胡振琪，付艷華，榮 穎，Anna Waitkus

（1.中國礦業(yè)大學(xué)（北京）土地復(fù)墾與生態(tài)重建研究所，北京 100083；2.天津城建大學(xué)，天津 300384；3.環(huán)境咨詢公司，拉勒米 82070）

美國懷俄明州煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管實踐及對中國的啟示

胡振琪1，付艷華2，榮 穎1，Anna Waitkus3

（1.中國礦業(yè)大學(xué)（北京）土地復(fù)墾與生態(tài)重建研究所，北京 100083；2.天津城建大學(xué)，天津 300384；3.環(huán)境咨詢公司，拉勒米 82070）

研究目的：學(xué)習(xí)美國礦業(yè)第一大州懷俄明州煤礦土地復(fù)墾政策體系和監(jiān)管實踐經(jīng)驗，為中國相關(guān)領(lǐng)域的政策制定和監(jiān)管提供參考和借鑒。研究方法：通過相關(guān)法律法規(guī)和指南的閱讀、分析及對管理人員的訪問，對比中美復(fù)墾監(jiān)管實踐之間的差異。研究結(jié)果：解析了該州的相關(guān)政策和監(jiān)管體系，詳細(xì)介紹了監(jiān)管框架中開采許可、保證金和年報等制度的目的和內(nèi)容，以及監(jiān)管與審批驗收的人員、程序和關(guān)鍵步驟，中美復(fù)墾監(jiān)管制度的差異。研究結(jié)論：美國懷俄明州的煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管體系較為完善，在以下方面值得借鑒：（1）基礎(chǔ)信息調(diào)查全面、詳盡；（2）管理目標(biāo)明確、驗收指標(biāo)具體，不僅重視行政監(jiān)管，更強(qiáng)調(diào)技術(shù)監(jiān)管；（3）以年報制度要求企業(yè)自檢，全面監(jiān)測復(fù)墾要素，實現(xiàn)復(fù)墾過程監(jiān)管；（4）監(jiān)管人員專業(yè)技術(shù)水平要求較高，驗收過程中資料審查與實地督查并重；（5）法律法規(guī)與相關(guān)指南實時更新，對企業(yè)的指導(dǎo)詳盡，信息透明度和公眾參與度較高。

土地整治；煤礦土地復(fù)墾；監(jiān)管；懷俄明州

Abstract:The purpose of this paper is to study the coal mine land reclamation policy, institution and supervision experiences in Wyoming where is the biggest mineral resources production state in the United States, and to provide a reference for the policy making and supervision in China. Methods adopted are review of rules, regulations and guidelines, interview of supervisor as well as the comparison of the regulations in China and Wyoming. The results show that the coal mine reclamation supervision system is comparatively perfect. And we could learn from the following parts: 1）the basic information investigation is comprehensive and detailed; 2）the target is clear, the performance standards are concrete, and both technical supervision and administrative supervision are got enough attentions; 3）the operator self-inspection is enforced by the annual report, with the monitoring of reclamation factors in order to realize the process supervision; 4）the supervisor has adequate relative knowledge, and the report review and field supervision are received equal attention;5）the rules, regulations and guidelines are revised timely to guide the operator, and the high level of information transparency and public participation exist.

Key words:land consolidation; coal mine land reclamation; supervision; Wyoming

20世紀(jì)80年代，中國開始有目的、有組織、有計劃、有步驟地實施煤礦區(qū)土地復(fù)墾[1]。此后，為保障土地復(fù)墾工作的有效開展，政府相關(guān)部門在土地復(fù)墾監(jiān)管的政策制定和實踐方面做出了很大努力。1989年1月1日國務(wù)院頒布《土地復(fù)墾規(guī)定》，使中國的土地復(fù)墾步入法制階段；2006年《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項目土地復(fù)墾管理工作的通知》標(biāo)志著土地復(fù)墾進(jìn)入建設(shè)項目的開采許可和用地審批程序；2007年《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報和審查有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步明確了土地復(fù)墾方案的內(nèi)容和審批要求[2]；2011年《土地復(fù)墾條例》頒布，明確了土地復(fù)墾的概念、原則和責(zé)任主體，確立了土地復(fù)墾的基本制度；2012年《土地復(fù)墾條例實施辦法》進(jìn)一步完善了土地復(fù)墾的各項制度規(guī)范。另外，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系也在制定的過程中，在2011年、2013年和2014年分別發(fā)布了《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》、《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》和《生產(chǎn)項目土地復(fù)墾驗收規(guī)程》。中國的土地復(fù)墾監(jiān)管制度已經(jīng)初步確定，但仍然存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)管機(jī)制不完善、礦業(yè)用地政策存在缺陷、監(jiān)管手段薄弱和監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完備等問題[3]，總體來說行政監(jiān)管較多、技術(shù)監(jiān)管相對薄弱，在可操作性和執(zhí)行效果上也還有進(jìn)一步完善的空間。

美國煤礦土地復(fù)墾工作一直走在世界前列，自20世紀(jì)30年代，美國26個州先后制定了露天礦復(fù)墾的相關(guān)法律法規(guī)，并于1977年聯(lián)邦政府頒布了《露天采礦管理與復(fù)墾法》（Surface Mining Control and Reclamation Act，SMCRA）。1979年成立了在內(nèi)政部長領(lǐng)導(dǎo)下的美國露天采礦與復(fù)墾執(zhí)法辦公室（Office of Surface Mining，Reclamation and Enforcement，OSMRE），專管全國的土地復(fù)墾工作，負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府復(fù)墾法律法規(guī)的制定，并與各州合作執(zhí)行監(jiān)管。各個州也有相應(yīng)的土地復(fù)墾法律法規(guī)和執(zhí)法部門，形成了專業(yè)化、層級化的監(jiān)管體系。較為完善的法律和監(jiān)管體系，使美國在土地復(fù)墾方面取得了較大的成效。

懷俄明州位于美國西部落基山區(qū)，平均海拔2045 m，礦產(chǎn)資源豐富，有煤、天然氣、煤層氣、石油和天然堿等。2015年懷俄明州的煤礦產(chǎn)量達(dá)6.88×108t，居美國首位[4]，占美國總產(chǎn)量的41%[5]。該州位于大陸性半干旱氣候區(qū)，自然資源豐富，有5個國家公園和6個國家森林保護(hù)區(qū)，是重要的野生動物棲息地。因此，該州礦產(chǎn)資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的需求同樣迫切，礦山土地復(fù)墾的相關(guān)立法也較早，在聯(lián)邦政府頒布《露天采礦管理與復(fù)墾法》之前，就頒布了一系列復(fù)墾相關(guān)的法律法規(guī)。該州由環(huán)境質(zhì)量局土地質(zhì)量處負(fù)責(zé)制定相關(guān)法律法規(guī)與執(zhí)法監(jiān)管，煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管的體系成熟，復(fù)墾經(jīng)驗豐富、成效顯著。

本文詳細(xì)介紹了美國懷俄明州的煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管實踐，并以此為切入點，一方面詳細(xì)闡述美國土地復(fù)墾的監(jiān)管層級和體系內(nèi)容，一方面介紹懷俄明州監(jiān)管的實施過程與指標(biāo)，以期從宏觀和具體操作上為中國煤礦土地復(fù)墾的監(jiān)管工作提供參考。

1 煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管的依據(jù)與體系

懷俄明州煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管的相關(guān)法規(guī)是由環(huán)境質(zhì)量局土地質(zhì)量處制定的《煤礦法規(guī)》（WDEQ/LQD，Coal Rules and Regulations）和《其他礦產(chǎn)資源法規(guī)》（WDEQ/LQD，Noncoal Rules and Regulations）。主要依據(jù)是《懷俄明州環(huán)境質(zhì)量法案和工業(yè)發(fā)展信息與選址法案》（Wyoming Environmental Quality Act and Industrial Development Information and Siting Act，WEQA），該法案是在1977年前州政府頒布的煤礦土地復(fù)墾相關(guān)法律法規(guī)（表1）以及1977年聯(lián)邦政府頒布的《露天采礦管理與復(fù)墾法》基礎(chǔ)上制定的。

監(jiān)管體系主要包括：

表1 懷俄明州1977年前煤礦土地復(fù)墾相關(guān)法律法規(guī)Tab.1 Rules and regulations on coal mine land reclamation in Wyoming before 1977

（1）開采許可制度：在煤礦開采之前，經(jīng)營者按照聯(lián)邦和州法案的規(guī)定提交開采許可申請，由相關(guān)管理部門審核批準(zhǔn)并進(jìn)行歸檔，開采許可中必須包含土地復(fù)墾規(guī)劃。

（2）復(fù)墾保證金制度：由經(jīng)營者事先按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)交納一定數(shù)額的資金、資產(chǎn)，作為履行土地復(fù)墾義務(wù)的擔(dān)保，金額足夠承擔(dān)土地復(fù)墾工作所需費用，在企業(yè)破產(chǎn)的情況下可以保障復(fù)墾工作的進(jìn)行。若經(jīng)營者按照要求履行了復(fù)墾義務(wù)，并且經(jīng)驗收符合復(fù)墾驗收標(biāo)準(zhǔn)，管理機(jī)關(guān)返還相應(yīng)數(shù)量的保證金。

（3）監(jiān)管與執(zhí)法：監(jiān)管人員通過資料審查和實地督查進(jìn)行監(jiān)管，核定保證金返還額，在經(jīng)營者違反法律法規(guī)或者開采許可要求的情況下，執(zhí)行有關(guān)處罰。

2 開采許可制度及內(nèi)涵

《懷俄明州環(huán)境質(zhì)量法案和工業(yè)發(fā)展信息與選址法案》中對開采許可的申請做了要求，在此基礎(chǔ)上，《煤礦法規(guī)》第二章進(jìn)一步說明了露天煤礦開采許可申請的要求，并在土地質(zhì)量處網(wǎng)站上發(fā)布了煤礦開采許可申請的相關(guān)指南。土地質(zhì)量處需要在開采許可申請?zhí)峤?0天內(nèi)批復(fù)，批復(fù)后申請人必須每周一次、連續(xù)兩周在當(dāng)?shù)貓蠹埌l(fā)布通告，任何人都可以在30天內(nèi)提出異議[6]。開采許可的內(nèi)容主要包括佐證資料、支撐信息、礦山規(guī)劃和復(fù)墾規(guī)劃4個方面（表2）。

3 復(fù)墾保證金制度

在開采許可得到批準(zhǔn)但未正式頒布之前，申請人需提交復(fù)墾保證金，金額足夠承擔(dān)礦區(qū)土地復(fù)墾的所有費用，以保證在經(jīng)營者未能完成開采許可中規(guī)定的復(fù)墾計劃時，有足夠的資金復(fù)墾廢棄場地；或者在煤礦企業(yè)破產(chǎn)的情況下，有足夠的資金聘請第三方進(jìn)行復(fù)墾。當(dāng)經(jīng)營者完成各階段土地復(fù)墾時，可以通過各階段保證金的申請和返還，最終獲得全額保證金。這種分階段返還保證金的方式可以鼓勵經(jīng)營者盡早開始土地復(fù)墾（叫做同期土地復(fù)墾，或者邊開采邊復(fù)墾）。一般情況下，保證金按年核算繳納和返還。

與聯(lián)邦政府的規(guī)定有所不同[7]，懷俄明州的保證金返還分4個階段（表3），每個階段有相應(yīng)的驗收標(biāo)準(zhǔn)，在驗收合格后予以返還，且保證金的返還需按階段順序進(jìn)行。面積保證金和第一階段保證金的返還比例為60%，第二、三階段保證金的返還比例分別為15%和25%，具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)參照懷俄明州土壤質(zhì)量處《保證金返還驗收標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)指南》[8]。

4 年報制度

年報的內(nèi)容與形式由環(huán)境質(zhì)量局土地質(zhì)量處、煤礦企業(yè)、咨詢企業(yè)、懷俄明礦業(yè)聯(lián)合會和美國露天采礦與復(fù)墾執(zhí)法辦公室代表共同商議形成，由礦山經(jīng)營者執(zhí)行并每年按照規(guī)定的時間提交給州環(huán)境質(zhì)量局。

表2 開采許可內(nèi)容Tab.2 Contents in the permit

表3 保證金階段返還階段與比例Tab.3 Bond release phases and percentages

年報的主要目的是：（1）檢驗經(jīng)營者對開采許可和往年年報內(nèi)容的執(zhí)行情況；（2）評價保證金的數(shù)量與破壞情況是否吻合；（3）本年度和下一年度的實際情況與開采許可要求之間的偏差；（4）評價監(jiān)測數(shù)據(jù)；（5）為美國露天采礦與復(fù)墾執(zhí)法辦公室的監(jiān)管提供數(shù)據(jù)；（6）粗略回填的完成情況；（7）復(fù)墾第一階段，也就是河道重建和覆土的完成情況。

土地質(zhì)量處據(jù)此判斷：（1）經(jīng)營者是否遵守開采許可和復(fù)墾規(guī)劃的要求；（2）復(fù)墾執(zhí)行保證金的金額；（3）監(jiān)測數(shù)據(jù)是否符合開采許可和《煤礦法規(guī)》的要求；（4）對開采許可中條款的解釋是否合理；（5）保證金返還的驗收結(jié)果與經(jīng)營者提交材料中的描述是否一致。年報的主要內(nèi)容見表4[9]。

表4 年報的主要內(nèi)容Tab.4 The main contents in the annual report

5 監(jiān)管的實施與重點

5.1 監(jiān)管人員/程序

懷俄明州環(huán)境質(zhì)量局土地質(zhì)量處具體負(fù)責(zé)礦山土地復(fù)墾的監(jiān)管與審批工作，包括開采許可的審批、復(fù)墾監(jiān)管與驗收、保證金的返還和其他管理工作。經(jīng)營者取得開采許可后，由土地質(zhì)量處安排提交年報的時間，為方便監(jiān)管人員分開審核并及時給予批復(fù)，每個礦的提交時間不同。經(jīng)營者每年向該處提交年報，由監(jiān)管人員進(jìn)行審核，并在60—90天內(nèi)予以批復(fù)。年報批復(fù)后，發(fā)放關(guān)于下一輪保證金額度的通知。此外，監(jiān)管人員還需每月到開采的礦區(qū)進(jìn)行督查，監(jiān)察復(fù)墾執(zhí)行情況，對違反法律法規(guī)和開采許可條款的行為進(jìn)行處罰，這是中國復(fù)墾監(jiān)管中比較欠缺的。

5.2 重點督查、監(jiān)管內(nèi)容

根據(jù)《煤礦法規(guī)》第四章第二節(jié)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)“礦區(qū)的土地復(fù)墾應(yīng)將土地恢復(fù)至等于或優(yōu)于‘采前最佳利用’的狀態(tài)。復(fù)墾后的土地必須適宜采前利用方式，使社區(qū)獲得最大的經(jīng)濟(jì)和社會價值，或者必須是比采前利用方式有更大社會和經(jīng)濟(jì)價值的其他土地利用方式?！睘榱诉_(dá)到這一目的，監(jiān)管人員主要采用資料審核，同時結(jié)合實地考察的手段執(zhí)行監(jiān)管，部分地區(qū)已采用GIS系統(tǒng)來管理開采和復(fù)墾以及相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)。重點監(jiān)管的內(nèi)容包括以下幾個方面。

5.2.1 土壤搶救 土壤搶救（Soil Salvage）是指將開采影響區(qū)域適宜復(fù)墾的土壤剝離、堆存，是關(guān)系復(fù)墾是否成功的關(guān)鍵步驟，在監(jiān)測過程中重點監(jiān)測如下方面。

（1）土壤剝離。在開采前，由專業(yè)人員在實地標(biāo)記出所有適宜復(fù)墾的土壤，包括位置以及土壤的厚度；在實施過程中，監(jiān)管人員應(yīng)對設(shè)備選擇、剝離方式進(jìn)行核實；土壤剝離后，監(jiān)管人員通過保留的一定數(shù)量的土堆（保留表土的小型區(qū)域，表土剝離后以小土堆形式呈現(xiàn)，一般是每0.8 hm2或者是每150 m一個）來核查剝離土壤的厚度。通過實地調(diào)研與計算，檢驗實際土壤剝離量（基于土堆的調(diào)查）與開采許可中的預(yù)測值的差值，并測試土壤樣品的相關(guān)參數(shù)。

（2）土壤堆存。當(dāng)所剝離的土壤不直接用于覆土?xí)r，應(yīng)進(jìn)行堆存并通過種植植被或其他方式盡可能減少水土流失。要求盡量選擇坡度較小的區(qū)域進(jìn)行堆存，且應(yīng)在土堆周圍修建截水溝并在表面覆蓋植被。除此之外，要在堆存處設(shè)立標(biāo)識。

5.2.2 覆巖處理 根據(jù)復(fù)墾的需要，可將覆巖分為如下三種類型

（1）適宜的覆巖，是指物理和化學(xué)性質(zhì)都適宜作為根際土壤和含水介質(zhì)。

（2）不適宜的覆巖，是指物理和化學(xué)性質(zhì)都不適宜作為根際土壤和含水介質(zhì)。當(dāng)覆巖呈酸性或毒性的材料且非地表自然材料，對復(fù)墾后植被生長有影響時，則需要進(jìn)行特殊處理。

（3）需要特殊處理的材料，主要是指用于河道修復(fù)的沖積物。在采前，通過采樣測試（每64 hm2至少一個采樣點，采樣深度可以從16.5到148 m不等，剖面樣的采樣間隔不大于3 m）。根據(jù)測試結(jié)果進(jìn)行分類（覆巖的適宜性標(biāo)準(zhǔn)參考《指南》），并繪制覆巖材料的適宜性評價圖，作為復(fù)墾的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

監(jiān)管人員需要每周攜手持GPS到現(xiàn)場檢查，確定不適宜覆巖材料的位置并繪制成圖，此外，還需確認(rèn)不適宜的覆巖材料是否進(jìn)行了正確處理。

5.2.3 回填與地貌重塑 《煤礦法規(guī)》中要求通過回填和平整重塑的采后地形需要盡可能的接近采前狀態(tài)，可以很好地與周圍地形和水系相融合。監(jiān)管人員通過實地檢查獲得信息，評價以下方面是否符合要求：（1）回填材料質(zhì)量。每2 hm2設(shè)置一個采樣點，分析采樣點的化學(xué)性質(zhì)，并體現(xiàn)在年報中，供監(jiān)管人員審核。不適宜的材料需在實地做出標(biāo)記，以防止不安全的材料對復(fù)墾結(jié)果和環(huán)境造成負(fù)面影響。（2）地貌重塑。要求地貌重塑后邊坡為穩(wěn)定的復(fù)雜邊坡（包含凹面和凸面，而不是直線），坡長不超過采前長度且不超過150 m，坡度不超過25%。建立穩(wěn)定的與周圍地形相協(xié)調(diào)的排水系統(tǒng)，以防止水土流失，且區(qū)域內(nèi)不應(yīng)有超過600 m3的洼地。此外，允許適當(dāng)?shù)谋Ａ粢恍╅_采邊坡。

邊坡是否符合要求需要通過遙感的方法檢核，在相同采樣點分別采集采前和采后的邊坡值，再進(jìn)行統(tǒng)計分析來完成。邊坡值包括采前和采后的最小邊坡、最大邊坡、邊坡中值和邊坡比例等。監(jiān)管人員需要審核監(jiān)測數(shù)據(jù)，通過現(xiàn)場調(diào)查建立陡坡清單，并拍攝影像資料，在地圖上做出標(biāo)記。

此外，地貌重塑回填材料的土方平衡相關(guān)數(shù)據(jù)如土方平整量、覆巖堆存量以及客土量需要做出統(tǒng)計分析，并由監(jiān)管人員進(jìn)行審核。

5.2.4 土壤重構(gòu) 根據(jù)《煤礦法規(guī)》第四章第二節(jié)的規(guī)定，在表土和下層土重新分配之前，應(yīng)對地基進(jìn)行處理以防止滑坡，幫助根系生長。覆土過程中應(yīng)盡量減少對土壤的擾動，剝離后直接覆土。覆土厚度可以各處不同，實際厚度不超過開采許可中±25%。為緩解覆土過程中機(jī)械碾壓帶來的土壤壓實，應(yīng)最大限度地縮短機(jī)械設(shè)備的工作半徑，并選擇土壤較干燥時進(jìn)行施工。監(jiān)管人員需要實地核查覆土厚度。

5.2.5 植被修復(fù) 植被修復(fù)的目標(biāo)是采后的植被覆蓋率和生產(chǎn)力達(dá)到采前水平。美國西部是在植被重建10年之后，東部地區(qū)在5年之后（以密西西比河為界）進(jìn)行植被修復(fù)的效果評價。

植被修復(fù)需滿足以下幾個條件：（1）修復(fù)后的植被可以在自然條件下自我更新；（2）永久性植被的比例要與采前相同；（3）修復(fù)后的物種組成和多樣性能夠滿足采后土地利用的需要。植被監(jiān)管評價應(yīng)在生長季進(jìn)行。

如果復(fù)墾為耕地或者是牧草地，則將恢復(fù)采前生產(chǎn)力作為復(fù)墾成功的標(biāo)準(zhǔn)，以至少兩個連續(xù)生長季的產(chǎn)量為準(zhǔn)。通過采樣、測試和數(shù)據(jù)分析來評價植被恢復(fù)的效果。

6 中美復(fù)墾監(jiān)管實踐對比

6.1 管理體系

美國專業(yè)化的層級監(jiān)管體系明確，國家層面有內(nèi)政部長領(lǐng)導(dǎo)下的美國露天采礦與復(fù)墾執(zhí)法辦公室，專管全國的土地復(fù)墾工作，負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府復(fù)墾法律法規(guī)的制定，并與各州合作執(zhí)行監(jiān)管。各個州也有相應(yīng)的土地復(fù)墾相關(guān)的法律法規(guī)和執(zhí)法部門，例如在懷俄明州由環(huán)境質(zhì)量局土地質(zhì)量處負(fù)責(zé)。而中國的監(jiān)管體系尚不健全，各級國土資源部門明確了由耕地保護(hù)司（處、科）為主負(fù)責(zé)土地復(fù)墾監(jiān)管工作，同級土地整治中心為土地復(fù)墾監(jiān)管技術(shù)支撐單位，但多數(shù)省份仍然未能建立土地復(fù)墾監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)，未能明確土地復(fù)墾專職管理人員[2]。

6.2 標(biāo)準(zhǔn)體系

美國的標(biāo)準(zhǔn)體系較為完整，由法律、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指南構(gòu)成，作為復(fù)墾規(guī)劃以及監(jiān)管、驗收的依據(jù)?；A(chǔ)信息調(diào)查要求全面、詳盡，調(diào)查項目較多，對于文化資源、野生動物、濕地和河谷都要作為一項單獨的調(diào)查內(nèi)容；調(diào)查深度和廣度也較為全面，例如土地利用情況要追溯到過去20年，不僅僅要調(diào)查項目區(qū)，還需要調(diào)查周邊區(qū)域；調(diào)查較為詳盡，從表2可以看出，開采許可內(nèi)容中基礎(chǔ)信息調(diào)查占一半以上的篇幅。

中國的標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善，目前已頒布的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)僅有《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》及《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》，其他規(guī)范還處于正在編寫或者空白狀態(tài)。尤其是在采前基礎(chǔ)信息調(diào)查部分，要求調(diào)查的內(nèi)容較為簡單，復(fù)墾方案的依據(jù)不夠充分。首先是調(diào)查項目較少，中國僅要求調(diào)查地理位置、地貌、氣候、土壤、生物、水文、地質(zhì)和項目區(qū)的土地利用狀況；其次是調(diào)查的廣度和深度不夠，例如，土地利用信息調(diào)查的項目上，僅要求調(diào)查項目區(qū)的土地利用類型、數(shù)量和質(zhì)量；調(diào)查的深度上，項目概況作為復(fù)墾方案中的一個小節(jié)，較為粗略。

6.3 監(jiān)管人員

美國的政府監(jiān)管人員具備專業(yè)知識，包括植被、土壤、水文、地質(zhì)等方面，也需要實地督查和監(jiān)測，能夠從年報審核和實地督查中發(fā)現(xiàn)問題和做出科學(xué)評價。監(jiān)管人員具有執(zhí)法權(quán)力，可對違反法律法規(guī)和開采許可條款的行為進(jìn)行處罰。

盡管在中國的一些省份已經(jīng)設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)，但監(jiān)管人員專業(yè)知識和技能還有待進(jìn)一步提高，且由于缺乏具體的監(jiān)測指標(biāo)，實地督查和監(jiān)測的力度也有待加強(qiáng)。

6.4 企業(yè)自檢

懷俄明州將基于年報制度的企業(yè)自檢作為監(jiān)管基礎(chǔ)，該自檢需要全面的復(fù)墾內(nèi)容和詳實的監(jiān)測數(shù)據(jù)。要求企業(yè)在年報中對復(fù)墾過程的土壤、水、植被等復(fù)墾要素進(jìn)行全面監(jiān)測并分析。

中國僅在《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》中的監(jiān)管保障措施中提到“定期向項目所在地縣級以上國土資源主管部門報告當(dāng)年復(fù)墾情況”，但是具體的內(nèi)容和形式并沒有做詳細(xì)要求。

6.5 公眾參與

懷俄明州相關(guān)政府部門定期組織各方會議，完善法律法規(guī)及相關(guān)指南，指導(dǎo)詳盡，信息公開。環(huán)境質(zhì)量局土地質(zhì)量處、煤礦企業(yè)、咨詢企業(yè)、懷俄明礦業(yè)聯(lián)合會和美國露天采礦與復(fù)墾執(zhí)法辦公室代表每月定期開會對現(xiàn)行的法律法規(guī)和指南進(jìn)行修訂，保證其符合現(xiàn)實需要和社會要求。在懷俄明環(huán)境質(zhì)量局土地質(zhì)量處的官方網(wǎng)站上，可以查到復(fù)墾相關(guān)的法律法規(guī)、操作指南，以及各類提交所需資料的范本材料，方便經(jīng)營者參考。公眾參與方面，能夠做到信息公開，礦區(qū)開采與復(fù)墾信息公布在法規(guī)中都有硬性要求，提高了信息透明度和公眾參與度。

中國的《土地復(fù)墾條例》中并沒有對公眾參與做出規(guī)定，僅在《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》中有所體現(xiàn)，具體形式?jīng)]有硬性要求，也不能作為行政法規(guī)，因此監(jiān)管力度有限，不能保證實施效果[11]。

7 結(jié)論與啟示

筆者認(rèn)為，美國懷俄明州的煤礦土地監(jiān)管體系較為完善，能夠積極指導(dǎo)復(fù)墾實踐并有嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，為復(fù)墾成功提供了保障。筆者認(rèn)為美國的成功經(jīng)驗對中國具有重要的借鑒價值。

（1）監(jiān)管體系完善，環(huán)環(huán)相扣。為實現(xiàn)“將土地恢復(fù)至等于或優(yōu)于‘采前最佳利用’的狀態(tài)”的復(fù)墾目標(biāo)，要求在采前進(jìn)行全面、詳盡的基礎(chǔ)信息調(diào)查，作為復(fù)墾規(guī)劃以及監(jiān)管、驗收的依據(jù)。建議中國盡快出臺土地復(fù)墾基礎(chǔ)信息調(diào)查規(guī)程或技術(shù)指南。

（2）管理目標(biāo)明確，驗收指標(biāo)具體，不僅僅是行政監(jiān)管，更重要的是技術(shù)監(jiān)管。將土地復(fù)墾劃分階段，并對各個階段設(shè)定具體的技術(shù)考核指標(biāo)，并與保證金返還直接掛鉤，激勵企業(yè)履行復(fù)墾義務(wù)。對執(zhí)行者來說目標(biāo)明確，對管理者來說可操作性強(qiáng)。尤其值得中國學(xué)習(xí)的是，對每個復(fù)墾驗收階段的技術(shù)考核指標(biāo)，懷俄明州都有具體的技術(shù)指南。

（3）將基于年報制度的企業(yè)自檢作為監(jiān)管基礎(chǔ)，成為復(fù)墾過程監(jiān)管的抓手，也是促使企業(yè)時時履行復(fù)墾義務(wù)的重要手段。因此，該州復(fù)墾年報制度和詳實的監(jiān)測數(shù)據(jù)，都是值得中國土地復(fù)墾監(jiān)管工作借鑒的。

（4）政府監(jiān)管人員具備專業(yè)知識，并進(jìn)行實地督查和監(jiān)測。以年報審核和實地督查的形式實施監(jiān)管。賦予監(jiān)管人員執(zhí)法權(quán)力，可對違反法律法規(guī)和開采許可條款的行為進(jìn)行處罰。建議中國定期組織監(jiān)管人員的專業(yè)培訓(xùn)，各地出臺適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的監(jiān)管指標(biāo)體系，加強(qiáng)監(jiān)管實施力度。

（5）相關(guān)政府部門定期組織各方會議，完善法律法規(guī)及相關(guān)指南，指導(dǎo)詳盡，信息公開。環(huán)境質(zhì)量局土地質(zhì)量處、煤礦企業(yè)、咨詢企業(yè)、懷俄明礦業(yè)聯(lián)合會和美國露天采礦與復(fù)墾執(zhí)法辦公室代表每月定期開會對現(xiàn)行的法律法規(guī)和指南進(jìn)行修訂，保證其符合現(xiàn)實需要和社會要求。在懷俄明環(huán)境質(zhì)量局土地質(zhì)量處的官方網(wǎng)站上，可以查到復(fù)墾相關(guān)的法律法規(guī)、操作指南，以及各類提交所需資料的范本材料，方便經(jīng)營者參考。建議中國制定標(biāo)準(zhǔn)和指南的過程中提高各方參與度，動態(tài)制定相關(guān)監(jiān)測指標(biāo)以保證其適應(yīng)社會發(fā)展的需要。

（6）能做到信息公開，礦區(qū)開采與復(fù)墾信息的公布在法規(guī)中都有硬性要求，提高了信息透明度和公眾參與度。建議增加對土地復(fù)墾監(jiān)管中公眾參與的相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)行政力度，明確公眾參與的具體形式。

（References）：

［1］ 胡振琪，卞正富，成樞，等. 土地復(fù)墾與生態(tài)重建 ［M］ . 徐州：中國礦業(yè)大學(xué)出版社，2008.

［2］ 胡振琪. 中國土地復(fù)墾與生態(tài)重建20年：回顧與展望［J］ . 科技導(dǎo)報，2009，27（17）：25 - 29.

［3］ 周妍，白中科，羅明，等. 中國土地復(fù)墾監(jiān)管體系問題與對策［J］ . 中國土地科學(xué)，2014，28（2）：68 - 74.

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［6］ Department of environmental quality, land quality division. Guideline No. 6A: Coal permit applications amendments revisions［EB/OL］ . http://deq.wyoming.gov/lqd/resources/guidelines/.

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［8］ Department of environmental quality, land quality division. Guideline No. 20: Bond release categories and submittal procedures for coal mines［EB/OL］ . http://deq.wyoming.gov/lqd/resources/guidelines/.

［9］ Department of environmental quality, land quality division. Coal Annual Report Format［EB/OL］ . http://deq.wyoming.gov/lqd/coal/ resources/annual-report-3/.

［10］ Department of environmental quality, land quality division. Guidelines-08: Hydrology Coal and Noncoal［EB/OL］ . http://deq.wyoming. gov/lqd/resources/guidelines/.

［11］ 張弘，白中科，王金滿，等. 礦山土地復(fù)墾公眾參與內(nèi)在機(jī)制及其利益相關(guān)者分析［J］ . 中國土地科學(xué)，2013，（8）：81 - 86.

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

The Coal Mine Land Reclamation Supervision Practice in Wyoming, USA and the Implications for China

HU Zhen-qi1, FU Yan-hua2, RONG Ying1, Anna Waitkus3
（1. Institute of Land Reclamation and Ecological Restoration, China University of Mining and Technology, Beijing 100083, China; 2. Tianjin Chengjian University, Tianjin 300384, China; 3. Environmental Consulting, Laramie 82070, USA）

F301.2

A

1001-8158（2017）06-0088-09

10.11994/zgtdkx.20170622.143204

2016-07-10；

2017-05-15

國家自然科學(xué)基金委員會—神華集團(tuán)有限責(zé)任公司煤炭聯(lián)合基金重點支持項目（U1361203）。

胡振琪（1963-），男，安徽五河人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為土地整治、土地復(fù)墾與生態(tài)重建。E-mail: huzq1963@163.com