張杰?許碧涵

【摘 要】 文章介紹了國外PPP辦學(xué)融資模式以及應(yīng)用現(xiàn)狀，以國內(nèi)陜西省安康市嵐皋縣柑竹壩幼兒園項目為例，分析了柑竹壩幼兒園項目失敗的原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)：管理上，應(yīng)管辦分離；建立質(zhì)量保證，完善法律監(jiān)管機制；合理選擇社會資本是關(guān)鍵；成功的PPP公私合營辦學(xué)模式需要結(jié)合本地區(qū)實際情況進(jìn)行項目遴選，整體規(guī)劃、公開競標(biāo)，依法簽訂合約，同時相關(guān)部門嚴(yán)格監(jiān)管，確保項目成功實施。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式；學(xué)前教育；融資；柑竹壩幼兒園

一、前言

學(xué)前教育PPP模式（Public-Private Partnership），即政府和社會資本合作，是鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府在學(xué)前教育領(lǐng)域進(jìn)行多種方式的合作，從而緩和目前中國學(xué)前教育資金鏈短缺的現(xiàn)狀，以拓寬融資源頭解決“入園難”，“入園貴”問題的一種創(chuàng)新辦學(xué)融資模式。介于此種定義，PPP模式在現(xiàn)實生活的運用中，在其中國化的過程中，能夠讓投資參與方即私營民營企業(yè)擁有的健全資金鏈參與到學(xué)前教育發(fā)展領(lǐng)域中，為學(xué)前教育發(fā)展和其后續(xù)質(zhì)量的提高提供強勁的物質(zhì)基礎(chǔ)，最終達(dá)到讓投資方和政府雙方雙互惠共贏的目標(biāo)，[1]也為人民大眾提供更優(yōu)質(zhì)更方便的服務(wù)。

PPP學(xué)前教育融資模式，可以讓教育資源分布更為均衡，尤其是對于東西部經(jīng)濟(jì)、文化、教育、信息等多種資源都嚴(yán)重分布不均的中國來說，該模式已經(jīng)成為縮小地區(qū)教育發(fā)展差距的重大助推器。[2]雖然當(dāng)前PPP模式更集中地運用在能源、交通、水利、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，在學(xué)期教育領(lǐng)域的應(yīng)用率較低，但不可否認(rèn)，PPP辦學(xué)融資模式已經(jīng)被視為彌合學(xué)前教育不良狀況和實現(xiàn)縮小區(qū)域教育發(fā)展差距的重要舉措之一，受到了聯(lián)合國有關(guān)組織和各國政府的高度關(guān)注。

二、國外PPP辦學(xué)融資模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

1、國際基礎(chǔ)教育PPP模式的興起條件

隨著各國政府對基礎(chǔ)教育發(fā)展的重視程度普遍提高及PPP模式在其他發(fā)展領(lǐng)域的成功運用，許多成熟度較高的國家開始將該模式的運用重心擴大到了學(xué)前教育范圍。2004年和2005年分別在巴西和法國召開的基礎(chǔ)教育PPP國際圓桌會議即主要探討了PPP模式運用于學(xué)期教育領(lǐng)域時需要注意的符合各國國情的特殊性和其一般適用性。

2、國外基礎(chǔ)教育PPP模式辦學(xué)類型

從PPP辦學(xué)模式在國外基礎(chǔ)教育實踐上的情況看，當(dāng)前國際基礎(chǔ)教育PPP模式有如下幾種類型：一、學(xué)校領(lǐng)養(yǎng)計劃，即私人慈善機構(gòu)捐款資助基礎(chǔ)教育，如美國的慈善計劃。二、公校民營，即教育當(dāng)局直接與私營機構(gòu)立約，對公立學(xué)校進(jìn)行經(jīng)營或負(fù)責(zé)管理公立學(xué)校某些方面的運作，特許學(xué)校就是一個很好的例子。三、教育服務(wù)協(xié)議供給，即政府為公立學(xué)校學(xué)生在私立學(xué)校立約以公共經(jīng)費購買教育服務(wù)。四、代用券與仿代用券行動計劃，即政府資助學(xué)生到私立學(xué)校就讀。五、學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施行動計劃，即私人投資方可以根據(jù)事先制定的合約計劃，在一定合約期內(nèi)政府付費租用，合同期滿后移交給政府等公共部門。[3]

三、中國學(xué)前教育PPP模式的運用現(xiàn)狀

1、發(fā)展背景

基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)的有效經(jīng)營對一個國家的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分重要，但學(xué)前教育作為非義務(wù)教育中的重要階段，其現(xiàn)實中的發(fā)展問題卻往往容易被忽視。我國學(xué)前教育發(fā)展中提倡并實行公私合作經(jīng)營模式，其中，學(xué)前教育發(fā)展中的矛盾與需求是該模式形成的直接動力，這個問題在縣級以下幼兒園表現(xiàn)尤為突出。我國學(xué)前教育發(fā)展中“入園難”、“入園貴”現(xiàn)象突出，學(xué)前教育質(zhì)量總體偏低，尤其是不少民辦園教育質(zhì)量堪憂；其中，經(jīng)費投入不足、配置不公是制約學(xué)前教育發(fā)展的瓶頸。在此基礎(chǔ)上，PPP模式在學(xué)前教育領(lǐng)域中的應(yīng)用突破了政府和行業(yè)組織對PPP融資概念的理解，[4]其將PPP公私合營的根本屬性運用到與政府合作辦學(xué)及學(xué)校管理機制的改革之中，使公共資源與企業(yè)資源充分整合，政府資本與企業(yè)資本互為補充，公辦體制與民營機制有效貫通，雙方合力，共同打造符合時代發(fā)展的優(yōu)質(zhì)教育，從而滿足社會和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

2、運用案例研究——以陜西省安康市嵐皋縣柑竹壩幼兒園項目為例

（1）項目實施背景。嵐皋縣位于陜西省安康市，是國家扶貧開發(fā)重點縣。由于地方財力有限，多年來學(xué)校發(fā)展停滯。調(diào)研結(jié)果顯示，雖然整個縣區(qū)有24所幼兒園（縣城內(nèi)公立幼兒園有3所，私立幼兒園有4所），但不論何種幼兒園，在師資力量、教學(xué)設(shè)備等方面都與大城市幼兒園建設(shè)差距巨大。柑竹壩地區(qū)居民問卷結(jié)果顯示，有90%的家長都為孩子的學(xué)前教育問題擔(dān)憂，集中于教學(xué)資源匱乏、入學(xué)名額有限、入學(xué)費用較高等問題；雖然有75%以上的居民對PPP模式并不知情，但都對該項目的建設(shè)寄予較高期待。縣政府也希望借助PPP模式，通過向社會吸納資金的方式，在一定程度上緩解居民子女入學(xué)需求和辦學(xué)資源極度不平衡的矛盾。

（2）項目概況。2015年3月27日，嵐皋縣首個政府和社會資本合作（PPP）項目——縣城柑竹壩幼兒園項目（BOO合作模式）簽約成功。該項目總投資2000萬元，安康市博新文化教育有限公司順利中標(biāo)，這一項目的簽訂標(biāo)志著社會資本進(jìn)入縣域公共領(lǐng)域，從而為社會有效投資拓展了更大發(fā)展空間，為企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級開辟了有效途徑。該項目計劃建園面積6600平方米，政府為企業(yè)免費提供國有土地，建設(shè)用地列入城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，經(jīng)營模式采用BOO模式（即建設(shè)—擁有—經(jīng)營）。公共部門按照政策規(guī)定按同類公辦學(xué)校減免相關(guān)報建費用，投資人按照一類幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為教師提供公租房宿舍，通過審核后政府一次性補助幼兒園建設(shè)資金200萬元，同時按照國家現(xiàn)行政策對該民辦幼兒園進(jìn)行政策補助（學(xué)前一年免費補助、貧困幼兒補助、民辦教育公用經(jīng)費補助）。據(jù)悉，該項目于2015年5月正式動工，2016年9月竣工運營。但通過實地調(diào)研，在項目實施過程中，因合作商對項目前景持悲觀態(tài)度，該項目被迫停工，模式應(yīng)用失敗。

（3）項目失敗原因分析。在對該項目進(jìn)行二次實地調(diào)研的過程中，我們結(jié)合相關(guān)的訪談結(jié)果和資料調(diào)查，對縣城柑竹壩幼兒園項目失敗原因進(jìn)行了如下分析：一、缺少項目供給和成熟的管理者，財務(wù)投資者和管理者之間缺乏信任。訪談發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T在開發(fā)該項目之前并沒有進(jìn)行深入思考，選擇此模式的主要原因是為了響應(yīng)國家政策的號召?？h級教育主管部門在國家倡導(dǎo)下，吸引社會資本與政府合作，在縣級財力無法完全修建高辦學(xué)質(zhì)量幼兒園的情況下進(jìn)行融資共同創(chuàng)辦，以求提升教育質(zhì)量；但隨著教育政策及國家財政補貼力度的不斷加強，中標(biāo)方對該項目的預(yù)期盈利持悲觀態(tài)度，從而對當(dāng)?shù)卣男湃纬潭冉档?，這成為該項目失敗的重要原因之一。二、給予企業(yè)的優(yōu)惠和獎勵措施不足，企業(yè)難以發(fā)現(xiàn)盈利空間。嵐皋縣區(qū)發(fā)展落后，常住人口少，即使政府已經(jīng)同意給予土地購買上的優(yōu)惠，但仍難以吸引企業(yè)進(jìn)行投資。三、缺乏有關(guān)部門及第三方的監(jiān)督。據(jù)悉，此項目本已成功簽約，企業(yè)撤資的行為屬于違約行為，按理應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)賠償。但因為沒有有關(guān)部門及第三方的監(jiān)督，加之該投標(biāo)方屬于當(dāng)?shù)刂駹I企業(yè)家，因此政府并未追究企業(yè)的責(zé)任。

3、對比國外基礎(chǔ)教育PPP應(yīng)用模式的經(jīng)驗教訓(xùn)

（1）管理上，管辦分離。合作后學(xué)校引入民營機制，由企業(yè)按協(xié)議內(nèi)容承擔(dān)辦學(xué)責(zé)任和辦學(xué)風(fēng)險，自主管理，自負(fù)盈虧，獨立承擔(dān)民事責(zé)任，獨立享受民事權(quán)利。政府給予政策支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，行使監(jiān)督和管理職能，政府與學(xué)校管辦分離，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)得到充分保障，這是創(chuàng)設(shè)良好的基礎(chǔ)教育PPP模式環(huán)境的重要條件。

（2）建立質(zhì)量保證，完善法律監(jiān)管機制。建立獨立的質(zhì)量保證和監(jiān)管機制，對經(jīng)營者的業(yè)績和計劃結(jié)果進(jìn)行評價，有利于基礎(chǔ)教育 PPP 模式的成功實施。這將保證對 PPP 計劃的效益進(jìn)行獨立、公平的評價。在嵐皋縣項目的失敗中，我們可以清楚的知道，PPP項目前期的協(xié)約必須有法律效應(yīng)，否則后期的工作是缺乏保障的，最終難以實現(xiàn)期初的實際目標(biāo)。

（3）合理選擇社會資本是關(guān)鍵。融資是 PPP 項目重要特征，社會資本方的經(jīng)濟(jì)實力、信用評級是項目融資關(guān)鍵。[5]在對政府進(jìn)行訪談時了解到，幼兒園項目合作商違約主要是資金周轉(zhuǎn)失靈，難以有足夠的財力支持該項目的建設(shè)運營。因此選擇經(jīng)濟(jì)實力強、信用評級高、管理經(jīng)驗豐富的投資人作為社會資本方有利于項目融資、項目策劃和風(fēng)險管控；這樣既可以爭取社會公眾利益的最大化，又能關(guān)注社會資本的建設(shè)營運能力，把項目建設(shè)經(jīng)營風(fēng)險降低，切實推進(jìn)項目落地。當(dāng)然，更重要的是，可以使得引進(jìn)的PPP模式更具中國特色，區(qū)域特色以及地方特色，從而提高PPP模式的利用效率和引入價值，尤其是在擴大學(xué)前教育領(lǐng)域的應(yīng)用范圍。

四、結(jié)語

總之，PPP公私合營辦學(xué)模式的重點是合營，目的是合力，前提是合心，結(jié)果是共贏。實踐證明，成功的PPP公私合營辦學(xué)模式需要結(jié)合本地區(qū)實際情況進(jìn)行項目遴選，整體規(guī)劃、公開競標(biāo)，依法簽訂合約，同時相關(guān)部門嚴(yán)格監(jiān)管，確保項目成功實施。國內(nèi)外成功的PPP辦學(xué)融資項目對地方教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重大的推動作用，是創(chuàng)新辦學(xué)體制機制的先進(jìn)模式。因而希望嵐皋縣柑竹壩幼兒園項目的失敗教訓(xùn)能為中國PPP辦學(xué)融資模式在學(xué)前教育領(lǐng)域的改革和發(fā)展提供一些參考。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 論基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的PPP模式[J].袁靜.科教導(dǎo)刊（中旬刊），2014（04）.

[2] PPP模式促進(jìn)西部地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的實踐與策略[J].辛越優(yōu).中國職業(yè)技術(shù)教育，2016（06）.

[3] 李輝.我國學(xué)前教育發(fā)展中的公私合作：模式與特點[J].教育發(fā)展研究，2012（20）.

[4] 倪琳，唐祥來.基礎(chǔ)教育服務(wù)合約供給模式的國際實踐及啟示[J].外國教育研究，2014（06）.

[5] 付洪偉.貴州：烏當(dāng)區(qū)教育PPP項目的實踐與思考[J].產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊，2016（05）.

【作者簡介】

張 杰，女，陜西安康人，西北大學(xué)2014級公共管理學(xué)院檔案學(xué)專業(yè)本科生.

許碧涵，女，陜西西安人，西北大學(xué)2014級公共管理學(xué)院檔案學(xué)專業(yè)本科生.