■/劉佳昕

淺析政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

■/劉佳昕

近幾年，為防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，保證政府采購公開、公平、公正，政府采購的規(guī)范相繼出臺，采購流程控制也不斷完善，如2012年2月1日起施行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》、2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。本文從內(nèi)部控制建設(shè)角度分析政府采購的業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵風(fēng)險點，從采購業(yè)務(wù)控制活動角度，分析采購各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵控制點與控制措施，最后建議政府采購應(yīng)抓住風(fēng)險點與關(guān)鍵控制點，同時依托信息化，促進信息溝通，提高內(nèi)控運行效率。

內(nèi)部控制 政府采購 行政事業(yè)單位

一、政府采購及采購內(nèi)部控制的概述

（一）政府采購相關(guān)概念

政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織利用財政性資金或各級政府的借款，采購需要的貨物、工程和服務(wù)。政府釆購，不僅指具體的釆購過程，而且是釆購政策、采購程序、釆購過程及采購管理的總稱，是一種公共采購管理制度，是一種政府行為。

政府采購程序是一個較為完整的流程，包括確定采購需求、選擇和執(zhí)行采購方式、簽訂與履行采購合同、采購項目驗收、采購資金支付、采購資料存檔與信息反饋六大步驟。一個完整的政府采購環(huán)節(jié)主要包括：預(yù)算與計劃、實施采購、驗收入庫，這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)該建立相應(yīng)的制度。政府采購主要有三種模式：集中采購、分散采購、半集中半分散采購。中國的政府采購中，集中采購占了很大的比重，列入集中采購目錄和達到一定采購金額以上的項目必須進行集中采購。

（二）政府采購控制的相關(guān)概念

1．政府采購控制。政府采購控制是對編制預(yù)算、招投標(biāo)、審核、驗收，報告等程序的一系列控制過程，其職能既包括設(shè)置各項規(guī)章制度規(guī)范采購活動，也包括對政府采購活動綜合計劃、評價。在采購內(nèi)部控制中，學(xué)者一致認(rèn)為要實現(xiàn)采購內(nèi)部控制目標(biāo)，則需要根據(jù)采購過程探尋不同的風(fēng)險點，之后對各環(huán)境中的風(fēng)險點進行控制改善采購的流程。張?？担?008）認(rèn)為，采購與付款業(yè)務(wù)中普遍存在以下五類問題：采購需求盲目；采購成本混淆；采購過程收回扣嚴(yán)重；驗收不到位；結(jié)算違反規(guī)定。

政府采購控制的目的是保證采購的質(zhì)量，規(guī)范采購的行為，從而最大限度地發(fā)揮財政資金的效益，推動廉政建設(shè)。在政府采購中控制的載體主要有：采購立項、招標(biāo)、經(jīng)濟合同、結(jié)算憑證、入庫單據(jù)。在各流程中要抓住關(guān)鍵控制點，把握控制載體，發(fā)揮控制的效用。

2．相關(guān)部門職責(zé)。與采購業(yè)務(wù)相關(guān)的部門主要有業(yè)務(wù)部門、歸口部門、采購部門、財政部門、財務(wù)部門等。業(yè)務(wù)部門將本單位的采購需求匯總，負(fù)責(zé)采購預(yù)算的編制和申報。當(dāng)預(yù)算得到批復(fù)后，業(yè)務(wù)部門進行采購登記，并確認(rèn)或調(diào)整采購中心下達的采購文件。確定預(yù)中標(biāo)結(jié)果，領(lǐng)取中標(biāo)通知書，并與供應(yīng)商簽訂合同。同時，對各項文件進行備案，如采購合同、竣工結(jié)算書、審計報告等。歸口部門主要對各單位報送的采購需求進行全面的審核。采購小組主要負(fù)責(zé)審核采購業(yè)務(wù)，按照單位規(guī)定批準(zhǔn)合理的項目。政府相關(guān)部門要對采購管理進行相關(guān)審批，并提供職能服務(wù)。財務(wù)部門接收各單位報送的需求、審核申報的采購預(yù)算等相關(guān)的資料，進行總體采購預(yù)算、計劃的編制，并報送給財政部門審核。部門內(nèi)設(shè)立政府采購管理員及操作員，分別負(fù)責(zé)保管采購密鑰。對業(yè)務(wù)部門傳遞來的檔案資料、采購合同等，要進行收集、整理、備案。對各采購單位監(jiān)督、指導(dǎo)、管理，編制匯總采購統(tǒng)計報表，分析采購執(zhí)行情況。同時，要及時將相關(guān)材料報送財政部門、采購中心等相關(guān)管理部門。

二、政府采購控制存在的問題

（一）政府采購預(yù)算編制質(zhì)量不高

政府采購預(yù)算編制不夠全面和系統(tǒng)，影響了使用效果。在實踐中，一些政府機關(guān)并沒有把采購預(yù)算單獨列示，而是籠統(tǒng)歸入財政預(yù)算中，同時預(yù)算也沒有編制到具體的項目。這就使采購單位、采購中心、財務(wù)部門無法很好地交接工作，增加了采購成本與實施難度。在編制采購預(yù)算時，很多單位認(rèn)為是財務(wù)部門的責(zé)任，沒有協(xié)調(diào)各單位共同協(xié)作。

在預(yù)算的編制方面，存在年初預(yù)算編制較粗糙，采購項目追加調(diào)整隨意性大的問題。一些政府沒有嚴(yán)格的政府采購預(yù)算調(diào)整程序，使得執(zhí)行中的政府采購與預(yù)算指標(biāo)相差較大，于是在年中追加采購金額、規(guī)模，導(dǎo)致采購預(yù)算缺乏精確性和可行性，對實際采購的約束力弱。一些政府部門為了避免責(zé)任，不編制采購預(yù)算，不明確采購事項，導(dǎo)致實際采購需求與預(yù)算不符。預(yù)算資金出現(xiàn)結(jié)余時，降低了資金使用效率；預(yù)算資金不足時，降低了采購的效率與采購的商品或服務(wù)的質(zhì)量。

（二）招標(biāo)文件不規(guī)范，招投標(biāo)過程存在舞弊行為

招標(biāo)文件包括資格條件、合同、評審標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，這是評標(biāo)的依據(jù)。在評標(biāo)時，要依據(jù)法律法規(guī)與招標(biāo)文件對各投標(biāo)文件進行資格性審查。因此招標(biāo)文件的制定，對于投標(biāo)資格的獲取和供應(yīng)商的確定有直接的影響。而有些地方政府，利用招標(biāo)文件設(shè)置投標(biāo)門檻，在制定過程中也出現(xiàn)審核不嚴(yán)的現(xiàn)象。如限制了投標(biāo)企業(yè)資質(zhì)、地域、注冊金額等，通過任意的資格限定標(biāo)準(zhǔn)來限制競標(biāo)的供應(yīng)商，使所偏好的供應(yīng)商能競標(biāo)成功，也使評標(biāo)結(jié)果不公正，偏離了實際采購目標(biāo)。

在公開招標(biāo)過程中，控制招投標(biāo)信息發(fā)布的程度，也影響了招投標(biāo)的公平性。在詢價采購、邀請招標(biāo)、競爭性談判時，出現(xiàn)只向偏好的供應(yīng)商邀請的現(xiàn)象。在實際中，還出現(xiàn)招標(biāo)人泄露評委名單、泄露標(biāo)底、泄露其他投標(biāo)人的情況，而投標(biāo)人也通過賄賂評委等方式，獲取最終資格。

（三）政府采購合同不規(guī)范，驗收審核不嚴(yán)

政府與供應(yīng)商簽訂的采購合同，大多沒有統(tǒng)一的合同條款，只是按照政府領(lǐng)導(dǎo)或供應(yīng)商提出的標(biāo)準(zhǔn)版本合同，這樣很難最大程度上減小政府采購風(fēng)險，保證政府的利益。同時，合同內(nèi)容的不細(xì)致，也難以把控供貨質(zhì)量，影響了合同的履行。

大部分地方政府在驗收環(huán)節(jié)中，沒有加強集中采購機構(gòu)的介入，而是采購者自己驗收。這樣會造成采購人與供應(yīng)商串通，損害社會公共利益。沒有專業(yè)技術(shù)人員用專業(yè)技術(shù)方法進行驗收，會導(dǎo)致工程質(zhì)量不達標(biāo)、產(chǎn)品未按要求履約等現(xiàn)象。在具體實施中，政府部門也未明確具體措施，導(dǎo)致了驗收的隨意性。

三、實行政府采購的風(fēng)險點、控制點與控制措施

（一）政府采購存在的風(fēng)險點

采購控制業(yè)務(wù)流程較繁雜，風(fēng)險點也較多，且需要一定的專業(yè)技術(shù)，需要單位重點關(guān)注以下風(fēng)險點：第一，釆購需求文件未得到專業(yè)評估機構(gòu)的評估及上級領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)；第二，超標(biāo)準(zhǔn)制定采購計劃，采購方案超過預(yù)算，且未建立第三方機構(gòu)詢價機制，根據(jù)現(xiàn)有的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對釆購需求價格進行套算；第三，招標(biāo)要素設(shè)置違反相關(guān)法律法規(guī)，對地域性和行業(yè)性等特殊事項設(shè)置歧視性和傾向性條款，存在與滿足釆購需求關(guān)聯(lián)不大的評分標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)過程中有舞弊行為發(fā)生；第四，采購事項未由專門的內(nèi)部機構(gòu)審查，無法保證合法合規(guī)，對采購支出事項也未進行審驗，出現(xiàn)不規(guī)范的口頭移交；第五，釆購方式與代理機構(gòu)的選擇有舞弊行為產(chǎn)生，在招標(biāo)、政府采購過程中接受宴請、禮品或回扣；第六，政府采購驗收不到位，存在重采購結(jié)果、輕履約驗收的現(xiàn)象。一些供應(yīng)商為降低供貨成本以次充好，采購單位在驗收時未嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。

（二）政府采購關(guān)鍵控制點與控制措施

1．采購需求與采購預(yù)算環(huán)節(jié)。編制需求計劃與采購預(yù)算是政府采購活動的起點。采購需求制定環(huán)節(jié)若不規(guī)范，就會使采購需求偏離實際，偏離政府采購公開、公平、公正的原則。政府采購的需求影響了采購活動的實際走向。對采購需求的控制措施為：部門負(fù)責(zé)人對各業(yè)務(wù)部門制定的采購需求進行討論與細(xì)化后，再提請政府采購部門審核。審核要求為是否按照政府采購目錄和金額的規(guī)定，是否符合政府采購的標(biāo)準(zhǔn)。

按照“先預(yù)算，后計劃，再釆購”的工作流程，各單位應(yīng)按照制定的采購需求，填報集中釆購預(yù)算，并錄入采購計劃。采購預(yù)算的編制內(nèi)容包括采購項目、實施采購的時間、采購的名稱、數(shù)量金額、資金來源等。在編制采購預(yù)算時，要保證每項采購預(yù)算均有資金來源，且沒有超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。同時，編制預(yù)算不能憑空想象、拍腦袋決策，要進行市場調(diào)研。對技術(shù)復(fù)雜的項目，可以聘請專家或其他社會專業(yè)機構(gòu)來確保預(yù)算的合理性。在采購預(yù)算的審核階段，要重點關(guān)注采購項目是否符合政府規(guī)范要求、采購方式是否符合法律法規(guī)、采購時間是否能按時進行、采購價格是否符合市場、資金來源是否準(zhǔn)確合理、預(yù)算的編制方法是否先進。同時，采購需求的制定與審核應(yīng)由不同人員負(fù)責(zé)。在采購預(yù)算執(zhí)行時，要對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督與跟蹤，不能隨意變更預(yù)算。

2．招投標(biāo)環(huán)節(jié)。在招投標(biāo)環(huán)節(jié)中，一些地方政府只是走程序，政府采購人提前透露標(biāo)底給“自己人”，合伙商量“圍標(biāo)”、“陪標(biāo)”等，甚至出現(xiàn)幾家企業(yè)長期壟斷政府采購的局面。在控制時，先要規(guī)范招標(biāo)文件。招標(biāo)文件應(yīng)公平、公正地制定，應(yīng)專門設(shè)立部門與業(yè)務(wù)部門共同協(xié)作制定，或選擇招標(biāo)代理機構(gòu)。在制定完成后，要經(jīng)過審核確認(rèn)的程序。先通過業(yè)務(wù)部門確認(rèn)，再經(jīng)過政府采購部門，最后由授權(quán)部門審批。在重要事項中，不能只由單位負(fù)責(zé)人單獨審批，應(yīng)該采取集體決策、會簽制度。在審查中，要緊抓招標(biāo)文件的合法合規(guī)性。同時，經(jīng)辦與審核要采取不相容崗位相分離的控制方法。對于關(guān)鍵崗位要建立準(zhǔn)入、輪崗、培訓(xùn)、獎懲的管理制度，保證內(nèi)控執(zhí)行到位，減小互相勾結(jié)的可能性。對透露標(biāo)底等行為進行嚴(yán)肅懲戒。

招投標(biāo)信息的一個重要流程是“公告關(guān)”。政府采購的招標(biāo)信息應(yīng)內(nèi)部公開，同時對社會公開。對于招標(biāo)代理機構(gòu)確定、招標(biāo)文件等的公開，有利于內(nèi)外部監(jiān)督。不是只簡單公布招投標(biāo)結(jié)果，而是公開事前、事中、事后情況。

3.政府采購合同管理環(huán)節(jié)。政府采購合同既要符合《合同法》的規(guī)定，也要遵循《政府采購法》的規(guī)定。在合同管理的各流程均要實施控制，如圖1所示。

政府采購合同管理中要重點關(guān)注三個控制時點，分別為合同訂立時、審核修訂時及合同履行時。第一，在合同擬定時，要保證合同雙方權(quán)利、義務(wù)對等，同時，與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件內(nèi)容一致。在合同中，要對貨物規(guī)格、質(zhì)量、價格、到貨時間、售后服務(wù)等條款進行具體的設(shè)立，不得有表述不清的項目。第二，在審核修訂時，不得改變合同其他條款，對有需要補充的內(nèi)容須為同一類項目，比例不得過大。第三，在合同履行時，要建立合同履行報告監(jiān)督管理機制，業(yè)務(wù)部門要按照合同履約進度表實施項目管理，確定合同履約情況報告給管理部門。若有追加補充合同，也要在履行時同樣監(jiān)督其流程與授權(quán)管理。對于分析評估與合同履行總體情況存在差異較大時，要及時匯報，制定改進意見。在合同履行過程中，發(fā)現(xiàn)條款有誤，存在欺詐風(fēng)險或因政策、市場的變化引起的利益受損，要及時報告上級部門。同時，健全合同履行考核與責(zé)任追究制度，做到責(zé)任到人。

圖1 合同管理各流程中內(nèi)部控制構(gòu)建體系

4．政府采購驗收及付款環(huán)節(jié)。政府采購驗收是單位對采購貨物和服務(wù)的檢驗接收，以確保其符合合同相關(guān)規(guī)定或產(chǎn)品質(zhì)量要求。驗收階段要建立起專門的驗收管理制度，設(shè)置專人驗收，不能交由采購經(jīng)辦人員。對于物品的規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量在驗收完成后，應(yīng)出具驗收證明報告。在工程項目竣工后，要進行竣工決算工作，之后應(yīng)向采購小組備案驗收審計報告。

驗收環(huán)節(jié)應(yīng)采取以下控制措施：一是業(yè)務(wù)部門提出驗收申請，交由政府采購部門審核、授權(quán)；二是成立驗收小組，可以包括委托的代理機構(gòu)或技術(shù)專家、部門專人等，對供應(yīng)商的商品、服務(wù)進行驗收，復(fù)雜的采購項目，應(yīng)借助專家或其他質(zhì)量檢測機構(gòu)的幫助；三是及時報告驗收過程中發(fā)現(xiàn)的異常情況，并查明原因，按照規(guī)定要求退貨或折扣；四是出具驗收證明提交相關(guān)部門簽署意見，加蓋單位及供應(yīng)商的公章，并備案；五是按單位要求編制入庫單、倉庫明細(xì)賬，辦理入庫，同時提交財務(wù)部門做資產(chǎn)登記。

在采購付款環(huán)節(jié)，財務(wù)部門的控制內(nèi)容主要有：一是審核原始憑證；二是核對驗收報告、入庫單及發(fā)票；三是提交上級部門審核，獲取付款授權(quán)。要特別關(guān)注是否存在超合同、超進度付款；是否存在挪用采購資金現(xiàn)象及有關(guān)票據(jù)是否與預(yù)算、招投標(biāo)文件等信息相一致。

四、完善我國政府采購內(nèi)部控制的對策建議

（一）抓住政府采購活動的風(fēng)險點與關(guān)鍵控制點

政府采購活動流程是獲取采購需求，編制采購預(yù)算，制定招標(biāo)文件，開、評、定標(biāo)，簽訂采購合同，商品項目驗收，支付采購款。在各個流程中要找到風(fēng)險點，抓住控制點，才能降低采購風(fēng)險，完善內(nèi)部控制。

在采購預(yù)算環(huán)節(jié)要合理制定需求，合規(guī)編制預(yù)算，同時要提請單位負(fù)責(zé)人審核。在招投標(biāo)環(huán)節(jié)要公平制定招標(biāo)文件，提交集體會簽，防止內(nèi)部人泄露標(biāo)底，相互勾結(jié)。同時，要保證招投標(biāo)事項的透明公告。在合同管理環(huán)節(jié)，要對合同的簽訂、修改、履行實施全面控制，建立問責(zé)制度。在驗收與支付環(huán)節(jié)，要保證驗收的質(zhì)量與中立性，同時合理處理驗收中出現(xiàn)的異常情況。

政府采購不是簡單的招標(biāo)投標(biāo)工作，而是一系列的流程。內(nèi)部控制要貫穿整個過程，在各個控制環(huán)節(jié)中應(yīng)該明確政府采購、資產(chǎn)管理、財會、內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位的具體控制內(nèi)容，避免多重控制或者是形式主義。

（二）依托信息化，實施管采分離，提高信息溝通

推行政府采購制度其基本要求應(yīng)該是“管采分離”，即監(jiān)督權(quán)、使用權(quán)、采購權(quán)等三權(quán)相互制約、相互監(jiān)督。不相容職務(wù)相分離可以通過信息化來較好實現(xiàn)，在信息系統(tǒng)中，不同的業(yè)務(wù)授權(quán)，能形成“裁判員是裁判員、運動員是運動員”的運行機制，以避免權(quán)力過于集中而滋生腐敗行為。

政府可以建立采購信息系統(tǒng)，明確各單位的職責(zé)權(quán)限，建立有效工作機制，減少人為操縱的因素。同時，將管理業(yè)務(wù)流程、關(guān)鍵控制點和實施規(guī)范的政策、法律法規(guī)嵌入系統(tǒng)程序，提高管理水平和內(nèi)部控制實施效率。采購部門可以充分利用各層信息的流入、流出，挖掘采購需要的信息數(shù)據(jù)，各業(yè)務(wù)部門也可以實現(xiàn)信息溝通的常態(tài)化。同時，要依據(jù)政府實際情況，定期完善信息系統(tǒng)，加強信息系統(tǒng)運行與維護管理，從而提高內(nèi)部控制運行效率。

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◇作者信息：中南財經(jīng)政法大學(xué)碩士研究生，研究方向：內(nèi)部控制與審計

◇責(zé)任編輯：閆樹北

◇責(zé)任校對：閆樹北

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A

1004-6070（2017）07-0050-04