■文/王燦發(fā)

從一項(xiàng)環(huán)境信息可信賴度調(diào)查結(jié)果談環(huán)境信息公開管理制度的完善

Discussions on improvement of management system for environmental information disclosure from results of an environmental information trustworthiness survey

■文/王燦發(fā)

即將畢業(yè)的中國(guó)政法大學(xué)法律碩士生李強(qiáng)同學(xué)在其環(huán)境信息公開的畢業(yè)論文中，批露了一份《環(huán)境信息發(fā)布來源的可靠性及環(huán)境信息評(píng)價(jià)調(diào)查》。該項(xiàng)調(diào)查的第三項(xiàng)是對(duì)不同環(huán)境信息發(fā)布主體所發(fā)布的垃圾焚燒企業(yè)信息信賴程度的調(diào)查，目的是了解公眾對(duì)不同發(fā)布主體發(fā)布的環(huán)境信息的信賴度有何不同。結(jié)果既出人意料，細(xì)想?yún)s也在情理之中。

這項(xiàng)調(diào)查一共發(fā)出500份問卷，回收的問卷，剔除未完整作答的部分，僅有105份有效答卷。統(tǒng)計(jì)結(jié)果如圖1。

圖1 公眾對(duì)不同發(fā)布主體發(fā)布的環(huán)境信息的信賴度

這個(gè)調(diào)研結(jié)果表明，公眾更相信環(huán)保社會(huì)組織和科研機(jī)構(gòu)發(fā)布的環(huán)境信息。62.86%的公眾信賴環(huán)保社會(huì)組織發(fā)布的環(huán)境信息；60.95%的公眾信賴科研機(jī)構(gòu)發(fā)布的環(huán)境信息；對(duì)中央政府發(fā)布的環(huán)境信息的信賴程度超過地方政府；對(duì)企業(yè)發(fā)布的環(huán)境信息表示信賴的公眾竟然未過5%，只有3.81%。一向被看好的國(guó)內(nèi)媒體發(fā)布的環(huán)境信息，其信賴度雖然超過政府，但卻不如國(guó)際組織被信賴。

雖然調(diào)查是小范圍的，問卷發(fā)放的對(duì)象分布也不一定十分科學(xué)，其結(jié)果肯定會(huì)有一些誤差，甚至可能會(huì)有比較大的誤差，但它卻從一個(gè)側(cè)面反映了公眾對(duì)不同環(huán)境信息發(fā)布主體的基本態(tài)度，同時(shí)也在一定程度上反映了我國(guó)環(huán)境信息公開存在的問題。造成這個(gè)調(diào)查結(jié)果出現(xiàn)的原因何在？值得深思。

環(huán)保社會(huì)組織和科研機(jī)構(gòu)，作為與垃圾焚燒無直接利害關(guān)系的單位，更有可能站在中立的立場(chǎng)，據(jù)實(shí)向公眾披露環(huán)境信息。特別是環(huán)保社會(huì)組織，在環(huán)境公益訴訟制度建立以后，其起訴污染和破壞環(huán)境者的很多事例，為其樹立了良好的公益形象，其發(fā)布的環(huán)境信息，容易為公眾接受和信賴。而科研機(jī)構(gòu)往往以嚴(yán)謹(jǐn)著稱，不易為利益所左右，其發(fā)布的環(huán)境信息也比較能為公眾所信賴。但目前社會(huì)上因個(gè)別“磚家”受利益驅(qū)動(dòng)，有時(shí)發(fā)表的不實(shí)言論，影響了科研機(jī)構(gòu)的整體形象，所以公眾對(duì)科研機(jī)構(gòu)所發(fā)布環(huán)境信息的信賴程度在這個(gè)調(diào)查中竟不如環(huán)保社會(huì)組織。

至于公眾對(duì)企業(yè)發(fā)布的環(huán)境信息信賴度低，是比較容易理解的。因?yàn)槠髽I(yè)是環(huán)境信息公開的直接利害關(guān)系人，大多數(shù)企業(yè)本來就不想公開環(huán)境信息。即使在法律的規(guī)范下不得不公開環(huán)境信息，也往往是報(bào)喜不報(bào)憂，對(duì)所產(chǎn)生的環(huán)境問題往往報(bào)輕不報(bào)重，有的甚至故意弄虛作假，使得公眾對(duì)其發(fā)布的環(huán)境信息難以相信。從中國(guó)政法大學(xué)“新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施情況評(píng)估研究組”所作的評(píng)估報(bào)告看，2015年和2016年企業(yè)能夠全部公開“基本信息”“污染物排放信息”“污防設(shè)施建設(shè)運(yùn)行”“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”“突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案”“自行監(jiān)測(cè)方案”等六項(xiàng)信息的企業(yè)不到10%。復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心“企業(yè)環(huán)境信息披露研究小組”對(duì)上海證券交易所的170家上市公司所作的《企業(yè)環(huán)境信息披露指數(shù)（2017中期綜合報(bào)告）》看，環(huán)境信息披露的平均分也只有39.67分，竟然還有兩家企業(yè)低于10分，遠(yuǎn)未達(dá)到及格水平。由此看來，公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開的極度不信賴不難理解。

政府作為對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的主體，對(duì)環(huán)境保護(hù)具有監(jiān)管職責(zé)，而且有著收集環(huán)境信息和核實(shí)環(huán)境信息的能力和條件，按道理其發(fā)布的環(huán)境信息應(yīng)該是最真實(shí)可靠的，也最應(yīng)該得到公眾的信賴，然而，這份調(diào)查宣示的結(jié)果卻有些“跌眼鏡”。

地方政府不能獲得公眾的信任，只能說是“咎由自取”。近些年，由于一些地方政府不能正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，過度重視GDP增長(zhǎng)，忽視環(huán)境保護(hù)，對(duì)所出現(xiàn)的環(huán)境問題，因擔(dān)心被問責(zé)，擔(dān)心無法通過環(huán)境保護(hù)考核，因而不時(shí)出現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測(cè)造假和環(huán)境報(bào)告數(shù)據(jù)造假的情況，久而久之，其環(huán)境信息公開的數(shù)據(jù)就難以得到公眾的信賴。例如，西安市某環(huán)境監(jiān)測(cè)站給空氣檢測(cè)采樣器戴棉紗“口罩”、一些地方在國(guó)控大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)附近灑水降塵，如此這般的做法嚴(yán)重影響了公眾對(duì)政府環(huán)境信息公開數(shù)據(jù)的信賴度。特別是在垃圾焚燒方面，有的地方政府不顧公眾訴求，為了急于建設(shè)垃圾焚燒廠，有時(shí)提供與公眾實(shí)際感受明顯不符的信息，也在一定程度上影響了對(duì)政府公開環(huán)境信息的信賴度。中央政府環(huán)境信息公開的范圍和真實(shí)性，本該有更高的可信賴度，但受某些地方政府信息公開虛假性的“連累”，又因普通老百姓并不能區(qū)分中央政府和地方政府，如此導(dǎo)致了中央政府的環(huán)境信息公開的可信賴度也不是很高。

公眾本應(yīng)該對(duì)新聞媒體所報(bào)道的環(huán)境信息有更高的信賴度，但調(diào)查結(jié)果卻不如對(duì)國(guó)際組織公開的環(huán)境信息的信賴度高。分析其原因，一是新聞媒體為了搶新聞，對(duì)一些環(huán)境信息數(shù)據(jù)往往不加核實(shí)，聽風(fēng)就是雨，同一家媒體的報(bào)道，可能前后矛盾，導(dǎo)致了公眾對(duì)媒體的不信任；二是不同媒體，對(duì)同一環(huán)境事件的報(bào)道，也可能會(huì)相互矛盾，讓公眾無所適從；三是一些新媒體為了吸引社會(huì)關(guān)注，不講科學(xué)，甚至故意弄虛作假、夸大事實(shí)，讓人無法相信。媒體失去了賴以生存的根基——真實(shí)，如此的事情多了以后，影響了公眾對(duì)新聞媒體環(huán)境信息公開的信任度，至于對(duì)國(guó)際組織環(huán)境信息公開的信賴度較高，則主要是因國(guó)人對(duì)國(guó)際組織的崇拜和國(guó)際組織一般不會(huì)就特別具體的事件發(fā)布環(huán)境信息情況所致。

鑒于該調(diào)查，就我國(guó)的環(huán)境信息公開有如下建言。政府、立法機(jī)關(guān)及其主管部門和有關(guān)部門如果能夠從這一調(diào)查中發(fā)現(xiàn)問題，有針對(duì)性地加以應(yīng)對(duì)，也許會(huì)推進(jìn)我國(guó)環(huán)境信息公開制度的完善。

一、環(huán)境信息公開制度應(yīng)加強(qiáng)企業(yè)信息公開的力度和對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開內(nèi)容真實(shí)性的審查。目前我國(guó)企業(yè)的環(huán)境信息公開采取強(qiáng)制公開和自愿公開兩種形式。只有那些列入強(qiáng)制公開環(huán)境信息企業(yè)名錄的企業(yè)才需要強(qiáng)制公開其環(huán)境信息，這就使得企業(yè)環(huán)境信息公開的范圍很有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了公眾對(duì)環(huán)境信息知情權(quán)的愿望和訴求，再加上對(duì)企業(yè)公開的信息缺乏真實(shí)性審查，企業(yè)往往只把自己最基本的企業(yè)概況和獲獎(jiǎng)情況加以公開，而對(duì)治理設(shè)施運(yùn)行情況、排污達(dá)標(biāo)情況和受罰情況往往不予公開，這就使得公眾感到企業(yè)公開的信息不可信。為了解決這一問題，相關(guān)立法需要進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)強(qiáng)制公開環(huán)境信息的范圍，并規(guī)定由主管部門根據(jù)公眾的要求或者主動(dòng)對(duì)企業(yè)公開信息的真實(shí)性、全面性、準(zhǔn)確性加以審查，提高企業(yè)環(huán)境信息的可信賴度。

二、發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織和研究機(jī)構(gòu)在環(huán)境信息公開中的作用，政府應(yīng)加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)和環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境信息公開方面的合作。一是某些專項(xiàng)的、局部的環(huán)境信息，可以委托科研機(jī)構(gòu)、環(huán)保社會(huì)組織去檢測(cè)、收集、整理和發(fā)布。例如某個(gè)垃圾處理場(chǎng)是否存在污染，某個(gè)自然保護(hù)區(qū)是否存在亂開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)破壞的問題，某個(gè)礦山是否采取了復(fù)墾措施，完全可以由環(huán)保社會(huì)組織去調(diào)查和發(fā)布，政府部門不必都自己去調(diào)查發(fā)布。二是環(huán)保社會(huì)組織、科研機(jī)構(gòu)全程參與政府環(huán)境信息的收集和發(fā)布，政府可以與環(huán)保社會(huì)組織、科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布某些環(huán)境信息，比如對(duì)大氣、水體的檢測(cè)，對(duì)土壤污染的調(diào)查，對(duì)污染事故的調(diào)查，讓環(huán)保社會(huì)組織參與，其發(fā)布的信息會(huì)更為公眾所能接受和信賴。三是政府發(fā)布的某些環(huán)境信息，如果科研單位、社會(huì)組織也有同樣的監(jiān)測(cè)和調(diào)查，在發(fā)布前可以與這些科研單位和環(huán)保組織的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，如果差別較大，就要分析原因，看問題出在哪里。如果數(shù)據(jù)經(jīng)過比對(duì)，發(fā)現(xiàn)民間的數(shù)據(jù)確實(shí)有問題，讓其自己主動(dòng)改正，就不會(huì)出現(xiàn)與數(shù)據(jù)不一致的信息了。當(dāng)然，官方數(shù)據(jù)如果有問題也改正，這樣無疑會(huì)增強(qiáng)政府環(huán)境信息的可信賴度。

三、政府環(huán)境信息需要進(jìn)一步透明化，提升政府?dāng)?shù)據(jù)的公信力。2008年《政府信息公開條例》生效以后，我國(guó)的政府信息公開有了很大改善，特別是政府環(huán)境信息公開更是走在了前面，得到了專業(yè)人員的高度認(rèn)可。但要改變公眾長(zhǎng)期以來對(duì)政府環(huán)境信息“報(bào)喜不報(bào)憂”的負(fù)面印象，還需假以時(shí)日，也需各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門作出更大努力，提升信息公開的信賴度。在這方面所做的工作：一是要全面的環(huán)境信息公開，切實(shí)避免“報(bào)喜不報(bào)憂”；二是要加強(qiáng)政府環(huán)境信息的準(zhǔn)確性審查，杜絕虛假和不實(shí)環(huán)境信息公開；三是要建立和完善監(jiān)督和追責(zé)制度，對(duì)應(yīng)該公開而不公開的、公開虛假和不實(shí)環(huán)境信息的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察部門追究行政責(zé)任；對(duì)情節(jié)嚴(yán)重，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任。

四、新聞媒體應(yīng)從自身找原因，加強(qiáng)對(duì)新聞報(bào)道環(huán)境事件及其數(shù)據(jù)真實(shí)性、準(zhǔn)確性的審查，力求報(bào)道真實(shí)準(zhǔn)確。新聞媒體記者需對(duì)相互矛盾的大量信息進(jìn)行深入采訪、調(diào)查和甄別，防止偏聽偏信，同時(shí)也需要發(fā)展一支專業(yè)的環(huán)境新聞報(bào)道隊(duì)伍，對(duì)環(huán)境問題、環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理、環(huán)境法治等各方面的專業(yè)概念、規(guī)范、數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)方法等有一個(gè)比較專業(yè)的了解，才不至于被忽悠、被誤導(dǎo)，也才能作出令公眾信賴的報(bào)道。

陽(yáng)光是最好的防腐劑，信息公開是那束最明亮的陽(yáng)光。環(huán)境信息的公開不僅可以避免環(huán)境執(zhí)法、司法的腐敗，而且也是促使排污者、資源開發(fā)者、生態(tài)破壞者自我約束、遵法、守法的強(qiáng)有力的手段。通過完善立法提高政府和企業(yè)的環(huán)境信息的可信賴度，應(yīng)是當(dāng)前環(huán)境信息管理制度完善的當(dāng)務(wù)之急。

作者單位：中國(guó)政法大學(xué)