吳錚

[摘 要]農(nóng)村最低生活保障核定對(duì)象難度大，脫貧工作難度大，農(nóng)村低保管理方式不完善，各級(jí)財(cái)政籌集保障資金壓力大，是當(dāng)前我國(guó)實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度亟待解決的主要問(wèn)題。通過(guò)科學(xué)制定保障標(biāo)準(zhǔn)，政府傾力投入，完善制度管理，多元籌集資金等措施，推進(jìn)落實(shí)好這項(xiàng)制度，更好地實(shí)現(xiàn)保民生、保穩(wěn)定、促發(fā)展，確保我國(guó)如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村最低生活保障制度；保障資金；保障標(biāo)準(zhǔn)

作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家和農(nóng)業(yè)人口大國(guó)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題一直都是事關(guān)我國(guó)全局性、戰(zhàn)略性的問(wèn)題。在我國(guó)城市最低生活保障制度逐步完善的基礎(chǔ)上，2007年7月11日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度開(kāi)始全面建立和實(shí)施。這項(xiàng)工作開(kāi)展10年來(lái)，成效顯著，對(duì)全面推進(jìn)農(nóng)村扶貧事業(yè)，保證農(nóng)村困難群體的基本生活，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安，加速推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面建成小康社會(huì)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。但在推進(jìn)的過(guò)程中，還有諸多問(wèn)題，亟待解決。

一、農(nóng)村實(shí)施最低生活保障亟待解決的問(wèn)題

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國(guó)，人均經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較薄弱。盡管我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度所定的起點(diǎn)較低，但由于保障人口基數(shù)大、歷史欠賬多、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)政狀況不平衡，全面實(shí)施這一制度仍將面臨諸多難題。

1.農(nóng)村最低生活保障對(duì)象核定困難。農(nóng)村最低生活保障對(duì)象與城市最低生活保障對(duì)象相比更不容易核定。農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是收入低于貧困線的農(nóng)民，但隨著農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)性增強(qiáng)和農(nóng)民收入來(lái)源日益多源化，準(zhǔn)確識(shí)別農(nóng)村最低生活保障對(duì)象比較困難，準(zhǔn)確評(píng)估農(nóng)民實(shí)物收入并合理抵扣其生產(chǎn)成本在操作上也有很大難度。農(nóng)民的收入計(jì)算除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加也增大了農(nóng)民收入的不穩(wěn)定性和不確定性；由于農(nóng)村養(yǎng)老金制度仍未普及，喪失勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)來(lái)源的老年人口在生活、就醫(yī)、子女求學(xué)、住房等方面困難加大。因此，準(zhǔn)確判斷農(nóng)村最低生活保障申請(qǐng)人是否符合受助條件，已成為困擾農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施的一大難題。

2.保障對(duì)象眾多、脫貧難度大。隨著各地陸續(xù)調(diào)整農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)及落實(shí)“應(yīng)保盡保”的要求，享受最低生活保障的農(nóng)村人口數(shù)量迅速增加。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2001年，全國(guó)農(nóng)村最低生活保障對(duì)象僅有304.6萬(wàn)人，到2017年2月農(nóng)村貧困人口4541萬(wàn)人，比2001年提高了14.9倍，大約占農(nóng)村戶籍人口的6%左右，已突破了民政部最初預(yù)計(jì)4%的底線，脫困難度較大，難以通過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧和提高就業(yè)技能實(shí)現(xiàn)脫困，需要政府長(zhǎng)期保障其基本生活。由于農(nóng)村最低生活保障的基數(shù)大，使得我國(guó)在實(shí)施這項(xiàng)制度的過(guò)程中，必須從較低的起點(diǎn)起步?，F(xiàn)階段，實(shí)施的農(nóng)村最低生活保障只是農(nóng)村最低生活保障人群維系基本生活的保障標(biāo)準(zhǔn)，也就是“生存保障”，并不包括對(duì)廣大農(nóng)村最低生活保障人群施以就業(yè)技能培訓(xùn)、醫(yī)療救助、教育救助、住房保障等改善人力資本、提高自身發(fā)展能力所需的“發(fā)展保障”。

3.農(nóng)村最低生活保障管理方式尚不完善。各地雖然明確了農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際操作過(guò)程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)對(duì)農(nóng)戶的收入、生活等基本情況，尚未做到精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)。許多地方只是按照農(nóng)村最低生活保障資金的多少來(lái)分配農(nóng)村最低生活保障對(duì)象指標(biāo)，把原有的農(nóng)村特困救濟(jì)對(duì)象轉(zhuǎn)為農(nóng)村最低生活保障對(duì)象，存在按人口平均調(diào)配低保人數(shù)的現(xiàn)象，應(yīng)保未保、能保漏保的問(wèn)題依然存在，農(nóng)村最低生活保障制度能進(jìn)能出的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制也不健全，增加了工作的難度。由于地方財(cái)力所限，許多地方都沒(méi)有將農(nóng)村最低生活保障工作經(jīng)費(fèi)打入預(yù)算，同時(shí)，對(duì)農(nóng)村基層干部在農(nóng)村最低生活保障匹配的欠款、物資服務(wù)分配行為等方面缺乏有效監(jiān)督，基層干部在實(shí)際操作中偏親向友，多報(bào)農(nóng)村最低生活保障對(duì)象數(shù)量、瞞報(bào)農(nóng)村最低生活保障對(duì)象收入水平等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

4.農(nóng)村最低生活保障支出給各級(jí)財(cái)政造成巨大壓力。在主觀層面上，部分基層政府部門(mén)對(duì)農(nóng)村最低生活保障工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，造成資金的擠占挪用；在客觀層面上，資金來(lái)源渠道單一，完全依賴財(cái)政投入，不少欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收支狀況尚屬“吃飯財(cái)政”，依靠財(cái)政解決城市最低生活保障問(wèn)題已經(jīng)勉為其難，對(duì)面更廣、量更大的農(nóng)村最低生活保障工作，供需矛盾突出、資金缺口難以彌補(bǔ)，這是制約農(nóng)村最低生活保障工作整體推進(jìn)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。目前，一些省區(qū)，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政支出的壓力尤為突出，其地方財(cái)政很難兌現(xiàn)與中央財(cái)政農(nóng)村最低生活保障資金的匹配。從全國(guó)情況來(lái)看，越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村最低生活保障對(duì)象占人口的比例越高，支出的財(cái)政資金壓力越大，占財(cái)政支出的比例越高。以地處邊緣的黑龍江省為例，相對(duì)貧困和吃飯財(cái)政的縣市接近全省市縣總數(shù)的1/2，這種財(cái)力緊張狀況，要全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障將面臨大很難困。

二、農(nóng)村最低生活保障制度健康發(fā)展的政策建議

農(nóng)村最低生活保障制度是保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的最后一道“安全網(wǎng)”。各級(jí)政府在實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度的過(guò)程中，應(yīng)因地制宜，積極探索建立和完善適合我國(guó)國(guó)情發(fā)展的農(nóng)村最低生活保障制度。

1.規(guī)范界定保障對(duì)象，科學(xué)制定保障標(biāo)準(zhǔn)。具體做法是：科學(xué)設(shè)定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)參照系數(shù)，即農(nóng)村貧困線與農(nóng)民人均純收入的比值。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)得出結(jié)果是，該比值以25%左右為宜，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)可相應(yīng)減小比值，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)則可適當(dāng)調(diào)高；建立科學(xué)的農(nóng)民實(shí)物收入、勞務(wù)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和贈(zèng)予性收入申報(bào)評(píng)估機(jī)制和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，提高對(duì)農(nóng)民實(shí)際收入的評(píng)估準(zhǔn)確性；對(duì)財(cái)產(chǎn)數(shù)量及消費(fèi)水平超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民，即使收入低于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)也不能納入保障范圍；進(jìn)一步完善農(nóng)村贍養(yǎng)撫養(yǎng)制度，對(duì)因贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)人無(wú)故未履行義務(wù)而進(jìn)入低保范圍的，可由政府提供農(nóng)村最低生活保障，再由政府向有關(guān)義務(wù)人進(jìn)行追索；建立健全農(nóng)村最低生活保障對(duì)象及補(bǔ)助額度公示制度，將其納入村務(wù)公開(kāi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)內(nèi)容，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，最大限度地保證農(nóng)村最低生活保障線調(diào)整的持續(xù)性與穩(wěn)定性，建立可持續(xù)的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制。

2.政府傾力投入，變生存保障為發(fā)展保障。中央政府應(yīng)從制度上、財(cái)力上大力向農(nóng)村最低生活保障傾斜，逐步提高農(nóng)村最低生活保障支出標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村最低生活保障對(duì)象的就業(yè)培訓(xùn)、教育救助、醫(yī)療救助和基本住房保障等支出列入農(nóng)村最低生活保障范圍，變生存保障為發(fā)展保障，進(jìn)一步提高農(nóng)村最低生活保障對(duì)象所需的“發(fā)展保障”水平。對(duì)財(cái)力暫時(shí)不足的地區(qū)，中央可重點(diǎn)傾斜，先易后難、突出重點(diǎn)、分階段提高農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)村最低生活保障對(duì)象享受充分的、必要的保障，早日脫貧。

3.明確各方權(quán)利義務(wù)，完善農(nóng)村最低生活保障管理機(jī)制。在國(guó)家層面，民政部負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障的管理工作?？h級(jí)以上人民政府民政部門(mén)具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民最低生活保障管理工作。財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)、審計(jì)、勞動(dòng)保障和人事等部門(mén)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)配合民政部門(mén)開(kāi)展農(nóng)村居民最低生活保障工作?？h（市、區(qū)）民政部門(mén)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為管理核準(zhǔn)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本地區(qū)具體管理核準(zhǔn)工作。村民委員會(huì)作為村民自治管理機(jī)構(gòu)根據(jù)管理核準(zhǔn)機(jī)關(guān)的委托可以承擔(dān)有關(guān)管理服務(wù)工作，按時(shí)足額發(fā)放低保金，明確申請(qǐng)受保人的權(quán)利義務(wù)。監(jiān)督檢查方有權(quán)在法定范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)村最低生活保障工作及相關(guān)法律主體的行為依法進(jìn)行檢查監(jiān)督，提出意見(jiàn)、建議或舉報(bào)。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各方面的職能和監(jiān)督職責(zé)，有關(guān)職能部門(mén)要進(jìn)一步通過(guò)優(yōu)化農(nóng)村最低生活保障工作流程、明確相關(guān)業(yè)務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督，加大對(duì)相關(guān)違法違紀(jì)行為的查處力度。各級(jí)政府要將農(nóng)村最低生活保障工作列入農(nóng)村基層組織的政績(jī)考核指標(biāo)體制，定期開(kāi)展工作滿意度調(diào)查，切實(shí)加強(qiáng)群眾監(jiān)督。加強(qiáng)工作人員物質(zhì)保障，提高管理水平。要切實(shí)解決農(nóng)村最低生活保障工作的機(jī)構(gòu)、人員、編制、工作經(jīng)費(fèi)等實(shí)際問(wèn)題，農(nóng)村最低生活保障工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)足額列入相關(guān)預(yù)算。要大力加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)提高農(nóng)村最低生活保障工作人員的專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)能力。同時(shí)大力加強(qiáng)農(nóng)村電子政務(wù)建設(shè)，加快農(nóng)村最低生活保障管理信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，運(yùn)用現(xiàn)代信息管理手段，提高農(nóng)村最低生活保障的工作效率和透明度。

4.多元籌集資金，確保農(nóng)村最低生活保障資金支出足額到位。要針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村最低生活保障資金支出來(lái)源出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題，合理劃分各級(jí)財(cái)政農(nóng)村低保費(fèi)用支出比例結(jié)構(gòu)。國(guó)家財(cái)政投入是農(nóng)村最低生活保障資金的基本來(lái)源和可靠保證。要適當(dāng)提高中央政府負(fù)擔(dān)農(nóng)村最低生活保障支出的比例，待政府間轉(zhuǎn)移支付逐步以非專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主后，再改為以地方財(cái)政負(fù)擔(dān)為主，逐步形成以中央、省、市、縣為主，更為合理的匹配架構(gòu)。要增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，切實(shí)提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村最低生活保障支出的資金保障水平。中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政有必要增加農(nóng)村最低生活保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度，并重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，根據(jù)地方財(cái)力的實(shí)力情況，確定不同的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。與此同時(shí)，開(kāi)展社會(huì)捐助也是農(nóng)村最低生活保障資金的必要補(bǔ)充和多元化來(lái)源的重要管道。我國(guó)農(nóng)業(yè)人口眾多，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是一項(xiàng)宏大的社會(huì)工程，在目前國(guó)家人均財(cái)力還不夠強(qiáng)大，公民的整體收入水平不高的前提下，還必須廣開(kāi)籌資渠道，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，經(jīng)常性地通過(guò)各級(jí)、各類(lèi)組織和社會(huì)各界人士大力開(kāi)展形式多樣的社會(huì)捐助活動(dòng)，如發(fā)行彩票、進(jìn)行義演、義賣(mài)活動(dòng)等籌集資金，作為農(nóng)村居民最低生活保障基金的補(bǔ)充來(lái)源。各級(jí)政府要充分利用財(cái)政收入的增量資金逐步增加農(nóng)村最低生活保障事業(yè)投入。要站在深入推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的高度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，多元籌集資金，集中必要的財(cái)力物力用于農(nóng)村最低生活保障支出，確保資金足額到位，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。

（編輯/李舶）