閻永哲,唐 果

(寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院，浙江 寧波 315212)

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基于大數(shù)據(jù)的慈善組織信息公開框架構(gòu)建研究

閻永哲,唐 果

(寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院，浙江 寧波 315212)

當(dāng)前慈善組織信息公開現(xiàn)狀的主要特征仍是信息梗阻普遍存在，主要原因是缺乏改善動力，成本考量和有效的監(jiān)督與評估。針對這一現(xiàn)狀，提出構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的慈善組織信息公開框架的設(shè)想，認(rèn)為該框架能從多個方面更好地適應(yīng)我國慈善事業(yè)的發(fā)展需求。提出框架的構(gòu)成包括“治理目標(biāo)、指導(dǎo)思路和關(guān)鍵職能”三方面。在具體實施路徑上，建議可以從完善慈善法及相關(guān)配套政策；推動相關(guān)人才的培育、任用和激勵；整合多元數(shù)據(jù)渠道，以及行政和市場化手段的擇期選用等四個方面促成框架形成。

慈善組織；信息公開；大數(shù)據(jù)；社會治理

引 言

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，公共治理的難度也在持續(xù)增大。慈善組織在參與社會治理和延伸政府職能方面，具有獨到而重要的優(yōu)勢，特定時期甚至能發(fā)揮填補(bǔ)政府職能“真空”的作用[1]。但在履行其社會職能的過程中也引起過不少的爭議，特別是一些負(fù)面報道(如“郭美美事件”)常常引起社會的廣泛關(guān)注，對其公信力造成了巨大的傷害，對慈善事業(yè)在我國的發(fā)展造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱《慈善法》)正式施行，由此從法制層面對慈善組織的規(guī)范發(fā)展給出了制度性導(dǎo)引。但慈善組織在履行自身社會職能的同時，仍然面臨不少運行困境，其中信息能否在其自身內(nèi)部、不同慈善組織之間以及對外部進(jìn)行正常有序、合理合法的傳播，不僅關(guān)乎對于慈善組織的有效監(jiān)督繼而影響到其公信力，同時對于評估其組織效能，以及倒逼其提升運營效率，都有著積極的意義。

另外，2015年9月國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中也曾提出：“圍繞服務(wù)型政府建設(shè)，在……減災(zāi)救災(zāi)、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)……等領(lǐng)域全面推廣大數(shù)據(jù)應(yīng)用”。目前對于大數(shù)據(jù)的研究，主要側(cè)重于其商務(wù)和政務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，對于慈善組織這樣的非政府組織，現(xiàn)有研究并不多見，因此本文也有助于從理論架構(gòu)上拓展大數(shù)據(jù)在社會工作的應(yīng)用范圍。

一、 相關(guān)文獻(xiàn)述評

(一) 國外研究概況

1. 部分文獻(xiàn)集中于對慈善組織的基礎(chǔ)功能及其與政府關(guān)系方面的研究

對慈善組織的基礎(chǔ)功能研究方面，Weisbrod提出了“政府失靈理論”，它從功能上證明了慈善組織存在的必要性，并對為什么要由非營利部門來提供公共的、集體消費的物品這一命題作出了解釋；Hansmann創(chuàng)立了“合約失靈理論”，這一理論有助于解釋為什么某些特定的活動只能由慈善組織來承擔(dān)；Wuthnow提出“政府、市場、慈善組織三者之間相互依賴?yán)碚摗?，認(rèn)為政府、市場和志愿部門之間存在著頻繁的互動和交換關(guān)系； Salamon提出了“第三方管理理論”，認(rèn)為慈善組織研究中的市場失靈、政府失靈和合約失靈理論在對美國的社會現(xiàn)實進(jìn)行解釋時都存在著某種程度的局限性。

而對慈善組織與政府關(guān)系方面研究影響較大的有：Dennis提出了“三模式”理論，慈善組織與政府之間的關(guān)系存在著補(bǔ)充、合作和沖突三種模式：Benjamin Gidron等則提出“四模式”理論，即從零和博弈關(guān)系的基本假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為慈善組織與政府之間存在著四種模式：政府主導(dǎo)模式、慈善組織主導(dǎo)模式、雙重模式和合作模式。

2. 對慈善組織信息公開方面的研究

Fombrun等構(gòu)建了慈善組織信息披露表。其包括了三個方面：(1) 與同行業(yè)相比，組織披露的信息及時、可靠；(2) 與同行業(yè)相比，組織披露的信息內(nèi)涵更豐富；(3) 與同行業(yè)相比，組織披露的信息更公允、真實。Popa等提出在面臨籌款、人員配備、捐助疲勞癥等因素挑戰(zhàn)時，只有向社會公眾傳遞更多的信息，更好地推介自己，才能令社會公眾信服。信任和信心是非營利組織的核心能力。Molnar Monika提出了一個問責(zé)制框架，在公共政策和事務(wù)這個標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)調(diào)，非營利組織在提供公共服務(wù)時應(yīng)向公眾通信，準(zhǔn)確地將任務(wù)、目標(biāo)、計劃活動、財務(wù)和治理等相關(guān)信息公布于眾，贏得社會公眾的支持。Lourdes Torres等指出為了適應(yīng)非營利組織快速發(fā)展，不同國家應(yīng)采取公認(rèn)會計準(zhǔn)則，并對非營利組織績效進(jìn)行考核，向社會公眾傳遞更多的信息。

(二) 國內(nèi)研究概況

1. 對慈善組織信息公開程度的研究

游春暉、厲國威以2009-2012年間慈善組織公開披露的財務(wù)信息為樣本，實證檢驗慈善組織財務(wù)信息透明度對捐贈收入的影響。研究結(jié)果表明，慈善組織財務(wù)信息透明度越高，越有可能獲得較高的捐贈收入；同時還認(rèn)為“組織規(guī)模、組織經(jīng)營效率是影響慈善組織捐贈收入的重要因素”。陳麗紅等學(xué)者也做過類似的研究，基本結(jié)論一致，在此不再贅述。

張祖平認(rèn)為“信息的質(zhì)量和傳遞方式對慈善組織公信力的塑造有著深刻的影響，大部分捐贈人依靠間接獲得的二手信息來判斷是否給予慈善組織信任，因此傳播信息的媒體在公眾與慈善組織的互動中扮演了十分重要的角色”，但他并未對一手信息對慈善組織公信力的影響進(jìn)行具體研究，因此也無從比較一手信息和二手信息的質(zhì)量差別對公信力影響的詳細(xì)差異。

2. 對慈善組織信息公開制度的研究

針對慈善組織信息公開制度的文獻(xiàn)較多，且至少有五篇文獻(xiàn)是以碩士學(xué)位論文的形式發(fā)表，可見同類研究在國內(nèi)的基礎(chǔ)較為扎實。王振基、李燁、向張弩、張妍妍、竇璐分別獨立對國內(nèi)外慈善組織的信息公開制度進(jìn)行了研究，主要都是從法律專業(yè)的視角提出了對策建議。他們的研究很大程度地拓展了慈善組織信息公開制度的內(nèi)涵，同時對于相關(guān)制度的完善，對于慈善組織公信力的促進(jìn)，提出了富有建設(shè)性的意見。

李靜的研究基于社會信任理論，在對美國慈善組織保持較高公信力經(jīng)驗借鑒的基礎(chǔ)上，從社會學(xué)的角度對中國慈善組織缺乏公信力的原因進(jìn)行了分析；劉藝的研究也是從社會工作角度出發(fā)，對慈善項目運作與管理的弊端及其成因進(jìn)行了分析。盡管他們的研究對象有所區(qū)別，但在原因分析中都對相關(guān)信息的披露重要性給予了肯定。

孫發(fā)鋒也對慈善組織信息公開和公信力之間的關(guān)系進(jìn)行了探究，認(rèn)為信息公開是慈善組織公信力建設(shè)的突破口。他提出“信息公開是公眾監(jiān)督的前提條件”，這一觀點合乎當(dāng)前的情況，但在大數(shù)據(jù)背景條件下或?qū)⒏淖儭Ｔ诖髷?shù)據(jù)時代，公眾監(jiān)督將有機(jī)會由慈善組織的自身主動信息公開的個體行為，演變?yōu)橐环N多元、泛化的社會行為。

此外，循著從信息公開到外部監(jiān)督的這一延續(xù)性的思路，有一部分國內(nèi)文獻(xiàn)基于慈善監(jiān)督體制的視角展開研究。如周靜雅對慈善監(jiān)督體制與慈善組織公信力的關(guān)系研究。由此可見，慈善組織信息公開與其外部監(jiān)督之間的關(guān)系也有研究的現(xiàn)實價值。

上述文獻(xiàn)或從財務(wù)角度，或從法律和社會角度，對于慈善組織的信息公開問題、慈善監(jiān)督體制及慈善組織公信力等問題進(jìn)行了研究，它們對于本文而言或是提供了理論借鑒，或是形成了邏輯起點，無疑是重要和必須的。然而當(dāng)前的研究主要集中于信息公開對其公信力的建設(shè)方面，對于在大數(shù)據(jù)背景下，信息公開存在何種創(chuàng)新模式，以及大數(shù)據(jù)手段如何倒逼慈善組織運作模式、效率等方面的改革，目前沒有同類研究。同時，對于信息公開與外部監(jiān)督以及評估機(jī)制的關(guān)系這一領(lǐng)域，國內(nèi)外的研究也較少提及。

二、 我國慈善組織信息公開的現(xiàn)狀分析

(一) 慈善組織信息梗阻——信息公開不暢的突出現(xiàn)實特征

在我國，對慈善組織的行政管理一度存在著雙頭歸口的問題，注冊登記管理歸于民政部門，但業(yè)務(wù)管理上卻并不歸屬于民政部門，而由其他政府職能部門承擔(dān)。由此在實踐中造成了監(jiān)管責(zé)任無法明確。同時由于法律的缺位*慈善法對于信息公開有明文規(guī)定，但它的實施在短期內(nèi)仍難以見效。，信息公開也并不屬于政府監(jiān)管的法定義務(wù)。致使慈善組織的信息公開問題成為歷史遺留的管理短板。

根據(jù)中國慈善聯(lián)合會下屬的中民慈善捐贈信息中心發(fā)布的歷年中國慈善透明報告*2011-2014年報告的原文因其信息中心方面原因無法獲得，報告的概況信息源自其官網(wǎng)報道http://www.zmcs.org.cn/。顯示，近年來，我國慈善組織的透明指數(shù)雖然逐年有所提高，但在一些重點且敏感信息方面，如負(fù)責(zé)人及管理人員薪酬、經(jīng)審計的慈善項目財務(wù)報表等，絕大部分慈善組織仍未能提供。

即便有此類基于互聯(lián)網(wǎng)的信息集中式發(fā)布平臺并不意味著它就是慈善組織信息公開的最佳渠道。根據(jù)我們的前期調(diào)查，各類信息報告的原文并不能及時便捷的獲取。而各類慈善組織自身的網(wǎng)站歸口不一，公開的內(nèi)容和程度也有很大區(qū)別*以中國慈善信息平臺(http://npo.charity.gov.cn/)的反饋結(jié)果為例，截至本文投稿日期，開通了分站點的省市只有十地，未開通的省市則為二十五地。而已開通分站的地區(qū)，也存在著只有項目結(jié)果信息而缺乏過程信息；或者詳細(xì)財務(wù)信息不明等情況。。一些慈善組織的網(wǎng)站仍然存在披露信息不全面，時效性不強(qiáng)以及披露的信息無法驗證的情形，甚至還有因為財務(wù)報告專業(yè)性過強(qiáng)而導(dǎo)致對普通民眾而言實用性不強(qiáng)的現(xiàn)象。另外，從傳播效果的角度來看，不少慈善組織也不乏由于信息表達(dá)生硬、晦澀而致使可讀性不強(qiáng)的情況。

以上種種慈善組織不愿或不能主動、及時、準(zhǔn)確、全面地發(fā)布有關(guān)捐贈人、受益人以及慈善組織和慈善項目相關(guān)信息的現(xiàn)象，在此統(tǒng)稱為慈善組織的信息梗阻現(xiàn)象。

(二) 造成慈善組織信息梗阻問題的原因和影響

對于信息梗阻現(xiàn)象形成的原因，現(xiàn)有的文獻(xiàn)有從立法缺位和內(nèi)部管理的角度進(jìn)行的研究[2]。本文將其歸納為主觀和客觀兩個方面。

從主觀而言，一是慈善組織缺乏動力。慈善組織管理的財產(chǎn)源于公益捐贈而形成的社會公共財產(chǎn)，因其產(chǎn)權(quán)的模糊性導(dǎo)致對財產(chǎn)負(fù)有責(zé)任的主體并不明確，因此缺乏公開相關(guān)信息的動力。

二是慈善組織的成本考量。慈善組織屬于非營利組織，其組織行為雖不以營利為目的，但同樣需要補(bǔ)償成本。對于無法實現(xiàn)成本補(bǔ)償?shù)男袨?，或者在短期?nèi)不利于其實施慈善項目的行為，自然不愿過多地投入。而信息的搜集和發(fā)布行為在增加其運營成本的同時，又未必能實現(xiàn)其成本補(bǔ)償或促進(jìn)慈善項目的實施。因此在實踐中，慈善組織仍不免存在著簡化信息發(fā)布的程序與縮減發(fā)布范圍等行為，以節(jié)約相應(yīng)成本的導(dǎo)向。

從客觀來看，一是對慈善組織的監(jiān)督機(jī)制尚未徹底有效形成；二是對慈善組織的評估機(jī)制仍未建立。前者決定了慈善組織能否有效地履行其社會職責(zé)，后者則影響了其組織運營的效率。而更本質(zhì)的原因，是數(shù)量眾多的慈善組織作為受托人，要將為數(shù)不等的捐贈人和群體廣泛的受益人聯(lián)系起來，構(gòu)成的社會網(wǎng)絡(luò)是相當(dāng)復(fù)雜的。因此對其監(jiān)督和評估的機(jī)制即便形成，短期內(nèi)也難以做到及時有效和完整準(zhǔn)確。

對于信息梗阻造成的影響，先應(yīng)厘清它在造成慈善組織失信過程中的思路。慈善組織的公信力，本質(zhì)上是一種社會信任[3]，而信任的獲得取決于慈善組織內(nèi)部的運營能力和運營規(guī)范性。但這種內(nèi)部狀態(tài)需要通過特定信號被外部所觀察和理解。外部觀察的渠道可以分為監(jiān)管、監(jiān)督和評估等。由于當(dāng)前慈善組織的管轄權(quán)在政府部門，而慈善組織并未實現(xiàn)完全的獨立，因此本文稱其為內(nèi)源的監(jiān)管；相應(yīng)地，監(jiān)督和評估主要來自捐贈者、受益人和其他社會主體，因此稱為外源的監(jiān)督和評估。無論是內(nèi)源的監(jiān)管還是外源的監(jiān)督和評估，都可視為傳遞慈善組織內(nèi)部運營狀況給外部的信息渠道，而信息梗阻恰恰直接影響了這兩個渠道的信號傳遞過程，因此最終也將間接影響慈善組織的社會信任*關(guān)于信任的產(chǎn)生，學(xué)界的相關(guān)研究很多，在此限于主題和篇幅不再展開，但信息的質(zhì)量和傳播方式無疑是其中一項關(guān)鍵因素。。整個影響的過程如圖1所示。

圖1 信息梗阻對慈善組織信息的影響

當(dāng)前，《慈善法》剛剛頒布和實施不久，局面仍處于動態(tài)調(diào)整當(dāng)中，探詢破解信息梗阻的新手段和模式，不僅是對慈善法中信息公開要求的補(bǔ)充和完善，也是推進(jìn)對慈善組織監(jiān)管、監(jiān)督及評估工作及其公信力建設(shè)的重要舉措。

三、 基于大數(shù)據(jù)手段的慈善組織信息公開框架的構(gòu)建

《慈善法》的頒布和實施，為慈善組織的信息公開提供了法律依據(jù)。依據(jù)《慈善法》的規(guī)定，慈善組織信息的公開主體、時間和內(nèi)容都有了較為明確的界定。但慈善法卻并未對公開的方式進(jìn)行具體的界定，也無法對公開的效益與成本作出分析。因此在實踐中將不利于達(dá)成信息公開的目的，最終對于慈善組織公信力的建立和鞏固而言也是不利的。

同時還應(yīng)進(jìn)一步指出的是，《慈善法》對信息公開工作的推動，屬于依法實施社會管理的范疇。但依據(jù)前文的分析，促進(jìn)慈善組織信息公開應(yīng)屬于社會治理的范疇。從“社會管理”到“社會治理”，后者較前者而言，需要有更多非政府組織和公民的廣泛參與，遵循個體自愿與法律強(qiáng)制相結(jié)合的原則，但社會治理的思路顯然與慈善組織信息公開及公信力建設(shè)的要求更吻合。

對此，我們可以從現(xiàn)行《慈善法》的規(guī)定來進(jìn)一步揭示“社會管理”與“社會治理”理念在慈善組織信息公開問題上的區(qū)別。依據(jù)《慈善法》第六十九條的規(guī)定：“縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的信息平臺，及時向社會公開慈善信息，并免費提供慈善信息發(fā)布服務(wù)”，“慈善組織和慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)在前款規(guī)定的平臺發(fā)布慈善信息，并對信息的真實性負(fù)責(zé)”。

上述規(guī)定，從法律層面對于解決慈善組織信息梗阻問題予以了明確，符合依法實施社會管理的原則。但從信息公開的具體流程來看，當(dāng)前《慈善法》的要求實質(zhì)是側(cè)重于信息的最終發(fā)布上，但對于信息的來源、搜集和處理等前端環(huán)節(jié)，并沒有加以明確。慈善組織有其自身的生命周期；而慈善項目及活動，也是一個連續(xù)動態(tài)的過程。其相關(guān)信息的產(chǎn)生也必然是一個連續(xù)的過程。同時由于慈善活動涉及的資源來源廣泛，當(dāng)事人來自社會各個階層，因此，要求政府部門作為單一主體使用靜態(tài)的、信息來源較少的發(fā)布平臺，去破解慈善組織信息梗阻的難題，在實踐中將很容易陷入無解的怪圈。而循著社會治理的思路，從最廣泛意義上構(gòu)建集體參與的信息公開平臺，不僅僅能在更大程度上提升慈善組織的公信力，還能激發(fā)更多參與方的積極性和創(chuàng)造性。

在此，本文嘗試提出一個基于大數(shù)據(jù)手段的慈善組織信息公開的社會治理框架(以下簡稱“框架”)，以期能對這一問題提供系統(tǒng)化、體制化的治理方案。

(一) 框架的作用和意義

在大數(shù)據(jù)時代，由于數(shù)據(jù)割據(jù)和數(shù)據(jù)孤島[4]的存在，使得大量數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出碎片化的離散現(xiàn)象。而這導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)在降低了信息傳輸成本的同時，卻提升了整合、分析和應(yīng)用信息的成本。因此從搜集、處理和發(fā)布信息的整體成本方面而言，對于慈善組織實屬治理困局。對此，本文認(rèn)為借助框架的優(yōu)勢能在降低整體成本的同時，在多個領(lǐng)域和層次擴(kuò)展和提升其作用。

1. 在降低信息的搜集和處理成本的同時，能提高慈善組織服務(wù)的效率和范圍

根據(jù)現(xiàn)行《慈善法》的規(guī)定，各地政府各級民政部門作為搭建信息發(fā)布的統(tǒng)一平臺的主體，應(yīng)承擔(dān)法定義務(wù)。但這并不意味著這些部門在處理相關(guān)事務(wù)上一定具備專業(yè)資質(zhì)和能力，也未必能保證有效的結(jié)果。運用框架中的大數(shù)據(jù)平臺(以下簡稱“平臺”)，能在大幅降低對信息進(jìn)行搜集和處理的成本的同時，提高其作業(yè)效率。此外，在輿情預(yù)測、趨勢預(yù)判、糾正視聽上，平臺也能發(fā)揮傳統(tǒng)手段難以替代的作用。

傳統(tǒng)的信息發(fā)布平臺例如微博，可能存在發(fā)布信息遲滯現(xiàn)象，很大程度上源于處理信息的效率，借助大數(shù)據(jù)平臺則能予以很大程度的改善。同時大數(shù)據(jù)手段也能擴(kuò)大其信息服務(wù)的范圍。如在不泄露個人身份的前提下，協(xié)助完成捐贈人和受益人之間的定向信息交流，既提高了慈善項目透明度，又保護(hù)了當(dāng)事人的個人隱私；還能運用大數(shù)據(jù)手段的預(yù)測功能完成傳統(tǒng)信息平臺難以提供的服務(wù)，如災(zāi)情趨勢預(yù)測，輿情預(yù)判等，有助于慈善組織更有預(yù)見性的進(jìn)行資源配置。

從準(zhǔn)確可靠的角度而言。傳統(tǒng)信息平臺主要基于互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行，大數(shù)據(jù)平臺則基于移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算展開。傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)的單向性和匿名性導(dǎo)致虛假信息更容易生成和傳播，對于慈善組織的公信力損失很大，對此傳統(tǒng)信息平臺除了加強(qiáng)官方信息的發(fā)布外，并無糾正虛假信息的絕對優(yōu)勢手段。而大數(shù)據(jù)平臺則可憑借其實名制、互動性和精確性等特點，對于虛假信息的錯誤能予以準(zhǔn)確有力的反駁。

2. 運用大數(shù)據(jù)手段搭建的平臺對于內(nèi)源監(jiān)管和外源監(jiān)督評估有共同促進(jìn)的作用

如前文對慈善組織信息梗阻問題的論述，慈善組織信息公開有不足和有誤的情形。而在外部監(jiān)督和評估上，同樣也存在過濫、失當(dāng)和不足的三種失范的情形。

對此，平臺可以發(fā)揮糾正外源監(jiān)督評估失范的功能(見表1)。

表1 平臺針對外部監(jiān)督和評估失范的相應(yīng)糾偏功能

對于促進(jìn)外源監(jiān)督和評估這一職能而言，平臺一方面可以提高其效率和準(zhǔn)確性，另一方面也可以促進(jìn)其達(dá)到更好的效果。這是因為平臺和移動互聯(lián)網(wǎng)時代分眾傳播的特點更加吻合，可以做到基于用戶個性特點量身定制信息內(nèi)容的同時，又積極引導(dǎo)不同觀點聚合，促進(jìn)用戶的主動思考，能發(fā)揮比單純說教更好的傳播效果。例如，平臺可以對微博的重大事件進(jìn)行自動監(jiān)測和響應(yīng)，同時可以開辟專門通道，一方面對敏感信息進(jìn)行輿論引導(dǎo)，另一方面加強(qiáng)正面、準(zhǔn)確的官方信息發(fā)布。

同時，由于平臺的數(shù)據(jù)來源廣泛，使得內(nèi)部和外部之間既可相互制約，又可相互促進(jìn)。相互制約是指內(nèi)源監(jiān)管不足或有誤，外源監(jiān)督評估可以補(bǔ)充或驗證，反之外源監(jiān)督評估過濫、失當(dāng)或不足，內(nèi)源監(jiān)管可以糾正。例如，借助外源監(jiān)督職能，可以幫助慈善組織更好地跟蹤慈善資源的去向和用途*在平臺理想狀態(tài)下，類似于“郭美美事件”中由于外部監(jiān)督引發(fā)對內(nèi)部信息公開的疑問是不會導(dǎo)致嚴(yán)重而普遍的信任危機(jī)和社會后果的，因為平臺相互制約的作用能使矛盾在早期彌合，無法持續(xù)發(fā)酵。；同時兩者之間又能起到良性互促、共同推進(jìn)的作用*這種作用和分權(quán)而治、相互制約的法治精神也是內(nèi)在契合的。。如受益人對受贈資源的使用情況等，有利于提高慈善資源的合理使用。

3. 順應(yīng)社會發(fā)展的趨勢和社會治理的思路，調(diào)動盡可能多的社會力量共同參與，幫助政府相關(guān)部門簡政放權(quán)，完成從治理到善治的轉(zhuǎn)變

我國學(xué)者曾提出關(guān)于善治的要素[5]，包括“合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效”等六個方面。借助平臺建立的更為完備的內(nèi)部信息公開職能與外部監(jiān)督評估職能，在提高信息發(fā)布的專業(yè)性和親和力的同時，也提高外部監(jiān)管評估的專業(yè)性和準(zhǔn)確性。這樣可以調(diào)動更多社會主體的參與，參與者之間通過協(xié)商對話達(dá)成共識。同時由于框架并不是完全依靠法律的手段，而是自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的方式，而這與慈善法的內(nèi)涵精神也相契合。

同時由于大數(shù)據(jù)手段能針對個體受眾特點進(jìn)行精確定位與分類，選擇合適的工具與內(nèi)容予以傳播。因此大數(shù)據(jù)平臺較傳統(tǒng)信息平臺有更好的傳播效果，有助于提升慈善事業(yè)的影響力，也能吸引更多社會力量的加入。

(二) 框架的構(gòu)成和架構(gòu)圖

整個框架由治理目標(biāo)、指導(dǎo)思路和關(guān)鍵職能三部分構(gòu)成。

治理目標(biāo)主要是促進(jìn)慈善組織信息公開，最終是為了提升慈善組織的公信力。

指導(dǎo)思路系指以不斷修訂完善的慈善法作為基礎(chǔ)條件，依法實施信息公開并接受監(jiān)管、社會監(jiān)督和評估等。就本文而言，修訂的內(nèi)容主要是根據(jù)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等科技手段的發(fā)展以及促進(jìn)我國慈善組織信息公開，增強(qiáng)公信力的治理目的而進(jìn)行的。科技手段的運用往往有其兩面性，需要在實踐中去揚長避短。因此慈善法的修訂完善也將是一個“實踐—反饋—修訂—再實踐”的過程。這樣的指導(dǎo)思路既肯定了《慈善法》的權(quán)威地位，又明確了《慈善法》仍須根據(jù)社會、科技條件的變化而不斷調(diào)整的動態(tài)需要。

關(guān)鍵職能毫無疑問是要實現(xiàn)相關(guān)信息充分有效的傳播。慈善組織通過統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)由內(nèi)向外、從下至上的信息采集、整理和發(fā)布。這一職能期望利用大數(shù)據(jù)之間相互印證、實時監(jiān)控、行為預(yù)測等功能所構(gòu)建的信息公開渠道，最終達(dá)到廉價高效、準(zhǔn)確全面地促進(jìn)慈善組織信息公開的目的。在此職能基礎(chǔ)上，框架可以實現(xiàn)三部分延伸職能。一是平臺對接內(nèi)源的監(jiān)管職能，借助平臺能實現(xiàn)監(jiān)管成本的下降和監(jiān)管范圍的擴(kuò)大；二是平臺對接外部社會力量實現(xiàn)對慈善組織的機(jī)構(gòu)、人員、項目進(jìn)行監(jiān)督和評估的職能。監(jiān)督和評估需要來自慈善組織外部社會群體的廣泛參與，基于大數(shù)據(jù)構(gòu)建的信息平臺，能幫助更廣泛的社會力量參與共建；最后，基于大數(shù)據(jù)手段的平臺的服務(wù)內(nèi)容也將有所拓展。除了對慈善項目信息的動態(tài)主動發(fā)布、實時跟蹤，慈善資源智能匹配以外，甚至還可以實現(xiàn)相關(guān)事件的發(fā)展趨勢預(yù)測等。

整個框架的架構(gòu)圖如圖2所示。

圖2 慈善組織信息公開框架圖

(三) 框架的運作機(jī)理

如圖2所示，治理目標(biāo)是整個框架的基礎(chǔ)，是后續(xù)治理行動的方向。只有達(dá)到這一目標(biāo)，慈善組織存在的社會價值和意義才能確保。

指導(dǎo)思路服務(wù)于治理目標(biāo)，是構(gòu)建本框架的原則規(guī)范，是確?？蚣艿靡赃\轉(zhuǎn)的前提條件。有了這個原則規(guī)范，信息公開平臺與大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段的結(jié)合才擁有了制度保障。

關(guān)鍵職能服從于指導(dǎo)思路，最終還是體現(xiàn)治理目標(biāo)服務(wù)于社會的外在表征。通過廉價高效、準(zhǔn)確全面的信息公開職能，它一方面幫助監(jiān)管部門更好地實現(xiàn)監(jiān)管職能;另一方面建立幫助社會各界各個階層的廣泛參與的監(jiān)督評估職能。同時，內(nèi)源監(jiān)管職能與外源監(jiān)督、評估職能之間能夠相互印證，互相促進(jìn)。即內(nèi)源監(jiān)督有利于促進(jìn)外源監(jiān)督與評估，也能用于判斷外源監(jiān)督、評估機(jī)制自身的效率與有效性，而反之亦然，促使兩大職能的共同實現(xiàn)。

同時從成本角度來看，整個框架一是通過大數(shù)據(jù)等科技手段，有效地降低了慈善組織搜集、處理和發(fā)布信息的成本；二是借力平臺整合而來的各類資源，進(jìn)一步幫助降低慈善組織的其他運營成本。因此也能增加慈善組織參與框架建設(shè)的積極性。

綜觀整個治理框架，既有促進(jìn)信息公開、推動其運作的《慈善法》作為動力，又有大數(shù)據(jù)平臺降低信息公開和監(jiān)督評估帶來的阻力。因此框架的三個部分之間能相互配合形成一個整體，并循環(huán)促進(jìn)，使得整個框架具有自我調(diào)適和可持續(xù)運作的特性。

四、 基于大數(shù)據(jù)手段的慈善組織信息公開框架的具體實施路徑

本文對框架的設(shè)計，還停留在整體層面，需要在實踐中細(xì)化落實，不斷結(jié)合慈善組織自身建設(shè)、慈善項目運營、慈善組織信息公開等方面來探索。

在實施路徑上，可以從“完善《慈善法》及配套政策-推動人才隊伍建設(shè)-拓寬數(shù)據(jù)來源渠道-推進(jìn)信息傳播-促成內(nèi)源監(jiān)管和外源監(jiān)督評估與平臺的對接”的路徑來進(jìn)行。

依據(jù)這一路徑，建議可以從以下幾個方面采取具體措施：

1. 完善《慈善法》及相關(guān)配套政策。根據(jù)現(xiàn)行慈善法，現(xiàn)有的監(jiān)管義務(wù)承擔(dān)主體是各級民政部門，其履行的法律責(zé)任除了確保慈善組織按照慈善宗旨和業(yè)務(wù)范圍開展慈善活動，主要還是在信息公開方面*根據(jù)《慈善法》第十章內(nèi)容整理。。在保留這些基本監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上，讓慈善組織獨立運營，一方面提高慈善活動的效率;另一方面促進(jìn)其自降成本的積極性。因此應(yīng)適時修訂《慈善法》，在保留必要監(jiān)管下實現(xiàn)慈善組織自身的完全獨立性。這樣既能推動信息的公開透明，又便于促進(jìn)社會監(jiān)督和評估給慈善組織帶來積極良性的作用。

而對于對接外源監(jiān)督和評估。對于監(jiān)督，當(dāng)前《慈善法》肯定了“任何單位和個人”有向監(jiān)管部門檢舉的權(quán)利，但并未提供相應(yīng)的渠道；同樣對于評估，法律要求是建立評估制度，以及鼓勵第三方機(jī)構(gòu)評估并將結(jié)果公布，但在具體操作上，法條并不詳盡。鑒于監(jiān)督和評估對慈善組織公信力的重要性，我們認(rèn)為應(yīng)該予以補(bǔ)充完善。

在完善相關(guān)配套政策上，應(yīng)考慮給慈善組織設(shè)置相應(yīng)的獎勵和懲罰措施。獎勵措施是主動協(xié)助、積極配合平臺構(gòu)建公開信息渠道的，應(yīng)在平臺予以公示和好評，能促成慈善組織募集到更多的慈善資源，以期形成良性循環(huán)。

懲罰措施是對不按規(guī)定公開信息，發(fā)布不實報告等行為進(jìn)行懲罰的相應(yīng)辦法。由于現(xiàn)行《慈善法》并未予以明確，這樣勢必導(dǎo)致民政部門的處罰自由裁量權(quán)較大，有可能造成監(jiān)管的失當(dāng)。建議可以先制定并試行懲罰辦法，再根據(jù)效果適時修改慈善法相關(guān)法條。

2. 推動相關(guān)人才的培育、任用和激勵。鑒于慈善法中并無對于推動相關(guān)人才的要求，而人才的培育、使用和激勵對于框架的形成和作用而言非常重要，需要特別重視并盡早實施。一是需要培育的人才類型，我們認(rèn)為一方面是大數(shù)據(jù)相關(guān)人才隊伍的建設(shè)；另一方面是監(jiān)督評估方面的人才，對大數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、分析和傳播的人才，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。外源監(jiān)督和評估的人才對慈善事業(yè)的投入，在大數(shù)據(jù)平臺的幫助下更加便捷、精確而高效。

二是人才的任用和激勵機(jī)制的形成。慈善組織是非營利組織，對于人才的使用和激勵無法完全復(fù)制企業(yè)實施盈余分配的做法，但應(yīng)在保證對外(尤其是企業(yè))適度公平的基礎(chǔ)上，制定合理的工資薪酬體系，同時兼顧精神激勵，否則難以留用和激勵人才?，F(xiàn)行《慈善法》中并未對促進(jìn)慈善組織人才的使用和激勵的具體規(guī)定，而現(xiàn)行《基金會管理條例》中的相關(guān)規(guī)定又在事實上造成了慈善組織從業(yè)人員薪資受限，鑒于法律的修訂可能滯后于現(xiàn)實需要，而人才的培育、任用和激勵工作需要盡早實施，建議相關(guān)政府部門制定優(yōu)惠政策幫助慈善組織改善人才待遇，促進(jìn)其健康發(fā)展。

3. 逐步打破數(shù)據(jù)壁壘，整合多元數(shù)據(jù)渠道。構(gòu)建平臺需要多源異構(gòu)的海量數(shù)據(jù)支持，然而數(shù)據(jù)壁壘的存在使得打破它們成為現(xiàn)實的難題，需要逐步解決。

推進(jìn)慈善組織與平臺的對接和整合，這不僅是現(xiàn)行慈善法對信息統(tǒng)一公開的要求，也是發(fā)揮相關(guān)大數(shù)據(jù)潛在價值的必然要求。目前這一工作的最大障礙還是慈善組織的信息梗阻現(xiàn)象。構(gòu)建平臺一方面可以幫助破解信息梗阻，反之破解信息梗阻也可以促進(jìn)平臺的形成。

推動平臺與現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)信息渠道的整合工作。包括但不限于和網(wǎng)絡(luò)論壇、貼吧、QQ、微信、微博等網(wǎng)絡(luò)信息渠道的對接，幫助平臺拓寬數(shù)據(jù)來源渠道，同時也用于對接外源的監(jiān)督和評估職能。

4. 前期以行政手段為主，中后期逐步加大對市場化手段和社會資源的運用推動構(gòu)建大數(shù)據(jù)信息平臺，促成框架的最終形成。

構(gòu)建和整合平臺的初期，需要有牽頭設(shè)計和組織實施者，也需要較大的前期投入，否則很容易落入“集體行動的困境”[6]。本文建議由民政部門承擔(dān)相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這也是現(xiàn)行《慈善法》對民政部門建立信息平臺要求的自然延續(xù)。同時，鑒于整合多元數(shù)據(jù)渠道的要求，各級各地民政部門應(yīng)致力于促成不同地域的慈善組織基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)結(jié)與共享。這也是適應(yīng)慈善事業(yè)跨地域運營的必然要求。

政府其他相關(guān)部門要給予必要適當(dāng)?shù)姆龀执胧?gòu)建這樣的大數(shù)據(jù)平臺是一個社會系統(tǒng)工程，投入的人力物力成本短期難以估量，慈善組織及相關(guān)機(jī)構(gòu)、捐贈人、志愿者等作為非營利性的組織和人員，在承擔(dān)相應(yīng)的社會工作時，理應(yīng)享受一定程度的財政支持及稅收優(yōu)惠安排。

同時，由于大數(shù)據(jù)手段的運用和框架的形成更多還是需要通過專業(yè)市場與社會資源來完成，因此在框架形成的中后期應(yīng)引入更多的市場化手段和公民的投入，政府的角色逐步演變?yōu)椤按龠M(jìn)和鼓勵這樣的參與”[7]。以此借力專業(yè)和社會的力量加速慈善信息的發(fā)布和傳播。

五、 結(jié)語

大數(shù)據(jù)手段為慈善組織信息公開、自身監(jiān)管和外部監(jiān)督與評估等領(lǐng)域提供了多樣化的可能。但它的實現(xiàn)，仍有待于在法治框架下，結(jié)合相關(guān)技術(shù)手段和實踐進(jìn)行持續(xù)的探索。例如，如何確保社會力量參與治理的合理性和公正性，就是一個更深層次的復(fù)雜命題。因此，本文的思考在為促進(jìn)慈善組織信息公開提供參考的同時，仍然不免存在內(nèi)容細(xì)化不足、法理依據(jù)不明等諸多不足，留待今后作進(jìn)一步研究。

[1] 蔡勤禹,尹寶平.南京淪陷初期的慈善救助[J].中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2015(5):36-39.

[2] 郝同民.基于公眾預(yù)期的慈善組織財務(wù)信息披露研究[D].烏魯木齊：新疆財經(jīng)大學(xué)，2014.

[3] 張祖平.慈善組織公信力的生成、受損和重建機(jī)制研究[J].上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2015(4)：22.

[4] 閻永哲，陳鈞浩.小微企業(yè)融資大數(shù)據(jù)平臺的構(gòu)建與整合機(jī)制探究——以浙江省為例[J].中國發(fā)展，2015(6):20.

[5] 俞可平，治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[6] Mancur Olson.集體行動的邏輯[M].陳郁,譯.上海:三聯(lián)書店，上海人民出版社，1995.

[7] 登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵[M].丁煌,譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

Framework Construction for Charity Organization Information Disclosure Based on Big Data

YAN Yongzhe, TANG Guo

(College of Science and Technology, Ningbo University, Ningbo, Zhejiang 315212, China)

Information obstruction is ubiquitous among charitable organizations in China, which is attributed to lack of motivation to improve, cost considerations and lack of effective monitoring and evaluation. To break up the obstruction, we build a social framework covering governance objectives, guiding ideas and key functions based on big data, which can better meet the development needs of charity in China from many aspects. To implement this framework, we put forward four suggestions: perfecting the charity law and related supporting policies, promoting the cultivation, appointment and motivation of relevant talents, integrating the multiple data channels and selecting administrative and market-oriented means.

charitable organizations; information disclosure; big data; social governance

2017-05-30

浙江省社科聯(lián)項目“基于大數(shù)據(jù)平臺的慈善組織信息公開模式研究”(項目編號:2017N86)；浙江省民政廳項目“大數(shù)據(jù)背景下促進(jìn)慈善組織信息公開問題研究”(項目編號:ZMZC201630)；國家社科基金一般項目“新常態(tài)下地方政府支持小微企業(yè)發(fā)展的公共服務(wù)質(zhì)量優(yōu)化模式構(gòu)建研究”(項目編號:15BGL199)；教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“地方政府促進(jìn)社會力量參與社會救助的機(jī)制構(gòu)建”(項目編號:15YJA630061)。

閻永哲(1981—)，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)碩士，寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、金融經(jīng)濟(jì)； 唐 果(1971—)，管理學(xué)碩士，寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向為行政管理、社會救助。

C913.7

A

1009-105X(2017)05-0044-08