樊松娟
(黑龍江省宏觀經(jīng)濟(jì)研究所,哈爾濱150001)
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下中國(guó)地方政府債務(wù)管理機(jī)制研究
樊松娟
(黑龍江省宏觀經(jīng)濟(jì)研究所,哈爾濱150001)
通過(guò)分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新態(tài)勢(shì),從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度探析地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的需求,為制定地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)和任務(wù)奠定基礎(chǔ),進(jìn)而提出健全地方政府債務(wù)舉借機(jī)制;完善地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)制中國(guó)地方政府債務(wù)管理機(jī)制優(yōu)化對(duì)策。
經(jīng)濟(jì)新常態(tài);地方政府債務(wù);管理機(jī)制
當(dāng)前,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的形勢(shì)依然錯(cuò)綜復(fù)雜。世界經(jīng)濟(jì)曲折復(fù)蘇,發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)有所好轉(zhuǎn),國(guó)際貨幣基金組織監(jiān)測(cè)報(bào)告指出:全球經(jīng)濟(jì)將在2016年增長(zhǎng)3.6%,是2011年以來(lái)最快速度。但中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)仍不牢固,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)略有回升,改革已經(jīng)初見(jiàn)成效。
(一)經(jīng)濟(jì)增速換擋回升
2017年一季度,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值180 683億元,中國(guó)GDP同比增長(zhǎng)6.9%,比上年同期增長(zhǎng)0.2個(gè)百分點(diǎn),與上年四季度相比,呈現(xiàn)逐季回溫態(tài)勢(shì)。分產(chǎn)業(yè)看,第一產(chǎn)業(yè)增加值8 654億元,占4.79%,同比增長(zhǎng)3%;第二產(chǎn)業(yè)增加值70 005億元,占38.74%,增長(zhǎng)6.4%;第三產(chǎn)業(yè)增加值102024億元,占56.47%,增長(zhǎng)7.7%。不難看出,第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)占據(jù)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值半壁江山,而且同比增長(zhǎng)最大,動(dòng)力十足,也說(shuō)明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著。
表1 全國(guó)GDP同比增長(zhǎng)速度情況表(單位:%)
(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)步調(diào)整
服務(wù)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè),服務(wù)業(yè)發(fā)展水平是衡量現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志。易綱(2014)認(rèn)為“2013年服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重首次超過(guò)制造業(yè),達(dá)到GDP的46%。但與發(fā)達(dá)國(guó)家服務(wù)業(yè)占比一般達(dá)到70%以上相比還有較大差距,服務(wù)業(yè)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用尚未得到充分發(fā)揮”。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下,發(fā)展服務(wù)業(yè)有利于實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)目標(biāo),有利于豐富生活性產(chǎn)品供給和提高人民群眾生活質(zhì)量,服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的地位將進(jìn)一步提升。
(三)消化前期刺激政策
2008年,面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊,中國(guó)出臺(tái)一系列刺激政策,為中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長(zhǎng)和世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇作出重大貢獻(xiàn)。同時(shí)產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng),如金融資本脫實(shí)向虛、企業(yè)債務(wù)偏高、地方融資平臺(tái)等部分領(lǐng)域和環(huán)節(jié)潛在風(fēng)險(xiǎn)積聚等。
(四)物價(jià)保持相對(duì)穩(wěn)定
2017年一季度全國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)和工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)(PPI)數(shù)據(jù)顯示,CPI同比上漲1.4%,環(huán)比回落0.7個(gè)百分點(diǎn),一季度呈現(xiàn)出“前高后低”走勢(shì),主要受食品價(jià)格波動(dòng)影響。PPI同比上漲7.4%,環(huán)比擴(kuò)大4.1個(gè)百分點(diǎn),呈現(xiàn)出恢復(fù)性回升的特征,是2008年四季度以來(lái)的季度同比漲幅高點(diǎn)。
(五)就業(yè)形勢(shì)穩(wěn)中向好
2017年末全國(guó)就業(yè)人員77 603萬(wàn)人,同比增加152萬(wàn)人,全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1 314萬(wàn)人,超出預(yù)定目標(biāo)。2017年2月份,中國(guó)調(diào)查失業(yè)率統(tǒng)計(jì)范圍從31個(gè)大中城市擴(kuò)大為全國(guó)所有地級(jí)市后,調(diào)查失業(yè)率數(shù)據(jù)為5%左右。經(jīng)濟(jì)增速放緩,就業(yè)不減反增,說(shuō)明國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策和制度助推就業(yè)形勢(shì)穩(wěn)中向好。
(六)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為一條主線,是中國(guó)經(jīng)濟(jì)下一步長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的一個(gè)核心問(wèn)題,決定著未來(lái)的發(fā)展方向。張德勇(2015)認(rèn)為“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要意義在于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力與動(dòng)能,以結(jié)構(gòu)性的增量改革帶動(dòng)存量調(diào)整。按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念,在市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置起決定性作用的前提下,充分發(fā)揮好政府的引導(dǎo)作用”。
(七)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)上升
在地方政府債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大的同時(shí),一些地方政府隱性融資方式的出現(xiàn),使得地方政府債務(wù)不僅透明度差,而且融資成本高,另外,到了還款高峰和集中期,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。王軍(2015)認(rèn)為“從程度看,中國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)可控,金融體系總體穩(wěn)健,國(guó)家財(cái)力后盾堅(jiān)強(qiáng),不必恐慌。但從風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)上看,金融風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不少,而且有新的情況,要高度重視,密切監(jiān)測(cè),逐步化解,嚴(yán)防產(chǎn)生傳染和聯(lián)動(dòng)”。在轉(zhuǎn)型升級(jí)關(guān)鍵時(shí)期,“去杠桿”列為全年經(jīng)濟(jì)工作五大結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)之一,強(qiáng)調(diào)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。
(八)信貸總量擴(kuò)張過(guò)快
2017年3月末,中國(guó)廣義貨幣(M2)余額159.96萬(wàn)億元,同比增長(zhǎng)10.6%,增速分別比上月末和上年同期低0.5個(gè)和2.8個(gè)百分點(diǎn);一季度社會(huì)融資規(guī)模增量達(dá)到6.93萬(wàn)億元,其中新增人民幣貸款4.57萬(wàn)億元,占比65.95%。人民幣貸款主要用于房地產(chǎn)、小微企業(yè)和個(gè)人消費(fèi)。盡管穩(wěn)健的貨幣政策不緊,流動(dòng)性供應(yīng)充裕,但實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)金融服務(wù)不足的反映仍然強(qiáng)烈,這與信貸總量擴(kuò)張仍是一對(duì)矛盾。
目前在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中高速換檔、外部需求的持續(xù)不振以及投資需求刺激弊端連連等背景下,造成經(jīng)濟(jì)下行壓力揮之不去,政府推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。因此,地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)和任務(wù)也需要及時(shí)修正和調(diào)整。
(一)地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)
目標(biāo)是指想要達(dá)到的境界或目的(漢語(yǔ)詞典解釋)。地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)就是指地方政府在債務(wù)管理方面想要達(dá)到的境界或目的。
1.清理甄別,分清責(zé)任。通過(guò)各級(jí)政府債務(wù)歸口部門清理甄別存量債務(wù),確定債務(wù)類型,明確政府和企業(yè)的責(zé)任,政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借,企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還,切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會(huì)資本合作的,按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。
2.限額管理,控制規(guī)模。國(guó)務(wù)院于2014年9月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》,明確了加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理要遵循的原則,嚴(yán)控地方政府性債務(wù)規(guī)模,限定政府舉債程序和債務(wù)資金用途。各級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò),公布同級(jí)地方政府債務(wù)規(guī)模,層層下達(dá)債務(wù)限額。
3.強(qiáng)化流程,規(guī)范管理。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理,實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。地方政府性債務(wù)納入地方政府預(yù)算管理,就可以對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模有全面準(zhǔn)確地掌握,為保證債務(wù)預(yù)算的合法、合規(guī),進(jìn)行全過(guò)程全流程的審計(jì)監(jiān)督,以提高管理的科學(xué)性規(guī)范。
4.債務(wù)置換,防范風(fēng)險(xiǎn)。在降低地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)方面,債務(wù)置換正穩(wěn)步展開(kāi)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求,有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),做好地方政府存量債務(wù)置換工作。
(二)地方政府債務(wù)管理的任務(wù)
任務(wù)是指日常生活中,通常指交派的工作,擔(dān)負(fù)的職責(zé)、責(zé)任。地方政府債務(wù)管理的任務(wù)是指地方政府在債務(wù)管理方面擔(dān)負(fù)職責(zé)和責(zé)任。
1.梳理轄區(qū)債務(wù)單位存量債務(wù),劃分債務(wù)類型。各級(jí)政府可以按照債務(wù)歸口管理,統(tǒng)計(jì)梳理轄區(qū)內(nèi)債務(wù)單位存量債務(wù),甄別債務(wù)是否為地方政府債務(wù),劃分債務(wù)類型。
2.制定轄區(qū)存量債務(wù)限額規(guī)模,嚴(yán)控新增債務(wù)。各級(jí)政府嚴(yán)格按照《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》要求,地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理,地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。
3.妥善處理地方政府存量債務(wù),確保在建項(xiàng)目。2016年國(guó)家廣義貨幣M2控制增長(zhǎng)13%左右,社會(huì)融資規(guī)模余額增長(zhǎng)13%左右。國(guó)家統(tǒng)籌運(yùn)用公開(kāi)市場(chǎng)操作、利率、準(zhǔn)備金率、再貸款等各類貨幣政策工具,各級(jí)政府通過(guò)地方政府債券和發(fā)展PPP模式,既要積極推進(jìn),又要謹(jǐn)慎穩(wěn)健,疏通傳導(dǎo)機(jī)制,完成債務(wù)置換,降低融資成本,加強(qiáng)對(duì)在建項(xiàng)目有序推進(jìn)和順利完成。
(一)健全地方政府債務(wù)舉借機(jī)制
科學(xué)限制政府作為行為主體的負(fù)債總數(shù)量,從微觀層面加強(qiáng)舉債主體的管理。首先,從嚴(yán)監(jiān)督和管理新增舉債主體的審批流程,對(duì)于新設(shè)的地方政府投資和融資機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要實(shí)行更高的管理標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格按照規(guī)章和程序進(jìn)行明示性運(yùn)行。其次,按照屬性相似的原則,重新重組分散無(wú)序的地方政府債務(wù)主體,將一批資質(zhì)低,運(yùn)行不規(guī)范,償還能力差,具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)且不具備舉債條件的主體予以清理和整頓。再次,不斷優(yōu)化和完善對(duì)于債務(wù)主體的監(jiān)督管理,對(duì)于提出的舉債申請(qǐng),要按照程序進(jìn)行舉債的必要性分析和論證,確保主體通過(guò)舉債而獲得資金投向,主要是滿足政府公共服務(wù)的需求,不允許出于經(jīng)常性支出或者競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目而進(jìn)行舉債。
(二)完善地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)制
現(xiàn)階段,中國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)制主要為外部監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。外部監(jiān)督主要有人大和輿論的監(jiān)督,而內(nèi)部監(jiān)督主要是上級(jí)政府和紀(jì)檢等部門的監(jiān)督。建立地方政府政務(wù)公開(kāi)和決策民主化機(jī)制,加強(qiáng)地方人大對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督權(quán),定期對(duì)地方政府的債務(wù)進(jìn)行檢查。完善內(nèi)部監(jiān)督體制,實(shí)施上級(jí)政府審批和債務(wù)限額管理機(jī)制。增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)和社會(huì)審計(jì)對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)監(jiān)督作用,促進(jìn)地方政府債務(wù)管理全過(guò)程合規(guī)合法。與環(huán)境保護(hù)一樣,實(shí)行地方政府債務(wù)管理行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。
(三)建立地方政府償債準(zhǔn)備金機(jī)制
償債準(zhǔn)備金是指地方政府為及時(shí)償還到期債務(wù),避免還債扣款沖擊地方預(yù)算正常運(yùn)行,按當(dāng)年到期政府債務(wù)的一定比例在預(yù)算中安排的專項(xiàng)資金,是地方政府防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要舉措。很多發(fā)達(dá)國(guó)家,政府建立了償債準(zhǔn)備金制度,以保證地方政府債務(wù)有足夠的償還能力。
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[責(zé)任編輯:王 旸]
F812
A
1005-913X(2017)07-0086-02
2017-04-07
樊松娟(1964-),女,河北樂(lè)亭人,高級(jí)會(huì)計(jì)師,研究方向:財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。