韓一元

6月20日是“世界難民日”。聯(lián)合國難民署發(fā)布的最新報(bào)告顯示，全球難民和流離失所者人數(shù)創(chuàng)新高，達(dá)到空前的6560萬人。就在當(dāng)天，聯(lián)合國難民署在新浪微博發(fā)布一段視頻“我們和難民站在一起”，隨后被諸多媒體和網(wǎng)絡(luò)大V轉(zhuǎn)發(fā)，結(jié)果激起了關(guān)于“中國應(yīng)不應(yīng)該接收難民”的全民大討論。中國網(wǎng)友罕見地以壓倒性優(yōu)勢(shì)表達(dá)一致觀點(diǎn)：不歡迎難民來中國。甚至有網(wǎng)民稱“中國搞了三十年計(jì)劃生育，不是為了給別人騰地方”。在這樣一種背景下，有必要對(duì)難民問題的緣起和中國難民政策進(jìn)行更為客觀深入的思考。

今天的難民潮是西方推銷“民主化”的產(chǎn)品

國際法對(duì)于“難民”地位的認(rèn)定，主要依據(jù)1951年《關(guān)于難民地位的公約》及1967年《關(guān)于難民地位的議定書》，中國已于1982年簽署這兩個(gè)文件。根據(jù)現(xiàn)行國際法，認(rèn)定一個(gè)人是“難民”，是“由于其種族、宗教、國籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或持有某種政治見解的原因，有正當(dāng)理由畏懼迫害”，從而逃離自己故鄉(xiāng)和國家的人。但近年來，世界許多地區(qū)出現(xiàn)了不同類型的新型難民，他們并非由于“畏懼迫害”，而是出于一些其他原因被迫離開本國，如原住國遭受地震、海嘯等自然災(zāi)害，或原住國發(fā)生戰(zhàn)亂、局勢(shì)動(dòng)蕩等人為災(zāi)難。對(duì)于此類人群，上述兩項(xiàng)國際公約并沒有作出明確規(guī)定，但將其認(rèn)定為“難民”已成為國際社會(huì)的通行做法。

當(dāng)今歐洲正經(jīng)歷二戰(zhàn)以來最大規(guī)模的難民潮，首先應(yīng)明確的一點(diǎn)是，這些難民并非“畏懼迫害”的傳統(tǒng)難民，而是原住國長期戰(zhàn)亂導(dǎo)致其流離失所，其根源便是西方的新干涉主義政策。9.11事件后以美為首的西方國家以反恐為由在西亞、北非地區(qū)激進(jìn)地推進(jìn)所謂“民主化進(jìn)程”，美英武力推翻伊拉克薩達(dá)姆政權(quán)、英法空襲利比亞卡扎菲政權(quán)、美歐支持?jǐn)⒗麃喎磳?duì)派，如此種種可以說是造成并加劇該地區(qū)多國國內(nèi)失序的直接原因。據(jù)說卡扎菲在最后一次電視講話中曾咒罵西方“正在轟炸一堵墻，擋住非洲難民和基地組織恐怖分子涌入歐洲的墻，這堵墻就是利比亞”，真可謂一語成讖。可以說，美國等西方國家在軍事上將本國和盟國的安全利益凌駕于非盟國的安全利益之上，在政治上則謀求按照西方政治制度和價(jià)值模式改造非西方成員，在處理地區(qū)熱點(diǎn)問題時(shí)一次又一次犯下錯(cuò)誤，最終結(jié)出難民危機(jī)、恐怖主義肆虐、民粹勢(shì)力迭起等諸多苦果，可謂害人害己。

因此，在難民危機(jī)應(yīng)對(duì)問題上，一方面，造成難民危機(jī)的西方國家理應(yīng)對(duì)難民救助負(fù)更大責(zé)任，各個(gè)區(qū)域的國家也應(yīng)首先集中力量解決本區(qū)域內(nèi)的難民問題，這些都是國際難民治理應(yīng)遵循的原則。另一方面，根治難民問題要從政策源頭做起：尊重他國主權(quán)，不干涉他國內(nèi)政，更不要盲目地推翻一國政府。正如中國外交部長王毅所言，“解決中東難民問題，首先需要加快敘利亞問題的政治解決進(jìn)程”。

難民問題已不是單純的人道主義問題

當(dāng)前的難民問題所投射出的已經(jīng)不僅僅是簡單的人道主義問題，其所反映出的是更為復(fù)雜的國際政治因素。

首先是沖突各方，尤其是西方從未把難民的安全和利益放在首位。就敘利亞內(nèi)戰(zhàn)來說，西方聯(lián)盟一直將推翻巴沙爾政權(quán)作為首要目標(biāo)，在打擊同樣謀求推翻巴沙爾政權(quán)的宗教極端組織時(shí)自然放不開手腳。俄羅斯軍事介入后，美又不甘心中東格局向有利于俄的方向發(fā)展，各方拉幫結(jié)派，以反恐之名扶植自己的代理人，爭奪地區(qū)主導(dǎo)權(quán)。西方一邊是人道救援與和平談判，一邊是飛機(jī)大炮，做足了悲天憫人的文章，實(shí)際上卻從未將當(dāng)?shù)厝嗣竦陌踩屠娣旁谑孜?。人道主義問題政治化、人道主義援助軍事化的現(xiàn)狀已難以改變，人道主義問題已淪為大國博弈的角斗場。

其次是深受難民危機(jī)之苦的發(fā)展中國家未得到應(yīng)有關(guān)注。根據(jù)聯(lián)合國難民署最新公布的數(shù)據(jù)，發(fā)展中國家接納的難民人數(shù)占全世界難民人數(shù)的五分之四，接收難民數(shù)量最大的國家實(shí)際上是難民輸出國的鄰國，不是歐洲國家，更不是美國。以黎巴嫩為例，該國接收了約150萬難民，壓力巨大，但卻很少受到國際關(guān)注和媒體報(bào)道。正如難民署高級(jí)官員布蘭迪所言，“難民危機(jī)不是富裕國家的危機(jī)，而是一場發(fā)展中國家的危機(jī)”。我們應(yīng)當(dāng)肯定德國等西方國家為救助難民所做的巨大努力，但也應(yīng)警惕一些西方國家和媒體借難民問題炒作，而且應(yīng)該對(duì)承受更大壓力的發(fā)展中國家給予高度關(guān)注和及時(shí)幫助。

最后是美歐企圖在難民問題上向中國施壓，試圖借機(jī)轉(zhuǎn)嫁危機(jī)和抹黑中國國際形象。中國大規(guī)模接收中東難民并不可取，中國雖已成為第二大經(jīng)濟(jì)體，但中國人均收入仍與發(fā)達(dá)國家相差甚遠(yuǎn)，本國發(fā)展的擔(dān)子還很重；從難民角度講，無論是長期居住還是臨時(shí)逗留，他們總是希望生活在地理相近、民族相近、語言相近、文化相近的國家，中國亦并非中東難民心目中的理想去處。但中東難民潮開始后，西方就不斷以各種方式向中國施壓，美歐媒體指責(zé)中國“冷眼旁觀”、不肯出錢出力。由此可見，難民問題早已超越了人道主義范疇，成為了一個(gè)國際政治、特別是大國博弈問題。

中國多管齊下履行大國責(zé)任

中國為難民提供保護(hù)的歷史早已有之，從未在難民問題上推卸過責(zé)任。二戰(zhàn)期間德國法西斯大肆迫害猶太人，歐洲多國拒收猶太難民，中國駐維也納總領(lǐng)事何鳳山為猶太難民發(fā)放簽證，幫助近三萬猶太人來到上海避難。上世紀(jì)70年代末80年代初，近30萬印支難民逃到中國，中國政府奉行“為每一個(gè)來到中國的越南難民提供永久性難民庇護(hù)”的承諾，將他們集中安置到廣西、廣東和云南等地，除了部分人已返回來源國，留下的如今大都已成為中國合法公民，順利融入中國社會(huì)。直到今天，中國始終秉持既不干涉他國內(nèi)政、又恰當(dāng)履行國際義務(wù)的原則，為他國提供資金和人道主義援助，曾幫助中轉(zhuǎn)印度錫克族、斯里蘭卡泰米爾族難民，亦曾為涌入中國口岸的緬甸難民提供基本生活保障，并在確保安全后將其遣返回國。

當(dāng)前，中國正以多種方式在難民問題上履行“大國責(zé)任”。一是提供資金支持。截至2016年2月，中國已為敘利亞和周邊國家提供總計(jì)6.85億人民幣的人道主義援助。2017年1月習(xí)近平主席在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部發(fā)表演講時(shí)宣布，中國將提供2億人民幣新的人道主義援助，用于幫助敘利亞難民和流離失所者。二是提出合理建議和先進(jìn)理念。中國一直推動(dòng)難民問題標(biāo)本兼治，呼吁通過政治解決與和平談判消除危機(jī)，為難民回歸家園創(chuàng)造條件。同時(shí)，全球局勢(shì)變化萬千，各國都可能遭遇不測之災(zāi)，盡快完善一個(gè)互助性的國際治理架構(gòu)，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，符合包括中國在內(nèi)的所有國家的利益，因此中國大力倡導(dǎo)“人類命運(yùn)共同體”理念，推動(dòng)建立“不沖突、不對(duì)抗、相互尊重、合作共贏”的新型國際關(guān)系，為解決包括難民危機(jī)在內(nèi)的諸多國際問題指明了道路。三是擴(kuò)大國際合作。中國一直堅(jiān)持與其他國家、聯(lián)合國等國際組織加強(qiáng)合作，幫助沖突地區(qū)恢復(fù)和平、安全與發(fā)展。中國—聯(lián)合國和平與發(fā)展基金已正式投入運(yùn)營，此基金為期10年、總額10億美元。2016年6月，中國正式加入國際移民組織。四是保障在華難民的權(quán)益。目前在中國的難民數(shù)量很少，據(jù)聯(lián)合國難民署數(shù)據(jù)顯示，不包括歷史上的30萬印支難民，約有850名來自其他國家和地區(qū)的難民和尋求避難者在中國生活，其中100余人是難民，其余的尋求避難者大多都將中國作為中轉(zhuǎn)國。近年來中國政府加強(qiáng)與難民署合作，努力提高在華難民權(quán)益。2012年底，多部委共同簽訂協(xié)議，在中國的難民兒童從此可上中國公立學(xué)校。

未來，為應(yīng)對(duì)可能存在的難民風(fēng)險(xiǎn)，中國可考慮參考有關(guān)國際法規(guī)則，適時(shí)制定符合本國國情的專門法律。同時(shí)，目前國際難民問題對(duì)口部門是外交部，難民保護(hù)具體工作對(duì)口公安部，歷史上的印支難民問題則由民政部負(fù)責(zé)，未來有望進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)、加強(qiáng)協(xié)調(diào)。此外，保持難民政策的透明性，及時(shí)公布難民救助工作方面的詳細(xì)信息，緩解公眾可能出現(xiàn)的疑慮，對(duì)于中國應(yīng)對(duì)難民問題也是極為必要的。