馬云?潘丹丹?李紫玫

【摘 要】 文章闡述了精準扶貧背景下我國農村社會救助的重要作用和意義，對國內外研究現(xiàn)狀進行綜述，并對陜西省渭南市合陽縣黑池鎮(zhèn)進行實地調研，發(fā)現(xiàn)在基層執(zhí)行社會救助政策中存在的問題，主要有社會救助措施不健全、管理體制不夠完善、主體較為單一、水平較低等，提出完善實施農村社會救助建議，健全社會救助政策措施，完善管理體制，救助主體多元化和提高社會救助效率等。

【關鍵詞】 社會救助；精準扶貧；社會保障

一、研究背景與意義

1、研究背景

近年來，我國政府多次在“兩會”及一些重大會議上強調“三農問題”以及農村的社會保障問題，農村各地區(qū)的社會保障工作也的確有了很大改善?！靶罗r合”、“新農?！辈粩嗤晟破占埃肄r村地區(qū)的社會救助體系得到健全。黨的十八大以來，我國更是把扶貧開發(fā)工作擺在更加突出的位置，提出了“精準扶貧”的政策號召，主張社保兜底、應保盡保。習近平關于扶貧開發(fā)工作“社會保障兜底一批”的重要指示指出，要不斷健全完善社會保障、社會救助制度，精準扶貧、精準脫貧，確保到2020年前“兩無”貧困人口和暫時不能脫貧人口全部脫貧，基本生活水平與全面小康社會建設進程相適應，共享全面小康成果。社會救助的覆蓋人群越來越廣，服務質量也不斷提高，但現(xiàn)階段我國農村許多地區(qū)的社會救助工作依然存在諸多問題，包括立法不健全、人群界定不明晰、管理體制不完善、保障水平低、主體單一等等問題。

2、研究意義

在精準扶貧政策出臺后，我國對社會救助事業(yè)的扶持力度也大為增強，但如何更有針對性地實施政策、更有效率地推行社會救助的進展更為重要，真正使救助做到惠民便民，本文以渭南市黑池鎮(zhèn)作為典型案例，對全鎮(zhèn)的社會救助情況進行數(shù)據(jù)分析，并對其存在的問題提出相應的改進對策和建議。

陜西省渭南市合陽縣黑池鎮(zhèn)位于縣城東南22公里處，全鎮(zhèn)共有25個行政村（社區(qū)），193個村民小組，5.3萬人，城鎮(zhèn)人口1.2萬人，鎮(zhèn)域面積146平方公里。當?shù)匾褜嵭凶畹蜕畋Ｕ现贫?，災害救助和孤寡病殘救助、醫(yī)療救助、教育救助等社會救助項目，研究該地區(qū)的社會救助情況具有一定現(xiàn)實價值。

二、國內外研究現(xiàn)狀

1、國外研究現(xiàn)狀

國外學者基于其本國國情對社會救助體系進行了研究，eardley等學者運用數(shù)據(jù)分析和整理的方法，對社會救助支出的使用情況進行了研究，旨在為社會救助合理分配資金等提出建議；上世紀80年代以來，歐美等發(fā)達國家的社會救助支出在國民生產總值中所占比例越來越高。katelin在深入分析24個國家的基礎上，綜合分析了各個國家社會救助體系中的管理模式、人員界定、立法體系以及資金分配等問題，對各個國家的社會救助事業(yè)具有一定借鑒意義。[1]mubbarao比較了發(fā)達國家、發(fā)展中國家在社會救助體系方面的優(yōu)缺點，得出結論并對發(fā)展中國家的社會救助事業(yè)建設提出建議。

2、國內研究現(xiàn)狀

我國很多學者在研究的過程中，發(fā)現(xiàn)我國社會救助在資金支出方面依舊有待改進，總體來說還是資金不足、未能完全滿足需要救助人群的利益。荊小明指出，我國近些年來在“新農合”、“新農?！?、最低生活保障制度等都取得了較大進步，但是我國是一個城鄉(xiāng)二元體制的國家，但社會救助體系依舊不完善，存在較多問題。許多失業(yè)人員、貧困人員、受災人員以及需要醫(yī)療、教育救助的人都沒有得到相應的救助，因而還應加強資金扶持力度，借助社會或企業(yè)的力量擴大救助人群。潘寶興認為我國農村社會救助的立法體系不完善，政策規(guī)定多半是官員自己的想法，缺乏向群眾征集意見的科學性。唐均認為，農村救助事業(yè)的管理體系模式較為混亂，各部門職責界定不明晰，出現(xiàn)權責不一、部門逃避承擔責任的情況，造成群眾的意見不能及時有效的得到發(fā)饋，行政效率低下。

鄭功成認為，我國在建設社會救助體系的過程中，不能急于求成，應在立足我國國情的基礎上，綜合借鑒國外發(fā)達國家或其他轉型國家的社會救助模式，在資金投入、管理體系、政策規(guī)定等方面不斷完善，建設更有效率、惠及更多民眾的社會救助模式。

三、研究方法

1、實地調查法

通過關于精準扶貧背景下農村社會救助模式的村民問卷、村干部問卷調查，同時結合黑池鎮(zhèn)具體實際，與村民的進行訪談，獲取精準扶貧、農村救助的相關第一手資料。

2、比較分析法

通過類比國內其他精準扶貧示范地區(qū)的措施、陜西省內其他地區(qū)的具體救助扶貧方案，以及國外針對各自特點制定的扶貧模式，總結出社會救助模式在農村扶貧方面的優(yōu)勢和不足。

3、文獻研究法

通過閱讀大量關于社會救助、農村扶貧的論文、資料和政府出臺的各類文件，對學界內關于社保兜底的農村扶貧方式的發(fā)展、建設、改進，梳理歸納總結后，擇優(yōu)擇適合方案，探索最佳途徑。

四、農村社會救助服務中存在的問題

1、社會救助措施不健全

黑池鎮(zhèn)當在制定社會救助實施政策措施時，很少會廣泛征求社會和專業(yè)人士的意見，甚至出現(xiàn)照搬其他地區(qū)相關文件的內容，沒有體現(xiàn)黑池鎮(zhèn)地區(qū)實際社會救助需求；很多內容都浮于表面，對于實際救助工作開展用處不大，政策大多是部分領導的主觀意見，缺乏科學性。

2、社會救助管理體制不夠完善

在黑池鎮(zhèn)現(xiàn)的農村社會救助工作中，擔負主要管理職責的是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民政部門，財政、衛(wèi)生、人社等其他部門也會參與其中，缺乏統(tǒng)一領導、統(tǒng)一的執(zhí)行標準。另外，民政部門沒有建立一套較為統(tǒng)一、良好協(xié)調的溝通機制，群眾反映的問題難以有效解決；并且各部門間職責劃分不清楚，都不愿主動承擔責任，各部門互相推諉扯皮的問題嚴重，行政效率低下。[2]

3、社會救助主體較為單一

從社會救助的歷史和國際經(jīng)驗來看，政府的責任主體是毋庸置疑的。但是，社會救助應由多元主體來進行，不能僅僅依賴政府。企業(yè)、社會服務組織、慈善組織等也應參與到社會救助中。但黑池鎮(zhèn)當?shù)氐木戎Y金多半來源于政府，來自外界的救助資金微乎其微，造成的結果便是救助內容、救助資金和救助方式都是遠遠不夠的。

4、社會救助水平較低

由于扶貧主體單一和資金短缺，黑池鎮(zhèn)目前社會救助水平還較為低下，最低生活保障金標準一般在兩三百元，難以維持基本生活需要。另外，救助形式也較為單一，項目簡單，主要是制度化的最低生活保障制度和“五保戶”制度，救助效果表現(xiàn)為一種被動、消極式的救助，并且缺乏良好的溝通反饋機制，受助者缺乏擺脫困境的積極性，不能很好的起到引導脫貧的作用。

五、完善實施農村社會救助服務建議

1、健全社會救助政策措施

黑池鎮(zhèn)應不斷完善當?shù)氐纳鐣戎矫娴恼叽胧?，清晰界定受助人群，政策制定者應盡可能多去收集群眾意見，真正反映群眾呼聲；另外應加強對相關部門人員的監(jiān)督，做到公平、公開、公正，做到有法可依、有法必依，惠及貧困人群、受災人群等，滿足他們的基本生活需要。

2、完善社會救助的管理體制

黑池鎮(zhèn)在以民政局為扶貧的主要負責主體的基礎上，還應協(xié)調好其他部門如人社局、衛(wèi)生局等的關系，職責界定清晰，回應民眾反映訴求建立一個較為便捷、通暢的渠道，還應加強各部門的溝通，對救助工作的核心問題進行討論、完善，提高各部門的工作效率和責任感，做好救助工作。

3、促進社會救助主體的多元化

黑池鎮(zhèn)不能僅僅依靠政府的財政作為其救助資金來源，應廣泛動員社會各界，鼓動人民進行資金籌集，動員慈善組織、盈利性單位適當捐款等方式，[3]提供更多的救助資金和服務。在當前“百企惠民”的背景下，當?shù)卣衫眠@一制度規(guī)定，與企業(yè)協(xié)商，以不斷提高當?shù)氐谋Ｕ纤健?/p>

4、提高社會救助資金的利用效率

在黑池鎮(zhèn)當?shù)鼐戎捷^為低下的狀況下，節(jié)省不必要的支出，提高資金和服務的配置效率，使資金及服務真正有效的到達需要社會救助的人手里，保證“五保戶”、“低保戶”享受到他們應得的權益，提高制度的有效性。[4]

在社會保障制度不斷健全的大背景下，農村地區(qū)社會救助事業(yè)的確有較大進展，體系也在不斷完善，但由于歷史及現(xiàn)實的局限，各部門還應加強各自工作的針對性，貫徹落實精準扶貧背景下農村社會救助事業(yè)的發(fā)展，建立起真正適應我國發(fā)展的社會救助體系。

【參考文獻】

[1] 楊金平.中國新型農村社會救助體系問題研究[D].山東農業(yè)大學，2015.

[2] 范二麗.北京市朝陽區(qū)城鄉(xiāng)社會救助體系研究[D].中國農業(yè)大學，2005.

[3][4] 周沛.新型社會救助體系研究[J].南京大學學報，2010.

【作者簡介】

馬 云，女，陜西延安人，西北大學公共管理學院信息資源管理學系.