栗軍+宋曉華

摘要：對于當前較為困難的縣鄉(xiāng)財政而言，不但要做好民生政策的落實，而且還要努力加強棚戶區(qū)改造，學校、敬老院、醫(yī)院的建設等投入，民生領域的支出相當大。在這種情況下，必須保持清醒頭腦，統(tǒng)籌考慮自身財政狀況，時刻警惕財政風險情況的發(fā)生，并加強培植財源，加強預算，提高資金使用效益，只有這樣，才能更好地保持社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展。

關鍵詞：財政風險；加強預算；培植財源；資金效益；債務管理；經濟發(fā)展

近日，國務院辦公廳以國辦函〔2016〕88號印發(fā)了《地方政府性債務風險應急處置預案》，如果地方出現(xiàn)債務風險，將實施地方政府財政重整計劃，如何化解財政風險是擺在各級財政部門面前的首要任務。

所謂財政風險，是指財政不能提供足夠的財力致使政府的正常運轉遭受嚴重損害，給社會穩(wěn)定帶來重大風險。為化解財政風險，我縣做了較大的努力，取得巨大成績，基金會借款2.45億元已全部還清；師范資產下劃三年累計上交上級部門資金6700萬元；相家河水庫貸款累計償還6300萬元。但是，由于民生事業(yè)的飛速發(fā)展，財政工作也面臨著前所未有的風險。

一、當前財政面臨的主要風險

（一）財政收入風險

隨著國家財政由建設型向民生型的轉變，財政收入由過去的高幅增長轉變?yōu)槠椒€(wěn)增長，財政收支矛盾進一步加劇。今后一個時期，財政收入增幅降低與支出剛性增長并重將是新常態(tài)。今年的經濟形勢依然錯綜復雜，尤其是受“三期疊加”（增長速度換擋期，結構調整陣痛期，前期刺激政策消化期）的影響，經濟下行壓力較大，財政減收增支因素較多，收支矛盾更加突出。從全市2016年1—10月份經濟運行情況看，營改增后，主體四稅完成68億元，同比下降1.4%；稅收收入完成122億元，同比增長2.8%。我縣雖然地方財政收入和主體四稅增長幅度均列全市前列，但地方財政收入增長幅度只有7%，較去年同期回落5個百分點，主體四稅增長幅度只有3.8%，較去年同期回落12.5個百分點，財政收入增收的壓力越來越大。

（二）財政支出風險

社會公共需求是無限的，而財力卻是有限的。近年來，我縣的社會經濟全面快速發(fā)展，人民生活水平日益提高，對公共財政提出了更高的要求，并且這種需求是無限的。一是去年的全國性工資改革和今年的增資工作，縣級增加支出8500萬元；二是社保等民生支出提標擴面，例如新農合2010年需縣級配套1030萬元（人均27.5元），2016年達5400萬元（人均140元）；新農保2012年需縣級配套740萬元（人均108元），2016年達1882萬元（人均237元）；農作物保險2014年每畝補貼10元，2016年補貼將達15元，增長50%，縣級財政負擔1500萬元。三是一些地方公共支出需求系數(shù)不斷攀高，如教育、衛(wèi)生、城建等投入逐年增大，大大超出了縣級財政的承受能力。

（三）財政赤字風險

財政收支包括公共預算收支和基金預算收支。

1.公共預算收支

公共預算收入主要包括地方財政收入和一般轉移支付收入。今年預計公共預算收入增加5000萬元。

公共預算支出主要用于全縣行政事業(yè)單位正常運轉及工資發(fā)放，教育，醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等民生支出。今年，工資改革、教師職稱聘任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)津補貼提標、車改等剛性支出增加8000萬元。按照新《預算法》規(guī)定，超支部分除動用預算穩(wěn)定調節(jié)資金外，只能采取壓減部分公用支出。

2.基金預算收支

基金預算收入主要包括土地出讓金收入和城建配套費等。土地出讓金收入是基金預算收入的主要來源，隨著國家宏觀政策調控的影響，土地出讓金收入呈下降趨勢，且收入具有較大的不穩(wěn)定性。例如，2016年年初基金預算只有3.8億元，而剛性支出卻呈增長趨勢。當前急需的棚戶區(qū)改造、教育大班額和農村學校改簿，扶貧村莊的道路建設等。如果在新建項目上，不根據實際財力嚴加控制，基金預算將面臨超支的風險。

眾所周知，赤字規(guī)模的大小，有兩個公認的警戒線指標：一是財政赤字占GDP 總額的比重為3%，二是財政赤字占當年財政總支出的比重為15%。從全國2014年赤字率2.3%看，如果我縣不嚴加控制，也有出現(xiàn)財政赤字的可能。

地方財政赤字的產生是財政不平衡導致的結果，反過來又進一步影響財政平衡。如果財政赤字不嚴格控制在一定規(guī)模，將嚴重制約地方政府的調控能力和政策實施。

（四）政府債務風險

由于我縣經濟總量偏小，財政收入較少，要加大投入只有通過舉借債務的形式來完成，但造成的現(xiàn)狀是債務包袱重、支付風險大。

當前部分單位隱性債務不確定因素大。通過排查發(fā)現(xiàn)，部分學校建設、醫(yī)院建設等項目，尚有1.5億元的政府負有一定救助責任的債務，在未來其部門自身無法獨立償還的情況下，縣財政負有一定的償還責任。

（五）專項資金安全風險

財政存量資金過大，專項資金不能及時撥付，勢必影響國家政策引導和經濟調控和資金效益的發(fā)揮。

二、防范和化解地方財政風險的措施

針對以上財政風險，基于新預算法的剛性約束，基于財政體制改革進入深水區(qū)的要求，基于打基礎、謀長遠的科學布局，全縣的財政工作，必須嚴格執(zhí)行《預算法》，努力做好增收節(jié)支工作，堅持量入為出，避免出現(xiàn)財政赤字。

（一）圍繞建立現(xiàn)代預算管理制度，深入推進縣級預算管理制度改革

一是完善政府預算體系。將政府收支全部納入預算管理，健全政府全口徑預算體系，將全口徑政府預算提交縣級人大審議。加大一般公共預算與政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基本預算統(tǒng)籌力度，深入部門預算編制改革，推進部門綜合預算管理，統(tǒng)籌部門各項收入，合理安排支出。二是推進預決算公開。除涉密信息外，經縣級人大或其常委會批準的政府預決算、預算調整以及預算執(zhí)行報告及報表，不得隨意變更預決算，報告批準后按照規(guī)定期限向社會公開，接受社會監(jiān)督。三是加大財政資金統(tǒng)籌力度。從整合重大項目資金、重點科目資金、轉移支付資金、財政存量資金、政府債務資金入手，將支持方向相同、扶持領域相關的財政資金整合使用，全方位優(yōu)化公共資源配置，盤活各領域財政沉淀資金，提高財政資金整體使用效益。四是全面推進預算績效管理。加快完善縣級預算績效管理體系，建立覆蓋全部預算單位和所有財政資金的績效評價制度，逐步實現(xiàn)預算編制有目標、預算完成有評價、評價結果有應用的全過程績效管理體系，建立評價結果與預算安排掛鉤制度，并將評價結果作為實施問責的重要依據。五是建立政府綜合財務報告制度。按照上級統(tǒng)一部署，認真開展縣級行政事業(yè)單位國有資產清查工作，全面核查政府部門各類資產負債狀況，摸清政府“家底”，努力做好政府綜合財務報告編制，全面反映政府整體財務狀況、運行情況及財政中長期可持續(xù)性，從而核清政府資產，鎖定政府債務，同時，加強政府財務報告分析應用，為更好的服務政府管理需要。

（二）加快經濟發(fā)展，大力培植新型財源增長點

按照“轉方式、調結構、增財源”的工作思路，不斷加強財源建設，增強財政增收基礎。一是充分利用財稅政策，強力支持企業(yè)發(fā)展。用足用活國家財稅政策，做到涵養(yǎng)稅源、培植財源。二是圍繞循環(huán)經濟建設，加大專項資金爭取力度。積極爭取國家節(jié)能減排、科技創(chuàng)新、強農惠農等方面的資金及政策，支持現(xiàn)代產業(yè)體系的培育和企業(yè)發(fā)展，促使企業(yè)做大做強，增強發(fā)展后勁。三是充分發(fā)揮稅源監(jiān)控體系的參謀作用，為縣委、縣政府決策提供可靠依據，促進我縣骨干企業(yè)快速、健康發(fā)展。

（三）優(yōu)化支出結構，提高資金使用效益

按照“積極而為、量力而行、厲行節(jié)約”的原則，堅持把保障和改善民生放在財政支出的首位，提高資金使用效益，真正做到“花錢必問效、無效必問責”。一是優(yōu)化支出結構，圍繞全縣為民辦實事和民生事業(yè)的發(fā)展，大幅度提高農林水、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等重點民生支出的比重，最大限度地發(fā)揮財政資金使用效益。二是嚴格控制公務經費開支。進一步壓縮一般性支出和“三公經費”支出，積極落實“三公經費”預算執(zhí)行和決算的公開，提高“三公經費”支出的透明度。三是為充分發(fā)揮專項資金使用效益，各級審計機關應加強對財政部門和預算單位專項財政存量資金的審計，上級部門下達資金時應制定好實施期限，項目單位必須保證項目按時實施，并按項目進度及時撥付，對于限期內實施不了的項目資金應予以收回重新分配。

（四）加強債務管理，預防債務風險發(fā)生

政府債務問題事關經濟社會發(fā)展全局，是社會各個方面關注的熱點問題。債務是把“雙刃劍”，用好了會促進經濟社會發(fā)展，用不好會使地方財政背上沉重“包袱”，一旦引發(fā)債務危機，對縣鄉(xiāng)改革發(fā)展穩(wěn)定的“殺傷力”是相當大的。對此，必須引起足夠重視，做好風險防范工作。

一是嚴格依法依規(guī)舉借債務。預算法明確規(guī)定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，預算中必須的建設投資，可在限額內通過發(fā)行地方政府債券的方式籌措，除此之外不得以任何方式舉借債務。可以說，地方政府舉借債務必須在依法批準的限額內，不能突破“天花板”。

二是嚴格按預算規(guī)范債務管理。根據國家規(guī)定，要將政府債務分類納入預算管理，一般債務收支納入一般公共預算、專項債務收支納入政府性基金預算管理。自2015年開始，省財政廳已將省政府發(fā)行的置換債券資金撥付到各縣市，作為縣級財政部門必須用好并及時撥付相關資金，努力緩解地方債務風險，減輕財政負擔。

三是嚴格政府債務風險管理。自2015年起，財政部針對地方政府債務情況，對部分縣市提出了風險預警。山東省也自2014年起就將政府債務管理納入科學發(fā)展綜合考核，并且作為領導干部經濟責任審計的重要內容。作為縣級財政部門必須保持高度警覺，嚴格規(guī)范政府融資行為，加快建立債務風險化解和應急處置機制，確保不發(fā)生債務風險。

財政風險問題貫穿于財政活動全過程中，是當前地方財政亟待關注和解決的重要問題。提高財政風險意識，預先估計財政風險程度，做好防范規(guī)避風險準備，是財政工作由被動變主動的基本前提。為此，我們要加強財政風險意識，增強防范規(guī)避地方財政風險的緊迫感和責任感，為縣域經濟社會健康發(fā)展提供財力保障。

（作者單位：栗軍 平原縣財政局；宋曉華 平原縣財政局龍門財政所）