賈小雷

(北京行政學院 法學部，北京 100044)

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論我國行政事業(yè)性收費清理的法治化

賈小雷

(北京行政學院 法學部，北京 100044)

行政事業(yè)性收費是政府公共收入的重要組成部分，與其他非稅公共收入相比，行政事業(yè)性收費在概念、范圍與征收原則等方面均有自身的特征，有必要在實踐中將其與其他類型的政府收入加以區(qū)分和辨析。在行政事業(yè)性收費的清理中，可借鑒國外的政府收費經驗，從收費的范圍、功能與結構角度推進相關制度體系的法治化水平，以實現公益特征并體現使用者付費的原則。

行政事業(yè)性收費；非稅收入；使用者付費；征收范圍

引 言

行政事業(yè)性收費是社會較為關注的一個問題，在現實中行政事業(yè)性收費一般被簡稱為政府收費。目前，對于行政事業(yè)性收費的問題往往存在一些認識上的誤區(qū)，如提及“土地財政”時，自然就將其歸入亂收費的范疇，然而國有土地使用權出讓收入在性質上屬于使用權讓渡收入,被列入政府性基金收入的范圍。在一些理論研究中將政府的各項收入混為一談,其實是對于政府公共收入來源結構的不了解,我國政府公共收入除包括稅收收入以外，還包括行政事業(yè)性收費、政府性基金等形式多樣的非稅收入,如果對這些收入不加以區(qū)分對待，必將使相關研究成果出現觀點與結論的偏差。正是基于上述考慮，本文力求對行政事業(yè)性收費和其他相似的政府非稅收入理論加以辨析，并結合行政事業(yè)性收費的范圍和原則等國外立法經驗進行比較，對我國行政事業(yè)性收費清理的法治化發(fā)展路徑進行梳理，以期對我國行政事業(yè)性收費清理的法治化發(fā)展有所助益。

一、 行政事業(yè)性收費的基本理論：基于比較的分析

行政事業(yè)性收費是指國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等有關規(guī)定，依照國務院規(guī)定程序批準向特定的相對人提供特定服務的過程中，按照成本補償和非盈利原則，收取一定數額貨幣的一種外部具體行政行為①《財政部關于加強非稅收入管理的通知》(財綜〔2004〕53號)，財政部網站，http://www.mof.gov.cn/mofhome/hubei/lanmudaohang/zhengcefagui/201609/t20160907_2412688.html。。行政事業(yè)性收費作為政府公共收入的有機組成部分，實踐中的情況較為復雜，由于尚未形成基本的制度體系，因而對其相關的概念研究還不夠深入，為此本文首先從不同角度對其加以辨析。

(一) 基于管理視角對行政事業(yè)性收費與非稅收入的辨析

針對行政事業(yè)性收費問題的研究，首先應立足于相關收費行為執(zhí)收和管理的實踐。從我國當前情況觀察，行政事業(yè)性收費作為一種事實行為和法律行為廣泛存在，在一些法律文本中直接規(guī)定了行政性或事業(yè)性的收費，如根據《中華人民共和國水法》中規(guī)定“水資源的使用人應當繳納水資源費”[1]。然而，對于行政事業(yè)性收費的法律屬性問題并沒有相關法律規(guī)定*目前我國并無行政收費相關專門立法，盡管在《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》等專門法律頒布后，有學者提出應繼續(xù)制定《行政程序法》和《行政收費法》，然而現實情況是行政程序法已經引發(fā)了社會的一定關注并有望納入立法計劃，而《行政收費法》卻仍舊被束之高閣。，即便法律條文中有 “水資源費”的表述，但這也只是針對特定行政管理職權所對應的具體收費的理解，因而同抽象層面上行政事業(yè)性收費法律屬性的概念還有很大距離。實踐中對于包括行政事業(yè)性收費概念的界定，也只能在有關行政規(guī)范性文件的范疇里梳理，但這不能不影響其效力的法定性。

根據財政部2004年頒布的《關于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜[2004]53號)，政府非稅收入管理范圍包括行政事業(yè)性收費等12個項目。*《政府非稅收入管理辦法》，財政部網站，http://szs.mof.gov.cn/bgtZaiXianFuWu_1_1_11/mlqd/201603/t20160317_1912582.html。結合上述規(guī)定分析，從外延層面觀察，行政事業(yè)性收費與非稅收入并不是平行的概念，行政事業(yè)性收費屬于非稅收入的組成部分，同其他類型繁復的政府非稅收入是一種并列關系。

(二) 收入來源對行政事業(yè)性收費與非稅收入的辨析

行政事業(yè)性收費從屬于非稅收入，并且是非稅收入的重要來源之一。按照傳統的公共收入理論，非稅收入的來源可分四種類型：(1) 公產收入。即由國家直接控制的財產取得的收入，公產的范圍包括土地、森林、礦產資源等天然形成的財產。(2) 公

業(yè)收入。主要是指各國政府為承擔社會責任，建設與維護所形成的大規(guī)模的公營事業(yè)過程中取得的部分收入[2]。(3) 公債收入(不屬于非稅收入的范疇)。一般而言，公債只應當作為暫時性的彌補收支缺口的手段。公債收入計入國庫資金的“政府借款”科目，性質為政府債務，同稅收和其他非稅收入存在本質區(qū)別。(4) 行政收入。大體包括罰款、規(guī)費、特許金和特征(特別公課)四類[3]。按照上述分類，行政事業(yè)性收費屬于行政收入的范疇，同時從具體上看，理論上的行政收入與本文所研究的行政事業(yè)性收費也不能完全劃等號；行政事業(yè)性收費大致上同非稅收入中的“規(guī)費”、“特許金”重合，而行政收入中的罰款、特別公課則大致上對應于“罰沒收入”和“專項收入(政府性基金等)”，因而不屬于嚴格意義上行政事業(yè)性收費的范疇。

(三) 法律關系對行政事業(yè)性收費與非稅收入的辨析

從已有的非稅收入管理的類型化出發(fā)，在結合非稅收入來源的基礎上，本文將我國非稅收入法律關系分為如下四種類型，并大致將其與現有的12個非稅收入征收項目予以一一對應(表1)。

表1 非稅收入法律關系類型化示意

1. 行政管理職權行為形成的非稅收入法律關系。行政管理行為具體包括行政許可、行政確認、行政處罰、行政補償等方式。其中，具體包括管理與服務性收費、證照類收費、補償性收費等屬于行政事業(yè)性收費，構成了非稅收入的傳統組成部分。而罰沒收入由于從法律關系上具有行政違法性，因而盡管也是由行政主體做出的影響相對人利益的行為，但被單獨歸屬于“罰沒收入”項目，這同以合法性、受益性為特征的行政事業(yè)性收費所對應的具體行政行為顯著不同。

2. 公共財產管理職能或國家所有權代表職能的組織、機構配置公共財產和公共資源的行為形成的非稅收入法律關系。具體包括行使國家所有權的權益讓渡產生有償收入，如國有土地使用權出讓形成的出讓金、國有資本(資產)轉讓或許可使用取得的收入等。此類非稅收入的形成主要來源于國家依據《憲法》和法律規(guī)定的專屬所有的國家財產所有權形成，通過權屬移轉或權益讓渡參與經濟活動形成的要素性收入，它對于鞏固社會主義經濟制度有決定性意義，體現為公權力主導的公私融合型法律關系[4]。

3. 公共服務職責而形成的非稅收入法律關系。主要包括各種政府建設性基金和彩票公益金收入,這類收入是向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。結合現實看，國家或政府除了直接利用其掌握的大量的公用財產和營運財產為社會公眾提供公共產品或服務并取得收入以外，*但這些公共產品或服務的消費中的價格因素一般受到限制，如電價、票價等，如純粹屬于市場價格決定機制的不屬于本類別的非稅收入范疇。參見財政部《政府性基金管理暫行辦法》，財政部網站，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/2010nianwengao/wengao8/201011/t20101117_349215.html。還對于相應公共設施的建設與維護征收政府性基金，如水利建設基金、城市公用事業(yè)附加、城市基礎設施配套費、教育費附加、地方教育附加、殘疾人就業(yè)保障金等。

4. 其它非稅收入。主要包括中央銀行收入、政府利息收入、政府接受的捐贈收入等項目。

綜上，從管理實踐、理論研究和法律關系性質的角度對于行政事業(yè)性收費與非稅收入加以廓清有助于明晰相關研究對象和研究范圍，這是開展具體研究的前提。行政事業(yè)性收費問題作為非稅收入中的一個特定類型，同政府非稅收入也存在著緊密的關系，甚至在有些方面還同其他類型的非稅收入有著千絲萬縷的關系，一些關系梳理與剝離的合理、科學與否，直接影響非稅收入和行政事業(yè)性收費的科學性、合理性與合法性，由此在研究中也要注意其相關性問題的統籌考慮，這也是方法論上的客觀性要求。

二、 我國行政事業(yè)性收費實證分析：征收范圍及其存在的問題

我國行政事業(yè)性收費涉及面很廣，這與我國行政管理職責和權限的設置密不可分。結合我國當前的行政管理權限和職責的分工，中央與地方政府分別向所管轄的職責范圍內的行政相對人提供特定公共服務，并收入費用。盡管中央與地方都有相應的權限，然而實踐中行政事業(yè)性收費依據多是由政府行政規(guī)范性文件作為依據的，其制定程序缺乏規(guī)范性且較少監(jiān)督制約因素，因而現實中行政事業(yè)性收費項目自由裁量權過大、收入管理不規(guī)范等問題較為突出，也容易引發(fā)“亂收費”的問題。

(一) 全國性行政事業(yè)性收費項目分析

在我國，《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費清單》(簡稱“清單”)是統計各項收入的內容、性質及其法律依據的劃分依據，定期由財政部以規(guī)范性文件的形式下發(fā)。*由于部分行政事業(yè)性收費大項之下根據具體收費內容還設有數量不等的二級和三級的收費項目，且各自對應的依據不同，因而本文按是小項來統計的。同時，由于多數收費項目對應著多項法律及政策依據，因而在法律依據上以新法作為優(yōu)先對應依據。根據2016年8月發(fā)布的“清單”，截至2016年下半年，全國性及中央單位行政事業(yè)性收費項目99大項，共計150小項。

第一，法律設定的行政事業(yè)性收費項目3項,約占總體的2%。具體而言，上述3項行政事業(yè)性收費分別為“土地復墾費”、“土地閑置費”和“耕地開墾費”，其法律依據均為《土地管理法》。由此可見，在全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費中，以法律為位階的依據極為有限。

第二，行政法規(guī)設定的行政事業(yè)性收費項目6項，約占總體的4%。具體包括“礦產資源補償費”(《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》國務院第150號令)、“污水處理費”(《城鎮(zhèn)排水和污水處理條例》國務院令第,641號)，“車輛通行費(限于政府還貸)”(《收費公路條例》)，“社會撫養(yǎng)費”(《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》國務院令第357號)，“訴訟費”(《訴訟費交納辦法》國務院令第481號)，“排污費”(《排污費征收使用管理條例》國務院令第369號)。在全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費中，以國務院令為法律淵源的行政法規(guī)的法律數量也非常低。

第三，中央部門規(guī)章設定的行政收費項目僅為2項，約占總體的1.3%，且其中一項與國務制定的《排污費征收使用管理條例》(國務院令第369號)重合。具體項目包括“排污費”和“海洋工程污水排污費”(《排污費征收標準管理辦法》四部委令第31號)。由此可見，現實中行政規(guī)章直接設定的行政收費項目甚至可以忽略不計，其主要原因在于以規(guī)章設定行政收費項目的規(guī)定較為嚴格?，F實中行政規(guī)章直接設定的行政收費項目的數量少于法律和行政法規(guī)的設定數量，其原因在于根據《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》(國務院令第281號)，只有財政部門與計劃部門(發(fā)改)共同發(fā)布的規(guī)章或者規(guī)定可以設定行政收費項目。因此，在中央政策層面，除財政部和發(fā)改委共同制定的部門規(guī)章以外，其它國務院部委制定的規(guī)章，都不得設定行政收費項目[5]。既然以規(guī)章設定行政收費項目的規(guī)定較為嚴格，大多情況下都選擇了規(guī)避的方式，因而實踐中此種法律依據占比較低也不足為奇，在地方層面如上海和北京的情況也是如此。

第四，部委行政規(guī)范性文件設定了142項行政事業(yè)性收費項目，約占總體數量的94.6%。如前所述，行政規(guī)范性文件設定大量收費項目，與當前我國實施的行政收費項目審批管理制度密切相關。在實踐中，這些審批是以公文形式發(fā)布的，常常以“復函”、“通知”等形式發(fā)布，其發(fā)布主體主要集中于財政部、國家發(fā)改委等收費與價格管理部門，其常見的文號包括財綜、財稅、發(fā)改價格等，收費領域涉及行政性管理的各個領域。

(二) 省一級地方政府行政事業(yè)性收費項目情況——以上海和北京為例

根據2016年9月上海市財政局公布的上海行政事業(yè)性收費項目目錄，目前上海市共有行政事業(yè)性收費項目105大項，包括二級、三級收費小項175項。經比對，目前由全國性及中央單位行政事業(yè)性收費項目目錄清單中規(guī)定的約有42個大項、63個小項與上海市行政事業(yè)性收費目錄清單相同或者被包含在其中,因而與上海市征收的行政事業(yè)性收費項目之間存在一定的重疊。而約有57個大項，87個小項沒有出現在上海市行政事業(yè)性收費的范圍內之內,如國家開放大學收費、電信網碼資源占用費、植物新品種保護權收費、商標注冊費等項目，上述征收收入直接交付中央國庫，因而不納入上海行政事業(yè)性收費目錄的清單。

相對于上海行政事業(yè)性收費項目的情況而言，本文是根據2016年8月發(fā)布的《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費目錄清單》和北京市2017年2月10日發(fā)布的《北京市行政事業(yè)性收費目錄清單》清單進行了梳理。截止2016年下半年，全國性及中央單位行政事業(yè)性收費項目99大項，共計150小項；北京市共有行政事業(yè)性收費項目111大項，共計379小項。截至2016年底，全國性及中央單位行政事業(yè)性收費項目在北京市范圍內征收的有60個大項、81個小項，這些項目被包含在北京市征收的行政事業(yè)性收費項目之中，因而兩者存在一定的重疊。其中約有39個大項，69個小項沒有出現在北京市行政事業(yè)性收費的范圍內之內,如駐外使領館收費、船舶登記費、造血干細胞配型費，上述征收收入直接交付中央國庫，因而不納入北京市行政事業(yè)性收費目錄的清單。

(三) 行政事業(yè)性收費項目的清理及其存在的問題

1. 近年來行政事業(yè)收費的清理情況

從2013年新一屆政府成立以來，采取了一系列清理收費的措施。截至2015年底中央層面已累計取消、停征、減免了427項行政事業(yè)性收費和政府性基金，每年可減輕企業(yè)和個人負擔約1000億元。地方層面也取消、減免了一大批本地區(qū)設立的收費項目，據統計，僅2014年各省(區(qū)、市)累計取消收費就超過600項*財政部、國家發(fā)展改革委聯合印發(fā)了《關于取消和暫停征收一批行政事業(yè)性收費有關問題的通知》(財稅[2015]102號)，參見財政部網站，http://szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201510/t20151010_1494289.html。。然而2016年歲末，關于“曹德旺出走”和“死亡稅率”的關注再度將企業(yè)負擔過重的問題推向了社會輿論的焦點。由此，切實采取有效措施降低企業(yè)非稅收入負擔將成為近期政府著力解決的問題。然而，涉企收費的減少從根本上必須搞清政府收費的合理邊界是什么，這就直接涉及行政事業(yè)性收費范圍的界定原則。

2. 行政事業(yè)性收費范圍設定原則的思考

現代政府財政之所以是公共的，在于其資金來源的公共性，以及資金使用和分配的公益性，正所謂“聚眾人之財辦眾人之事”。但是對于部分(準)公共產品和(準)公共服務，只是特定人群在消費，因此需要收取一定的費用來補償政府的公共開支，以體現“使用者”和“付費者”之間的直接關聯性和社會公平負擔的價值理念[6]。然而在現實中，應提供何種公共服務,并向行政相對人或受益人收取多少費用是需要有前提或原則的。然而實踐中正確判斷哪些公共需求當由政府提供并不容易；同時，即便最初的判斷是正確的，也可能由于公共服務提供主體和提供機制的社會化難易程度、先后次序的不同，因而導致政府部門還要考慮作為既有的公共服務提供者的角色退出問題。因而政府部門在決策提供公共服務的具體項目時必須預判好政府與市場關系的發(fā)展動向，并根據情勢變化及時加以調整。

在針對相關公共服務收費與否的考慮時，需要認識到行政事業(yè)性收費所具有的“行政私法”的特征，即行政事業(yè)性收費所主要對應的是政府、事業(yè)單位等組織所提供的(準)公共物品或服務的行為，為了避免“收益的外溢性”效應，進而出現消費的擁擠現象，準公共產品及服務由政府以收費方式提供，但要以受益人承擔一定程度的排他性成本，從而實現分配效率與福利的最大化。結合現實情況觀察，現實中政府和各類行政事業(yè)性機構所提供的公共服務項目紛繁復雜，因而也難以較為合理的界定哪些服務所對應的行政事業(yè)性收費更加合理與適當。本文認為，這從根本上還是要區(qū)別市場機制與非市場機制為前提，能夠由市場機制提供的準公共服務，其對應的經濟負擔或交易對價屬于市場自主價格調整范疇，只有落入非市場領域的準公共產品與服務，才涉及行政事業(yè)性收費的問題。而對于真正處于應當由政府及其相關組織提供的公共事業(yè)性服務，應當根據行政事業(yè)性收費的具體目的不同，對各種具體收費類型加以界定。

三、 國外政府性收費的規(guī)制：模式與范圍

(一) 美國“使用者付費”的范圍

在美國，“使用者付費”是指由使用者支付費用，即“誰使用誰付費”。從行政規(guī)制的角度來看，“使用者付費”是指行政規(guī)制機構就其提供的特定產品或者特定服務向特定受益人所收取的費用。其功能在于減輕政府部門的財政負擔，提高政府部門的工作績效，促進相對人對收費的認同。在美國“使用者付費”具有特殊的指向性，而不是泛指政府提供的一般性公共產品或公共服務。概況而言，僅指那些具有“可確認的受益人(identifiable beneficiary)”特征的公共性產品或者服務”。盡管依據“受益者支付”原則能有效地分配相關成本，但是政府提供的產品或者服務的受益者及其受益程度并不總是易于度量的，這就造成了該原則在具體適用中的難點。例如美國農業(yè)部的食品安全檢測服務不僅及于肉類企業(yè)以及禽類企業(yè)的質量與安全性的提升，而且使一般公眾從中獲取安全感。但是結合收費與收益問題，其帶來的具體收益的分擔究竟在企業(yè)與消費者之間該如何分配顯然是難以準確量化的[7]。

(二) 德國公共收費的范圍

德國的公共收費理論上被概括為行政法上的金錢給付義務。德國行政法上的金錢給付義務包括稅收、收費、利息、行政罰款、特別收費。其中，政府收費也被稱為使用費，政府收費總體上也是出于某人的原因或者利益為行政機關造成的特別負擔，為此征收的對待給付。使用費的征收由征收權利人根據法律或者依法定授權制定的標準征收。根據其特定的涵義和分類，其主要包括使用費和會費兩類[8]128-135。

1. 使用費

德國政府收費中的使用費下又包括行政費用(規(guī)費)和使用費兩大類。(1) 行政收費。行政收費是指出于義務人的原因或者利益而采取的特定的職務行為，行政機關因此而征收的報酬。行政收費不得過大以至于成為明顯的成本因素，或者遠遠超出所申請職務行為的成本。行政收費也不得具有處罰的性質[9]493-494。除非法律另有規(guī)定，行政收費的最高數額根據行政支出、行政給付的客觀價值、受益人所獲得的經濟價值和其他利益確定，具體征收數額應當在框架原則的范圍之內并考慮義務人的經濟狀況。(2) 使用費。使用費是根據公法對公共設施的使用人征收的報酬。例如水、電、氣使用費；交通設施、圖書館、博物館、游泳館、墓地埋葬和看護費；廢水處理費、道路清潔費、垃圾清理費；鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的道路使用費；航空安全服務和設施費。這種使用關系的許多情況可以采取(行政)私法的形式。除了少數情況以外，作為“收費”的報酬具有行政私法的性質，其收取目的主要是補償公共設施的投入[9]494。

2. 會費

會費(Beitrage)在德國是指以金錢形式的優(yōu)惠給付(特別金錢捐稅)作為特定對待給付的報酬予以征收，因此具有(社會負擔)平衡的功能。*但國內有的學者把(Beitrage)翻譯為使用費，然而在德國使用費另有專用詞匯(Gebuehren),因而這種翻譯是不準確的。在德國政府收費中的會費，在一定程度上具有資金特定目的的集合功能，這點特征比較類似于我國非稅收入中的政府性基金項目的征收，不以直接具有受益關系為前提，但是由于我國行政事業(yè)性收費本身種也有具有類似性質的收費項目，因而兩者的區(qū)分在有時候是模糊的。參見：[德]漢斯.J.沃爾夫等.行政法(第一卷)[M].北京：商務印書館，2007：490.這正是會費(Beitrage)與使用費(Gebuehren)的區(qū)別所在。會費是指為了全部或者部分彌補公共設施支出，向該設施的建設、提供或者維護而享有特殊利益的人征收的金錢給付。義務人是否實際上享受該特殊利益并非必要的條件。與使用費不同的是，在會費中，給付與對待給付之間并不一定具有直接的關系，只要具有潛在的關系就足夠了，因此征收的理由和義務人的好處之間的聯系可能只是出于純粹的推定。*它是和使用費具有一定的相似，也是對于公共設施投入的補償，但不同的是，會費的收取不以公共服務設施的實際使用為前提，而只是考慮使用的可能性。例如，某個地方自治主體在一定區(qū)域內鋪設污水排放管道，則該區(qū)域內的所有住戶均需繳納費用，而不論其是否會實際使用該管道。只要住戶有接入并使用污水管道的可能性，有可能從中受益，就需要繳納這項費用。會費的征收標準考慮保本原則和等價原則。同時根據社會團結的思想，應當減免經濟疲弱的成員的會費負擔[9]490。

(三) 日本受益者負擔制度的收費范圍

在日本,受益者負擔是指對特定事業(yè)受益的人,以該受益為依據,要求其負擔與受益程度相應的一定費用的制度[10]219-224。其與中國的行政事業(yè)性收費制度有一定的相似之處。在日本，存在四種受益者負擔的主要種類，分別是分擔金、負擔金、使用費和手續(xù)費。其中，使用費和手續(xù)費是作為實際利用公共設施或行政服務的對價而征收的，而分擔金、負擔金則不論現實中是否實際利用，只要存在能夠利用的可能性就可以征收[10]219-224。從這點分析，日本受益者負擔中的使用費、手續(xù)費和中國行政事業(yè)性收費現有項目的內容極為接近，都是建立于居民對于實際公共服務或者公共設施的使用為前提的收費，如中國行政事業(yè)性收費中的公共管理性行政事業(yè)性收入、教育服務類的事業(yè)性收入，以及道路通行收費等具體科目。

而日本受益者負擔中的“負擔金、分擔金”則分別對應于中國非稅收入中的“專項收入”與“政府性基金收入”。前者如“教育費附加收入”，其收入科目管理上屬于非稅收入中的專項收入(不屬于行政事業(yè)性收費)，是不以實際使用公共設施或消費公共服務為前提的；而后者如“民航發(fā)展基金收入”，“水利建設基金”則情況有所不同，其收入科目屬于政府性基金(不屬于行政事業(yè)性收費)，但“民航發(fā)展基金收入”則與民航運輸服務消費者具有使用對價關系，而“水利建設基金”則不直接同使用者發(fā)生消費關系，即不以實際使用水利設施為前提。*如根據財政部 國家發(fā)展改革委 水利部關于印發(fā)《水利建設基金籌集和使用管理辦法》的通知2011年1月10日 財綜[2011]2號第三條規(guī)定，中央水利建設基金的來源：(一)從車輛購置稅收入中定額提取。(二) 從鐵路建設基金、港口建設費收入中提取3%。(三) 經國務院批準的其他可用于水利建設基金的資金。由此可見其資金來源的多樣性，而非完全呈現直接相關性。從日、中兩國上述收入科目的區(qū)別可以看出，日本受益者負擔制度的范圍大于中國行政事業(yè)性收費的范圍。但日本受益者負擔制度的基本原理是值得中國參考的。日本“受益者負擔”是以特定的行政活動由特定人所享有為前提的，即該行政活動的實施而給特定人帶來特別的收益時，對受益者課以一定的負擔，以謀求將其所得利益中的公共利益部分返還給社會公眾。因而，“受益”是“負擔”的前提。界定這種“受益”與“負擔”之關系對于界定受益者負擔的征收范圍和標準具有重要意義，即“受益則負擔”、“不受益不負擔”、“少受益少負擔”原則[10]219-224。從實踐看，日本的公共收費的范圍包括由政府和地方公共團體等公共機構直接決定的公共事業(yè)和公益服務的收費或價格，具體包括以下能源、交通通信、市政服務、教育服務、行政服務等五大類[11]，與我國包括行政事業(yè)性收費在內的非稅收入基本重合。

四、 我國行政事業(yè)性收費清理的法治化路徑

(一) 我國行政事業(yè)性收費項目的清理

實踐中，我國基本上具有行政管理職權和公共服務職能的部門都具有收費項目，有些甚至不提供直接的服務也進行收費。而相比法治健全的國家而言，政府性收費項目都是以公益服務需要為前提，即只在受益人需要的范圍內設定公共服務收費項目，且只在受益人獲取特定服務的利益時才進行收費，體現為服務——收費關系。因而針對我國現有的一些行政事業(yè)性收費項目必須加以清理，將那些純粹基于行政職權的而不體現服務職能的收費加以清除，以便行政事業(yè)性收費正本清源，真正體現服務性與相對人的受益性特征。

(二) 行政事業(yè)性收費范圍功能性目標設定

一般來講，行政事業(yè)性公共服務的收費范圍的設定以其實現的功能為理論前提，大致可以劃分為擁擠性收費、修正性收費、界定性收費及補償性收費四類，其本質上都是從公共資源的利用節(jié)約化與福利最大化角度出發(fā)的考慮。從我國行政事業(yè)性收費設定的功能范圍看，只是部分覆蓋了上述功能分類基礎上的收費項目設定?，F實中主要以補償性功能的收費項目為主，如種類繁多的登記、證照收費、考試收費為數量之最，但這種收費功能的設定只是著眼于在最為基本的層面的一種收入與對應行政成本開支的彌補，只是在基礎層面恪守“負擔與收益”對價的原則。在我國，“修正性收費”、“界定性收費”和“準入性收費”多數并沒有設定為行政事業(yè)性收費的范圍，而是散落在專項收入、國有資源(資產)有償使用收入和政府性基金收入等非稅收入類別之下，這和許多國家政府利用公共收費引導全社會重要資源的合理有效的配置方式有所區(qū)別。從收費管理與實現角度來講，這樣的制度設計也許是比較便于對應的行政部門管理。但是從總體看，政府設定收費項目的出發(fā)點都應當是以公共利益實現與公共服務的提供為目的，而如果不是從功能的視角設定政府收費項目，而是收費管理者、國有產權所有者和公共服務提供者各個維度出發(fā)，在實踐中必定造成制度上的交叉重疊，這難免造成公眾現實中對于政府性收費混亂的詬病，因而需要從收入功能分類標準上加以理論梳理與科學的指引。

(三) 行政事業(yè)性收費分類調整

參考各國具體情況而言，本文認為應該將政府性收費大致分為行政規(guī)費、使用費和負擔金三種類型，同時將我國現有的各種類型的非稅收入按照這三個類型重新歸并，依照這樣的思路，我國目前的專項收入和行政事業(yè)性收費將具體按照其內容分別歸屬于行政規(guī)費或者使用費，政府性基金收入歸屬于負擔金類別，國有資產(資源)有償使用收入歸入使用費，而國有資本經營收入可考慮單獨設定為一類收入，這樣大致能夠形成一個相對合理的非稅收入格局，也有利于行政事業(yè)性收費位置的相對清晰和獨立，從而可以在制度體系設計上提升其法治化水平。

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2017-06-22

北京市社科基金項目“行政事業(yè)性收費法律規(guī)制問題研究”(項目編號：15FXB030)。

賈小雷(1974-)，北京行政學院法學部副主任、副教授，法學博士，應用經濟學博士后，研究方向為經濟法、財稅金融法、社會保障法。

F812.43

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1009-105X(2017)05-0037-07