汪曙申

拉美地區(qū)是臺灣當(dāng)局經(jīng)營和維系“邦交”關(guān)系的重鎮(zhèn)，臺“邦交國”總數(shù)的一半以上位居拉美。6月13日，巴拿馬宣布與中華人民共和國建交，斷絕與臺灣當(dāng)局官方關(guān)系，打破了臺灣與中美洲國家關(guān)系的現(xiàn)狀。這是繼2016年12月非洲圣多美和普林西比與臺灣“斷交”后，蔡英文當(dāng)局面臨的又一次“邦交”危機(jī)。經(jīng)此，世界上與臺灣保持官方關(guān)系的國家數(shù)量減少至20個，創(chuàng)歷史新低。中巴建交可謂水到渠成，將為中國發(fā)展與中美洲國家的關(guān)系創(chuàng)造有利條件，今后臺灣維持在拉美的“邦交”關(guān)系將更加困難。

蔡英文“踏實外交”難以為繼

蔡英文執(zhí)政后，拋棄了馬英九時期以堅持“九二共識”為基礎(chǔ)的“活路外交”政策，在不承認(rèn)“大陸和臺灣同屬一個中國”前提下，提出“踏實外交”的策略維系臺灣在國際上的“邦交”版圖和國際參與。其本質(zhì)上是想繞過兩岸關(guān)系謀求拓展臺灣的國際空間。蔡英文為了“固邦”，上臺后安排了兩次外訪，目標(biāo)都是中美洲和加勒比地區(qū)的國家。2016年6月，剛剛上臺的蔡英文就訪問了巴拿馬，參加巴拿馬運河拓寬工程竣工活動，一度聲勢浩大。2017年1月，蔡又訪問尼加拉瓜、洪都拉斯、危地馬拉和薩爾瓦多等四國。為了拉住“邦交國”，蔡當(dāng)局大力推動“經(jīng)濟(jì)外交”，提出“互惠互利”的關(guān)系架構(gòu)，通過醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、教育等領(lǐng)域的援助鞏固“邦交”關(guān)系。蔡當(dāng)局還一再宣稱中南美洲是美國的“后院”，而美國對中國大陸擴(kuò)大在拉丁美洲的影響力一直保持戒心，企圖借助美國之手維持“邦交”關(guān)系。

在臺灣當(dāng)局的“邦交”陣營中，巴拿馬和梵蒂岡一直具有代表性。梵蒂岡是臺灣在歐亞大陸唯一的“邦交國”，且具有世界性的宗教影響力。巴拿馬是中美洲重要國家，不僅扼守重要地緣位置，而且經(jīng)濟(jì)實力在拉美屬第一梯隊。在臺“邦交國”中，巴拿馬與臺灣的淵源最久遠(yuǎn)。巴拿馬早在1910年與滿清政府建交，中華民國成立后繼承邦交關(guān)系，1949年以后臺灣當(dāng)局持續(xù)保持與巴拿馬的官方關(guān)系。維基解密曾披露，巴拿馬在馬英九執(zhí)政時就表露出與中國建交的意愿。2016年6月蔡英文訪問巴拿馬期間，總統(tǒng)巴雷拉一度在臉書上使用“China（Taiwan）”來稱呼臺灣。去年9月，巴拿馬連續(xù)第三年未在聯(lián)合國大會為臺灣發(fā)聲。今年4月巴拿馬召回駐臺“大使”后一直不宣布接任人選，即被視為臺巴關(guān)系不穩(wěn)的預(yù)兆。

巴拿馬與臺灣的“斷交事件”至少說明了三個問題。

第一，蔡當(dāng)局將對外關(guān)系優(yōu)先于兩岸關(guān)系，拒絕承認(rèn)“九二共識”，根本無法維持臺灣既有的“邦交國”版圖。蔡英文在執(zhí)政一周年接受媒體采訪時曾稱，“藉由兩次的出訪，我們也和中美洲的邦交國建立更穩(wěn)固的關(guān)系?！卑湍民R“斷交事件”發(fā)生后，臺灣輿論指出，“在形勢比人強下，臺灣邦交國的口頭保證，根本經(jīng)不起考驗?！睄u內(nèi)社會普遍擔(dān)憂此事可能會在拉丁美洲現(xiàn)存11個“邦交國”中引發(fā)骨牌效應(yīng)，巴拿馬不會是蔡英文任內(nèi)與臺灣“斷交”的最后一個國家。

第二，大陸在國際上堅定維護(hù)一個中國，以“一中原則”處理臺灣對外活動問題。大陸不會接受蔡當(dāng)局在沒有兩岸政治基礎(chǔ)前提下的“維持現(xiàn)狀”政策。在蔡英文執(zhí)政前，“九二共識”已成為兩岸關(guān)系現(xiàn)狀的一部分，是兩岸“外交休兵”的基礎(chǔ)。蔡執(zhí)政后不承認(rèn)“九二共識”、抽空“兩岸同屬一中”，已單方面破壞現(xiàn)狀在先。如此，大陸方面自然不必再繼續(xù)排斥與有意和中國建交的國家發(fā)展關(guān)系。

第三，美國不是蔡當(dāng)局維系和擴(kuò)大國際空間的關(guān)鍵。蔡當(dāng)局在參與世界衛(wèi)生大會、國際民航組織大會和國際刑警組織等一系列擴(kuò)大臺國際空間的問題上寄望于美國的支持，在維持“邦交”關(guān)系上也極力游說美國發(fā)揮影響力。但國際政治中的現(xiàn)實利益和國際組織的機(jī)制規(guī)則，使得美國難以成為蔡當(dāng)局“維持現(xiàn)狀”政策的真正依靠。特朗普政權(quán)戰(zhàn)略內(nèi)顧，陷入國內(nèi)政治紛爭自顧不暇，更使美國難以時時刻刻關(guān)照到臺灣。長期以來，巴拿馬一直維系與臺灣的“邦交”關(guān)系，各種分析推測其背后都有美國的影子。臺灣有人士指出，蔡當(dāng)局的確尋求美國從中阻止巴拿馬與中國大陸改善關(guān)系。這次美國或沒有介入，或介入后無效。不管怎樣，選擇與誰建交是巴拿馬的主權(quán)事務(wù)，美國沒有理由反對。蔡當(dāng)局將事件的焦點引向中國大陸“片面改變臺?，F(xiàn)狀”和“沖擊兩岸穩(wěn)定現(xiàn)狀”，但美國務(wù)院僅表示敦促兩岸展開有效對話，反對任何一方片面改變現(xiàn)狀，避免升高緊張或破壞穩(wěn)定的舉動，并沒有展現(xiàn)出直接力挺臺灣的姿態(tài)。巴拿馬“斷交事件”再次告誡臺灣社會，“聯(lián)美抗中”路線是走不通的。

2017年6月13日，中國外交部長王毅在北京與巴拿馬副總統(tǒng)兼外長德圣馬洛簽署了《中華人民共和國和巴拿馬共和國關(guān)于建立外交關(guān)系的聯(lián)合公報》。?

臺“邦交”關(guān)系潛在危機(jī)增大

蔡英文執(zhí)政僅一年，遭遇兩次“斷交”危機(jī)，顯示其所謂的“踏實外交”政策根本無法維持臺灣對外關(guān)系現(xiàn)狀。在陳水扁時期，臺灣當(dāng)局極力推動“烽火外交”和“金錢外交”，雖新增3個“邦交國”，但丟掉了9個，總數(shù)減少至23個。如今大陸實力已不可同日而語，臺灣在與大陸“競逐邦交國”上處于絕對劣勢，蔡當(dāng)局與“邦交國”關(guān)系的潛在危機(jī)增大。

當(dāng)前，臺灣20個“邦交國”分布在歐洲1個、非洲2個、南太平洋地區(qū)6個、中南美洲11個。其中，中南美洲是臺灣最大的“邦交”陣地，包括巴拉圭、危地馬拉、薩爾瓦多、洪都拉斯、海地、多米尼加、尼加拉瓜，圣盧西亞、圣基茨和尼維斯、圣文森特和格林納丁斯、伯利茲。臺灣當(dāng)局一向?qū)⑴c“邦交國”的高層互訪態(tài)勢、“邦交國”在世界衛(wèi)生大會及聯(lián)合國大會上對涉臺提案的態(tài)度、雙邊合作計劃的執(zhí)行狀況等作為觀測“邦交”關(guān)系的重要指標(biāo)。今年5月蔡當(dāng)局在謀求參與世衛(wèi)大會失敗后，鼓動11個“邦交國”向世衛(wèi)組織提出“臺灣參與世界衛(wèi)生大會”議案，但是包括危地馬拉、薩爾瓦多、圣盧西亞、洪都拉斯、海地等大多數(shù)中美洲和加勒比國家均未參與。尼加拉瓜雖參與聯(lián)署，但與臺灣可能“斷交”的傳言不斷。近些年，大陸在尼加拉瓜的經(jīng)濟(jì)影響力持續(xù)上升，臺當(dāng)局擔(dān)憂傳言成真。前“美國在臺協(xié)會”臺北辦事處處長包道格則直言，“圣盧西亞可能是下一個與臺灣斷交的國家”。巴拿馬與臺灣“斷交事件”發(fā)生后，臺涉外部門評估仍有兩個“邦交國”關(guān)系處于不穩(wěn)定的黃燈狀態(tài)。此次巴拿馬在宣布與中國建交前40分鐘才通知臺灣方面，顯示臺“邦交國”為了在兩岸之間漁利，往往對臺灣隱藏其真實的政策考量，這已構(gòu)成蔡當(dāng)局管理與“邦交國”關(guān)系的重大障礙。

盡管蔡當(dāng)局最重視中南美洲“邦交”板塊，但近年來“邦交國”對臺灣埋怨增多，普遍認(rèn)為蔡當(dāng)局“重視新南向、忽視邦交國”。中南美洲的“邦交國”尤其主張臺灣應(yīng)投入更多資源提升在中美洲的經(jīng)貿(mào)投資，促進(jìn)“邦交國”經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會就業(yè)。蔡英文執(zhí)政后雖支持臺灣企業(yè)赴中南美洲擴(kuò)大投資，但“雷聲大、雨點小”，實際效果并不顯著。比如，巴拿馬是臺灣加入世貿(mào)組織以后第一個與臺灣簽署FTA（自由貿(mào)易協(xié)定）的“邦交國”。2016年臺巴雙邊貿(mào)易額僅1.6億美元，其中巴拿馬對臺灣貿(mào)易逆差逾1億美元。巴拿馬在臺灣的貿(mào)易伙伴中排名第72位，占臺灣整體對外貿(mào)易的比重僅0.031%。據(jù)臺灣“經(jīng)濟(jì)部”投審會的統(tǒng)計，截至今年2月臺灣對巴拿馬投資額累計僅約16.6億美元。相較而言，近些年中國大陸與巴拿馬雙邊貿(mào)易額雖有所下降，但2016年仍有65億美元，巴拿馬是中國大陸在拉美地區(qū)第八大貿(mào)易伙伴和第五大出口目的國。今年6月，山東嵐橋集團(tuán)收購并投資建設(shè)的巴拿馬科隆港集裝箱港口項目開工，建成后將成為拉美地區(qū)的最大港口。大陸和臺灣對巴拿馬經(jīng)濟(jì)影響力的差距由此可見一斑。

蔡當(dāng)局由于不承認(rèn)“九二共識”，甚至可能在兩岸政策上倒退，其未來收到的“外交”警訊將會更多。在兩岸實力懸殊不斷拉大的情況下，臺灣丟掉“邦交國”后恐將不可逆，再想“復(fù)交”將異常困難。特別是在中美洲和加勒比地區(qū)，臺“邦交國”聚集且相互影響，若巴拿馬“斷交事件”引發(fā)示范效應(yīng)，蔡當(dāng)局想要整體“護(hù)盤”難度將更大。

中國大陸與中美洲合作將進(jìn)一步擴(kuò)大

長期以來，中國大陸與中美洲地區(qū)的關(guān)系受到政治因素的牽絆。不僅臺灣當(dāng)局曾利用中美洲“邦交國”推行“臺獨外交”、挑釁國際社會“一中框架”，影響中國大陸與中美洲有關(guān)國家的關(guān)系;而且，中國大陸與部分中美洲國家缺乏正式的外交關(guān)系也阻礙了雙方經(jīng)貿(mào)交流合作，特別是限制了中資企業(yè)前往中美洲投資興業(yè)的意愿。中巴建交開辟了一個新的局面，這是巴拿馬的正確選擇，完全符合巴拿馬的國家利益。

其一，“一個中國原則”已是國際社會共識，成為國際關(guān)系基本準(zhǔn)則的重要內(nèi)容，也是任何國家同中國發(fā)展友好關(guān)系、開展互利合作的重要前提。全世界170多個國家與中國建交，承認(rèn)世界上只有一個中國，中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府，臺灣是中國的一部分。它們在建交基礎(chǔ)上與中國發(fā)展和平友好關(guān)系，追求互利雙贏的國家利益。巴拿馬承認(rèn)“一中原則”，追隨國際社會的普遍共識，完全符合世界發(fā)展的潮流。此次，中巴建交公報特別聲明“臺灣是中國領(lǐng)土不可分割的一部分”，是對國際“一中原則”的宣示和強化。

其二，中巴建交能給巴拿馬帶來更多實實在在的利益。巴拿馬運河是連接太平洋和大西洋的重要航道，中國是僅次于美國的巴拿馬運河第二大用戶，是巴拿馬科隆自貿(mào)區(qū)最大的貿(mào)易伙伴，與中國合作對巴拿馬的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越重要。巴拿馬總統(tǒng)巴雷拉表示，與中國建交是“我們國家正確的選擇”。巴拿馬高層也稱，中巴建交是“巴拿馬1977年與美國簽署《巴拿馬運河條約》以來最重大的外交舉措”。

中國大陸與巴拿馬早在1996年就互設(shè)商務(wù)代表處推動雙邊經(jīng)貿(mào)合作，但雙方合作一直受到政治關(guān)系滯后的限制。建交后，雙方經(jīng)貿(mào)、投資和人員往來將獲得更有力的保障，貿(mào)易、投資、海事、旅游和文教將成為合作的重要領(lǐng)域，雙方可進(jìn)一步探討洽簽自由貿(mào)易協(xié)議和投資保護(hù)協(xié)議。中國的資本和企業(yè)加大對巴拿馬的投資，將促進(jìn)巴拿馬經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和就業(yè)增長，有利于巴拿馬打造全球物流中心的發(fā)展戰(zhàn)略。巴拿馬也將獲得參與“一帶一路”建設(shè)的機(jī)會。2015年中拉論壇首屆部長級會議通過《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃 2015～2019》，《規(guī)劃》確定中國與拉美和加勒比國家將加強基礎(chǔ)設(shè)施和交通運輸合作，巴拿馬亦可從中獲益。中國以巴拿馬為經(jīng)營支點，有望進(jìn)一步擴(kuò)大與中美洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和社會交流，中巴雙方合作取得的進(jìn)展將會在中美洲地區(qū)產(chǎn)生示范效應(yīng)。中拉合作已進(jìn)入加速發(fā)展期，這將進(jìn)一步壓縮蔡當(dāng)局利用既有“邦交國”推動“柔性臺獨外交”的空間。

（作者為中國社科院臺灣研究所臺美室副主任、副研究員）