■文/段帷帷 秦天寶

結(jié)合鄰避現(xiàn)象分析以信息公開(kāi)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與法治化

Analyze the role of information disclosure in promoting public participation in environmental protection and its legalization according to phenomenon of NIMBY

■文/段帷帷 秦天寶

隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的逐步推進(jìn)，公眾參與已成為建設(shè)現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的關(guān)鍵內(nèi)容，在當(dāng)前環(huán)境利益多元化的背景下面臨著新的挑戰(zhàn)。雖然，《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，但是，當(dāng)前以環(huán)境群體性事件為代表的鄰避現(xiàn)象反映出環(huán)境保護(hù)公眾參與的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從信息公開(kāi)的視角分析當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)中鄰避現(xiàn)象的原因，并且在此基礎(chǔ)上探尋針對(duì)性、可行性的應(yīng)對(duì)之策，將是新時(shí)期推進(jìn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與法治化路徑的現(xiàn)實(shí)選擇。

鄰避現(xiàn)象是指公眾基于身體健康、生活環(huán)境等因素的考慮，反對(duì)在自己居住環(huán)境周?chē)d建具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患的建設(shè)項(xiàng)目，如核電站、垃圾焚燒站、污水處理廠等。鄰避現(xiàn)象不僅造成了公眾與政府間的矛盾與沖突，而且反映出環(huán)境信息公開(kāi)制度在實(shí)現(xiàn)公眾參與過(guò)程中未發(fā)揮其應(yīng)有作用。所以，在當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患日益增加以及公眾環(huán)境利益意識(shí)逐漸提升的社會(huì)背景下，雖然現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)范對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)制度進(jìn)行了具體規(guī)定，但是為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的法治化與民主化，信息公開(kāi)制度在以下諸多方面亟待完善。

（圖片來(lái)源：http://mt.sohu.com/20160825/n466036233.shtml）

首先，環(huán)境信息公開(kāi)內(nèi)容需要豐富。根據(jù)《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》《企事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》等相關(guān)法律文件規(guī)定，環(huán)境信息公開(kāi)的責(zé)任主體通常是指各級(jí)環(huán)保部門(mén)和企事業(yè)單位。雖然法律對(duì)責(zé)任主體環(huán)境信息公開(kāi)的內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定，但是隨著公眾環(huán)境利益意識(shí)逐漸提升，公眾往往沒(méi)有對(duì)相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行深入有效的了解就開(kāi)始了抵制和反抗行為。此種現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因在于，隨著公眾環(huán)境利益意識(shí)上升以及環(huán)境事故造成的嚴(yán)重?fù)p害后果，公眾對(duì)那些有潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患的建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生了慣性的排斥心理。在此情形下，必須使公眾真正了解相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)他們環(huán)境利益的真實(shí)影響，才能降低公眾對(duì)于各種建設(shè)項(xiàng)目的盲目抵制。今后應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法定環(huán)境信息公開(kāi)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的類(lèi)型與選址從技術(shù)性、環(huán)境影響性、經(jīng)濟(jì)利益性以及生活便利性等多角度明確環(huán)境信息公開(kāi)的內(nèi)容，進(jìn)而增加公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的理解和信任。

其次，環(huán)境信息公開(kāi)與反饋應(yīng)結(jié)合。在當(dāng)前的環(huán)境信息公開(kāi)制度中，政府、企事業(yè)單位等主體往往通過(guò)單方面公布的方式履行其環(huán)境信息公開(kāi)的責(zé)任，并沒(méi)有對(duì)公眾有關(guān)環(huán)境信息的回饋進(jìn)行較多關(guān)注。《環(huán)境保護(hù)法》第五十六條明確規(guī)定，建設(shè)單位編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向公眾說(shuō)明情況并且同時(shí)充分征求意見(jiàn)。環(huán)境信息公開(kāi)作為公眾參與的重要內(nèi)容，其價(jià)值不僅體現(xiàn)在讓公眾明晰政府、企事業(yè)單位的環(huán)境行為，而且也為公眾、政府、企業(yè)之間的互動(dòng)交流提供了有效路徑。當(dāng)政府、企業(yè)公布環(huán)境信息時(shí)，公眾基于自身環(huán)境利益的考量往往會(huì)針對(duì)環(huán)境信息產(chǎn)生不同的利益訴求。在此背景下，政府、企事業(yè)單位對(duì)于公眾環(huán)境利益訴求的匯總與反饋，不僅可以為政府環(huán)境決策制定和企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)提供客觀的依據(jù)，進(jìn)而降低政府的行政成本和企業(yè)的生產(chǎn)成本，而且也使公眾通過(guò)環(huán)境信息公開(kāi)制度獲得表達(dá)自身環(huán)境利益訴求的法定渠道，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的法治化與民主化。

再次，環(huán)境信息公開(kāi)的靈活性要提高。環(huán)境信息公開(kāi)作為環(huán)境保護(hù)公眾參與的重要保障，不僅應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府、企事業(yè)單位等責(zé)任主體的信息公開(kāi)義務(wù)，而且要體現(xiàn)環(huán)境利益多元化背景下環(huán)境信息公開(kāi)的靈活性。以鄰避現(xiàn)象為例，當(dāng)政府發(fā)布某項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境信息時(shí)，該信息往往屬于事后告知的性質(zhì)，并未對(duì)項(xiàng)目周邊公眾的環(huán)境利益訴求予以考量。公眾未獲得事前告知和利益訴求表達(dá)的情況下，對(duì)于這種“突如其來(lái)”的決定往往會(huì)進(jìn)行激烈的反抗和抵制。所以，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開(kāi)的主動(dòng)和及時(shí)，在環(huán)境決策的事前、事中、事后形成完善的環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制將是提升環(huán)境信息公開(kāi)靈活的重要內(nèi)容。與此同時(shí)，鑒于環(huán)境信息受眾主體的獲取信息能力與條件的不同，環(huán)境信息公開(kāi)的責(zé)任主體也要根據(jù)具體實(shí)際選取符合公眾需要的環(huán)境信息公開(kāi)方式，確保環(huán)境信息能準(zhǔn)確地被相關(guān)利益主體所接收。

最后，環(huán)境信息公開(kāi)的責(zé)任機(jī)制需進(jìn)一步落實(shí)。雖然包括《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的環(huán)境法律對(duì)政府、企事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)的責(zé)任進(jìn)行了明確，但是以環(huán)境群體性事件為代表的鄰避現(xiàn)象反映了當(dāng)前環(huán)境信息公開(kāi)的責(zé)任機(jī)制仍有待落實(shí)。在此背景下，今后可試行環(huán)境信息公開(kāi)的書(shū)面登記制度，把環(huán)境信息公開(kāi)過(guò)程中的公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)方式、責(zé)任主體的說(shuō)明論證、公眾意見(jiàn)反饋等內(nèi)容通過(guò)書(shū)面的形式予以記錄，并且登記內(nèi)容在法定范圍內(nèi)予以公開(kāi)。環(huán)境信息公開(kāi)的書(shū)面登記制度不僅將提升環(huán)境信息公開(kāi)的規(guī)范性與中立性，使相關(guān)責(zé)任主體合法合理地履行環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)，而且也將為相關(guān)主體的違法責(zé)任追究提供客觀的依據(jù)，進(jìn)而完善當(dāng)前環(huán)境信息公開(kāi)的責(zé)任機(jī)制。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》與《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的相關(guān)規(guī)定，公眾獲得了監(jiān)督環(huán)境違法行為的權(quán)利，而書(shū)面登記制度則將為公眾監(jiān)督相關(guān)主體履行環(huán)境信息公開(kāi)責(zé)任提供有效的路徑，進(jìn)而體現(xiàn)其保障公眾參與環(huán)境保護(hù)權(quán)利的價(jià)值。

（圖片來(lái)源：http://www.fzxj.cn/nzcms_show_news.asp?id=17927）

隨著社會(huì)不斷發(fā)展以及環(huán)境利益結(jié)構(gòu)的多元化，以環(huán)境群體性事件為代表的鄰避現(xiàn)象反映出政府、企業(yè)、公眾等主體在新時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作中的利益沖突日趨激烈。在此背景下，發(fā)揮環(huán)境信息公開(kāi)的應(yīng)有價(jià)值，實(shí)現(xiàn)各方在相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的事前充分溝通，不僅較之于事后的沖突對(duì)抗可以降低政府的行政成本和企業(yè)的生產(chǎn)成本，而且也將為公眾的環(huán)境利益訴求提供合法有效的渠道，避免公眾采取過(guò)激甚至違法的手段來(lái)維護(hù)自身利益，進(jìn)而在較大程度上推動(dòng)環(huán)境保護(hù)公眾參與的法治化。

作者單位：武漢大學(xué)環(huán)境法研究所