周鐵濤（中共益陽市委黨校湖南益陽413000）

兩種村級(jí)治理模式的評(píng)析

周鐵濤（中共益陽市委黨校湖南益陽413000）

拓寬農(nóng)民表達(dá)利益訴求、參與村級(jí)治理的渠道是現(xiàn)代農(nóng)村治理的基本趨勢(shì)。發(fā)源于青縣的“村代會(huì)”模式以落實(shí)村民代表權(quán)利為核心，發(fā)源于蕉嶺的村務(wù)監(jiān)事會(huì)模式以加強(qiáng)農(nóng)村民主監(jiān)督為核心，兩種模式都保障了村民的參與權(quán)利，促進(jìn)了村級(jí)治理的良性運(yùn)行，回應(yīng)了普通群眾的政治愿望和利益訴求，值得進(jìn)一步挖掘、提升和推廣。

村級(jí)治理；政治參與；民主權(quán)利；民主監(jiān)督

在傳統(tǒng)農(nóng)村管理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型的過程中，搭建農(nóng)民政治參與的平臺(tái)，讓多元治理主體在利益和權(quán)利的博弈中充分表達(dá)自身意愿，是村級(jí)治理的關(guān)鍵所在。在各地的農(nóng)村治理中，既有自上而下由政府主導(dǎo)推動(dòng)的鄉(xiāng)村治理改革，也有自下而上由鄉(xiāng)村內(nèi)生的民主治理實(shí)踐，這些改革與實(shí)踐通過完善和提升，形成了各種不同的治理模式。

1 以落實(shí)村民代表權(quán)利為核心的青縣“村代會(huì)”模式

青縣農(nóng)村治理的創(chuàng)新源于時(shí)樓村不間斷的上訪。當(dāng)?shù)卣疄榫徑庖蚣易鍎?shì)力不均衡引發(fā)的利益不均衡矛盾，引導(dǎo)該村將原本形式化的村民代表會(huì)議制度做實(shí)，以農(nóng)村居民家庭為單位，每10～15戶推選一名代表，組成“村代會(huì)”，由村民會(huì)議以書面形式授權(quán)“村代會(huì)”行使村級(jí)重大事項(xiàng)決策權(quán)、管理權(quán)以及對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，原村委會(huì)主要履行決策職能。形成黨支部、“村代會(huì)”、村委會(huì)分別行使領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行職能的民主治理格局。

青縣模式的創(chuàng)新主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，青縣模式改變了傳統(tǒng)“兩委”治村的格局，通過村民代表參與村級(jí)治理落實(shí)了農(nóng)村居民的自治權(quán)利。其創(chuàng)新并不僅僅是在形式上建立“村代會(huì)”，而是通過村民會(huì)議的授權(quán)，讓“村代會(huì)”獲得了實(shí)質(zhì)性的村級(jí)治理權(quán)力。做實(shí)后的村代會(huì)仍然是在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治機(jī)構(gòu)，但已超脫于村委會(huì)之外，甚至在議事決策方面其權(quán)威性高于村委會(huì)，村委會(huì)在村內(nèi)重大事務(wù)的處理中主要只承擔(dān)執(zhí)行職能，通過村民代表對(duì)村級(jí)治理實(shí)效化的參與，改變了長期以來村級(jí)治理權(quán)力自上而下運(yùn)行的方向，讓普通農(nóng)民參與治理成為現(xiàn)實(shí)。另一方面，青縣模式加強(qiáng)和改善了“兩委”干部之間的關(guān)系。不管是“兩票制”還是“一肩挑”模式的改革，村干部之間始終存在“爭(zhēng)權(quán)”的情況，當(dāng)村級(jí)事務(wù)的決策權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕翊淼淖h事權(quán)之后，“兩委”的地位發(fā)生了明顯的變化，村干部們開始更多地思考怎樣組織好村民議事、怎樣執(zhí)行好“村代會(huì)”議決的事項(xiàng)。事實(shí)上，青縣模式通過村支部書記競(jìng)選村代會(huì)主席，將黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入到了村民自治之中，既保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性，又有效地化解了“兩委”矛盾。詹成付認(rèn)為，青縣模式是“把黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法辦事、人民當(dāng)家作主三方面統(tǒng)一有機(jī)結(jié)合起來的一個(gè)很好的嘗試?！?/p>

由于村民代表來自于群眾，有深厚的民意基礎(chǔ)，了解農(nóng)民的真實(shí)想法，既保證了決策的民主性、科學(xué)性，又通過村民代表對(duì)民主決策過程的奔走相告，使群眾重新樹立起了民主自治的信心。于建嶸認(rèn)為，青縣模式不僅解決了村治模式問題，而且解決了基層黨組織退化的問題，“它的意義不在于簡單的村治上”。中國政府創(chuàng)新研究中心的學(xué)者們認(rèn)為，青縣模式也為將民主治理向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)推進(jìn)提供了思路?！?/p>

2 以加強(qiáng)農(nóng)村民主監(jiān)督為核心的蕉嶺村務(wù)監(jiān)事會(huì)模式

蕉嶺農(nóng)村治理模式發(fā)軔于芳心村。在村支書、村主任“一肩挑”模式下，“村長獨(dú)大”，由于村民會(huì)議難以召開，民主監(jiān)督失效，“村官權(quán)力過于集中，濫用空間越來越大，村民對(duì)村官不信任”的矛盾顯現(xiàn)。在當(dāng)?shù)丶o(jì)委的推動(dòng)下，芳心村通過復(fù)活鄉(xiāng)村紳士的力量建立起村務(wù)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督村委權(quán)力的行使，其后又創(chuàng)新性地建立村民召集組制度，在農(nóng)村基層治理中逐漸形成了黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，由村委會(huì)、監(jiān)事會(huì)、召集組“三駕馬車”共同治理鄉(xiāng)村的新型村治權(quán)力制衡格局。

蕉嶺村務(wù)監(jiān)督制度的初衷在于保障村民的監(jiān)督權(quán)，防范村官腐敗。村務(wù)監(jiān)事會(huì)是在當(dāng)?shù)丶o(jì)委的指導(dǎo)下建立的，不參與村務(wù)決策與管理，專司監(jiān)督，其運(yùn)行受到紀(jì)委的關(guān)注和支持。而村民召集組并非村級(jí)治理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，而是讓村民權(quán)利實(shí)效化的一種特殊制度。其做法是從村民代表中選舉出三至五名成員，由他們組成召集組，主要職責(zé)是在召集村民或村民代表召開村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)討論決定村級(jí)事務(wù)，其地位相當(dāng)于村民代表大會(huì)的一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，村民召集組的職能不僅僅是召集民主會(huì)議，對(duì)于一些腐敗或不作為的村干部，召集組還可以啟動(dòng)罷免程序。

徐勇認(rèn)為，蕉嶺模式是一種“草根式的權(quán)力平衡”?！敖稁X模式”之所以獲得成功：一方面，得益于基層紀(jì)委的介入，既為民主監(jiān)督培訓(xùn)了人才，又充當(dāng)了監(jiān)督的“后盾”；另一方面，監(jiān)事會(huì)成員的推選十分關(guān)鍵，“三老”(老干部、老模范和老黨員)在長期的農(nóng)村社會(huì)生活中形成了自己獨(dú)特的人格魅力，由他們監(jiān)督村務(wù)，有民意支持，能落到實(shí)處。媒體報(bào)道認(rèn)為蕉嶺模式“復(fù)活了鄉(xiāng)紳力量，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村三權(quán)分立”，還有媒體稱其“搭建了新型民主監(jiān)督平臺(tái)”“探索了基層權(quán)力制衡格局”。

3 對(duì)兩種村級(jí)治理模式的評(píng)析

青縣的“村代會(huì)”模式和蕉嶺的“村務(wù)監(jiān)事會(huì)”模式有三個(gè)方面的共同點(diǎn)：一是都是在村民會(huì)議幾乎停止運(yùn)行的基礎(chǔ)上探索出的村民參與村級(jí)治理的新型模式；二是都是通過在原來村支“兩委”的基礎(chǔ)上增設(shè)新的機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)村民的民主自治權(quán)；三是都有國家權(quán)力的介入和引導(dǎo)。兩種模式的差別在于青縣“村代會(huì)”模式強(qiáng)調(diào)通過民主選舉選出的村民代表的“代表性”，讓他們代表自己的選民參與村級(jí)治理，側(cè)重于民主管理和民主決策；而蕉嶺的“村務(wù)監(jiān)事會(huì)”模式則強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮農(nóng)村“三老”的作用，側(cè)重于對(duì)村干部及村內(nèi)事務(wù)的民主監(jiān)督。兩種治理模式都在實(shí)踐中取得了良好的效果，得到了認(rèn)可并被廣泛借鑒。

就農(nóng)村基層治理的發(fā)展而言，兩種模式都保障了村民的參與權(quán)利，促進(jìn)了村級(jí)治理的良性運(yùn)行，回應(yīng)了當(dāng)前基層治理中普通群眾的政治愿望和利益訴求，改變了農(nóng)村社會(huì)的“政治生態(tài)”，代表了農(nóng)村基層治理的基本趨勢(shì)，值得進(jìn)一步挖掘、提升和推廣。

[1]楊萬國.廣東蕉嶺“監(jiān)督”村官遭抵制[N].新京報(bào)，2010-10-25.

[2]尹德慈.村級(jí)治理中的村民代表會(huì)議制度研究[J].中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，10(02)：94～101.

[3]衛(wèi)小春.建立完善的村級(jí)治理體系[J].民主，2016(01)：9～10.