行總結(jié)評(píng)價(jià)，常常發(fā)現(xiàn)可行性研究沒有發(fā)揮作用，初步設(shè)計(jì)工作不夠細(xì)致、預(yù)算不夠準(zhǔn)確、合同簽訂不規(guī)范，由此可以檢驗(yàn)衡量可行性研究、初步設(shè)計(jì)、預(yù)算等前期評(píng)審工作是否客觀、公正。有助于建立健全評(píng)審中心質(zhì)量控制、過錯(cuò)追究制度，促使負(fù)責(zé)從事項(xiàng)目前期評(píng)審工作的評(píng)審人員在工作中形成高度的責(zé)任心，提高評(píng)審質(zhì)量，確保前期評(píng)審工作的客觀、公正。

（三）評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題

1.項(xiàng)目前期工作方面。第一，建設(shè)程序不完善。如河道整治項(xiàng)目，在河道內(nèi)進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目未取得河道管理部門的批準(zhǔn)或批復(fù)。第二，設(shè)計(jì)方面。首先，設(shè)計(jì)有缺陷。如河道整治項(xiàng)目，項(xiàng)目地處河道中，項(xiàng)目建成后部分河道不能保證河道治導(dǎo)線寬度的要求，可能對(duì)該河段的河堤行洪和河勢(shì)變化產(chǎn)生不利影響；其次，設(shè)計(jì)不細(xì)致，造成設(shè)計(jì)變更較大，增加投資多。某建設(shè)工程設(shè)計(jì)階段均未對(duì)地基處理方案進(jìn)行詳細(xì)勘察和論證，導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更——地基采用浸水強(qiáng)夯處理；再次，設(shè)計(jì)方案粗糙且不完善，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后需改進(jìn)和完善之處較多。如某建設(shè)工程，無室外公共照明，不利于夜間活動(dòng)和安全防范監(jiān)控；某傳染病院建設(shè)項(xiàng)目，烈性傳染病樓無專用的工作人員電梯，如果發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不利于醫(yī)護(hù)人員身心健康和交叉感染的防范，且設(shè)計(jì)未考慮潔凈電梯、負(fù)壓病房手術(shù)室裝飾工程、內(nèi)墻裝飾工程、排送風(fēng)、緩沖間消毒等，使使用功能受到了一定的影響；最后，設(shè)計(jì)粗劣，造成隱患多。某傳染病院建設(shè)項(xiàng)目，供配電系統(tǒng)的設(shè)計(jì)及運(yùn)行現(xiàn)狀不符合相關(guān)規(guī)定，不滿足醫(yī)院對(duì)供電可靠性的基本要求；變配電室設(shè)置在食堂下，食堂用水多，易漏、滲水至變配電室，地面、墻面無雙保險(xiǎn)防水措施，中心氧氣站距門診樓間距小于標(biāo)準(zhǔn)要求，雖然采取防火墻處理，但距離偏小，不符合規(guī)范要求；對(duì)建設(shè)場(chǎng)地有無地震、地質(zhì)災(zāi)害缺乏論證分析。第三，項(xiàng)目前期工作深度不夠，審批部門把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致工程實(shí)際完成規(guī)模與批復(fù)規(guī)模、實(shí)際完成與批復(fù)投資相差較大。如某項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容與初步設(shè)計(jì)批復(fù)規(guī)模不符，與初步設(shè)計(jì)相比，部分工程沒有實(shí)施，但實(shí)際建設(shè)的規(guī)模和內(nèi)容符合實(shí)際需要且較為經(jīng)濟(jì)合理；某易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程，方案上報(bào)時(shí)間倉(cāng)促，缺乏搬遷經(jīng)驗(yàn)，存在未批先建的問題，在落實(shí)搬遷農(nóng)戶及每戶人口時(shí)，因移民搬遷意愿變化等原因，致使實(shí)際完成搬遷安置戶數(shù)、人口與計(jì)劃搬遷戶數(shù)、人口有一定出入；某展覽館建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目前期未考慮到展覽館內(nèi)裝布展工程內(nèi)容及費(fèi)用，導(dǎo)致展覽館工程建設(shè)實(shí)際完成投資超出初步設(shè)計(jì)批復(fù)投資10%以上。

2.項(xiàng)目實(shí)施方面。第一，項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，造成項(xiàng)目投資加大。如某建設(shè)項(xiàng)目，從立項(xiàng)批復(fù)至竣工跨越10多年，由于征地賠償拖延、規(guī)劃手續(xù)審批等原因造成項(xiàng)目建設(shè)周期過長(zhǎng)，期間由于材料費(fèi)、人工費(fèi)上漲、材料標(biāo)準(zhǔn)提高造成投資不斷增加；某建設(shè)工程，因地基處理時(shí)間過長(zhǎng)，導(dǎo)致工期拖延；某建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)周期過長(zhǎng)，造成投資增加，超批復(fù)較多。第二，建設(shè)投資由于設(shè)計(jì)變更、概算漏列等原因在可行性研究、初步設(shè)計(jì)、竣工決算階段有較大的變化。如某建設(shè)項(xiàng)目，初步設(shè)計(jì)批復(fù)投資3685萬元，實(shí)際完成投資7582.54萬元，實(shí)際完成投資超概算很多；某建設(shè)工程建設(shè)規(guī)模和建設(shè)投資在可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)及竣工驗(yàn)收各階段均有較大的變化，隨意性大。第三，項(xiàng)目未執(zhí)行國(guó)家及省上關(guān)于政府投資項(xiàng)目進(jìn)行公開招投標(biāo)的有關(guān)規(guī)定，存在建設(shè)管理不規(guī)范的問題。如某項(xiàng)目按照該項(xiàng)目的規(guī)模和投資，無論是施工還是監(jiān)理都符合公開招標(biāo)的條件，但施工采用了邀請(qǐng)招標(biāo)方式，監(jiān)理采用了直接委托方式，均不符合國(guó)家、省有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的規(guī)定。第四，建設(shè)資金不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目建成幾年后還存在嚴(yán)重拖欠工程款的現(xiàn)象。如某項(xiàng)目實(shí)際完成投資4097.49萬元，實(shí)際支付工程款1867.94萬元，拖欠工程款及建設(shè)其他費(fèi)用2229.55萬元，拖欠時(shí)間長(zhǎng)達(dá)6年。第五，項(xiàng)目建設(shè)資金短缺，導(dǎo)致項(xiàng)目的整體建設(shè)內(nèi)容未全部建成。如某展覽館建設(shè)項(xiàng)目，由于資金短缺目前只完成了內(nèi)部展覽館的展示內(nèi)容，室外展示內(nèi)容未完成，難以滿足參觀者的需求。第六，合同簽訂不規(guī)范，未按照招投標(biāo)結(jié)果簽訂施工合同。如某項(xiàng)目部分工程項(xiàng)目業(yè)主未與施工單位簽訂施工合同；施工合同簽訂不規(guī)范，不應(yīng)以暫定價(jià)、預(yù)算加簽證及最后審定價(jià)為準(zhǔn)簽訂合同價(jià)款，應(yīng)根據(jù)中標(biāo)價(jià)簽訂合同價(jià)款。第七，項(xiàng)目檔案資料不齊全，某項(xiàng)目資料中缺乏設(shè)計(jì)變更、施工圖、竣工圖、監(jiān)理報(bào)告等相關(guān)資料。第八，因項(xiàng)目施工方面的問題，造成項(xiàng)目運(yùn)行中存在安全隱患。如某易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程，水利隧洞由于施工中隧洞縱坡形成倒坡，隧洞進(jìn)口形成壅水，影響灌溉使用，新建泵站雖已建成也因此暫未安裝水泵及電氣設(shè)備。

三、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作中存在的問題

（一）缺少政府出面組織和管理，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作被動(dòng)

總結(jié)幾年來的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，選擇后評(píng)價(jià)項(xiàng)目的原則是：先易后難、先小后大的項(xiàng)目。在實(shí)際工作中，存在建設(shè)單位對(duì)后評(píng)價(jià)不能正確理解和配合不夠積極，甚至有的后評(píng)價(jià)工作進(jìn)行到中途而無法繼續(xù)的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作很被動(dòng)。

政府投資項(xiàng)目一般涉及面廣，社會(huì)公眾普通關(guān)注、政府對(duì)此負(fù)有極大的責(zé)任。根據(jù)項(xiàng)目“誰投資誰負(fù)責(zé)”的原則，政府投資項(xiàng)目必然由政府出面組織和管理。因此后評(píng)價(jià)工作和監(jiān)察局協(xié)調(diào)配合效果會(huì)更好，這必須引起各單位的重視。

（二）后評(píng)價(jià)工作缺少制度保障

建設(shè)項(xiàng)目管理歷來只重視項(xiàng)目前期及實(shí)施階段的管理，而不重視后評(píng)價(jià)這一重要環(huán)節(jié)，《中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》施行以來，應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際制定項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，以推進(jìn)后評(píng)價(jià)工作深入、廣泛開展。

（三）項(xiàng)目后評(píng)價(jià)切入時(shí)機(jī)單一

根據(jù)《中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目建設(shè)完成并投入使用或運(yùn)營(yíng)一定時(shí)間（3～5年）后進(jìn)行。但評(píng)審機(jī)構(gòu)往往都選擇的是竣工交付使用1～2年以后的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目存在項(xiàng)目建設(shè)完成后工程管理人員調(diào)動(dòng)工作、新任管理人員對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況不了解、工程資料保管單位調(diào)整、資料保管人員更換、資料不完整的問題，導(dǎo)致項(xiàng)目后評(píng)價(jià)無法搜集到完整的資料，無法全面了解工程建設(shè)情況，無法分析出項(xiàng)目建成實(shí)施的差距及原因，無法深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出相應(yīng)對(duì)策建議。

（四）后評(píng)價(jià)專業(yè)人員缺乏

后評(píng)價(jià)工作人員需要很全面的知識(shí)，一個(gè)項(xiàng)目從前期立項(xiàng)可研到竣工投入使用，涉及政策法規(guī)、規(guī)劃、土地、招投標(biāo)、合同、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益、投入產(chǎn)出、財(cái)務(wù)管理及經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)等方方面面，要駕馭這個(gè)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作，必須培養(yǎng)專業(yè)的后評(píng)價(jià)隊(duì)伍。目前后評(píng)價(jià)工作剛剛起步，缺乏專業(yè)評(píng)價(jià)人員，使項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的質(zhì)量和進(jìn)度受到制約。

四、完善政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作的建議

（一）由市政府批準(zhǔn)后評(píng)價(jià)項(xiàng)目名單

建議由市監(jiān)察局負(fù)責(zé)后評(píng)價(jià)的組織工作，依據(jù)市委、市政府的工作部署，負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目后評(píng)價(jià)年度工作計(jì)劃，確定后評(píng)價(jià)項(xiàng)目名單，并報(bào)市政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。

評(píng)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，通過后評(píng)價(jià)工作，向市政府提交項(xiàng)目后評(píng)價(jià)成果報(bào)告，作為規(guī)劃制定、投資決策、審批核準(zhǔn)、項(xiàng)目管理的重要參考依據(jù)和政府投資決策責(zé)任追究的重要依據(jù)。

（二）建立后評(píng)價(jià)工作的制度保障

項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作涉及范圍廣、工作量大，部分人對(duì)后評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)不夠，存在害怕暴露問題等現(xiàn)象，導(dǎo)致后評(píng)價(jià)項(xiàng)目單位不愿配合，后評(píng)價(jià)工作必須要有制度保障。

建議由市發(fā)改委和市監(jiān)察局聯(lián)合頒發(fā)《政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法》。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)受市發(fā)改委和市監(jiān)察局委托，市發(fā)改委和市監(jiān)察局將開展政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作作為從源頭上防治腐敗的一項(xiàng)重要內(nèi)容，把項(xiàng)目后評(píng)價(jià)成果作為項(xiàng)目審批、投資決策、項(xiàng)目管理和行政問責(zé)的重要依據(jù)之一。

（三）試行中間評(píng)價(jià)工作

后評(píng)價(jià)可以在項(xiàng)目完工前開展工作，這也可以說是中間評(píng)價(jià)。因?yàn)橥ㄟ^項(xiàng)目完工前建設(shè)活動(dòng)的總結(jié)與評(píng)價(jià)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題，分析原因，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的目標(biāo)是否可以達(dá)到，項(xiàng)目預(yù)計(jì)的效益指標(biāo)是否可以實(shí)現(xiàn)，并提出解決問題的對(duì)策和措施，以便項(xiàng)目決策者掌握項(xiàng)目實(shí)施全過程的動(dòng)態(tài)，及時(shí)作出調(diào)整方案，使項(xiàng)目按照立項(xiàng)時(shí)的目標(biāo)實(shí)施。對(duì)沒有繼續(xù)建設(shè)條件的項(xiàng)目可以及時(shí)終止，以防造成更大的浪費(fèi)。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)可以作為中間評(píng)價(jià)的延伸，中間評(píng)價(jià)可以作為后評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。

（四）培養(yǎng)和培訓(xùn)后評(píng)價(jià)的專業(yè)人才

培養(yǎng)后評(píng)價(jià)的專業(yè)人才，可通過多種方式進(jìn)行，如由高校正規(guī)培養(yǎng)，參加協(xié)會(huì)、有關(guān)部門組織的后評(píng)價(jià)培訓(xùn)班、研討班，還可采取現(xiàn)有人員去相關(guān)單位掛職、進(jìn)修等方式。

[1]國(guó)家發(fā)改委．中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法（試行）〔S〕．2008-11-07．

◇作者信息：蘭州市財(cái)政局

◇責(zé)任編輯：劉小梅

◇責(zé)任校對(duì)：劉小梅

F812.2

A

1004-6070（2017）07-0042-04