呂勤惜

摘要：黨的十一屆三中全會以來，以家庭聯(lián)產承包責任制為核心的農村土地制度改革賦予了農民自主決策權和收益權，提高了勞動生產率，為隨后進行的各項改革奠定了基礎。但隨著經濟社會的發(fā)展，這種分散經營模式暴露出諸多弊端，因此，倡導適度規(guī)?；洜I無疑成為推動我國農業(yè)生產發(fā)展的現(xiàn)實選擇，同時也將成為促進農業(yè)長期穩(wěn)定增長并由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變的關鍵因素。

關鍵詞：農村土地流轉；規(guī)?；洜I；原因與對策

中圖分類號：F321.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-0-01

農村土地流轉，是指農戶將自己家庭承包的土地通過合法的形式，在堅持土地承包權不變和土地使用性質不變的情況下，把土地經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織，從而實行規(guī)?；洜I、專業(yè)化生產和一體化管理，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化經營。這樣有利于農村經濟結構戰(zhàn)略性調整和農業(yè)綜合收益的增加，是提高農業(yè)競爭力的引擎和增加農民收入的重要抓手。①黨的十八屆三中全會明確提出，要深化農村土地制度改革，完善土地流轉機制，切實維護農民利益，積極幫扶增強農業(yè)規(guī)?；洜I的抗風險能力。

一、靜寧縣土地流轉的基本情況

靜寧縣地處甘肅省東部，六盤山以西，化家?guī)X以東，屬六盤山集中連片特困地區(qū)。隨著經濟社會的發(fā)展和農村產業(yè)結構的調整，加上受國家建設小城鎮(zhèn)政策的影響，大量的農民由農村進城轉變?yōu)檫M城務工人員，農村土地流轉面積呈逐年增加趨勢。截至2015年底，全縣農村土地流轉面積28028畝，占耕地總面積1.9%。其中：轉包14738畝，占52.5%；出租2108畝，占7.5%；互換4756畝，占16.97；轉讓4413畝，占15.6%；代耕代種等形式2013畝，占7.2%。從流轉的區(qū)域和規(guī)模來看，一是縣城附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉面積較大，這部分流轉主要是有償流轉，并簽有比較規(guī)范的流轉合同，這類流轉面積共12666畝，占全縣總流轉面積的45.2%，其中規(guī)模流轉905畝，涉及城關、城川、司橋、曹務、古城、威戎、靈芝等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是該縣西北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉以無償流轉形式為主。具體表現(xiàn)為受讓方與承包方之間口頭協(xié)議，沒有簽訂正式的流書面轉合同，流轉雙方一般都是兄弟姊妹、親戚好友等關系，這類流轉面積共12291畝，占流轉總面積的43.8%，涉及原安、三合、界石鋪、細巷等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；三是南部10鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉面積較小，僅3071畝，占總流轉面積的11.0%。②

二、靜寧縣農村土地流轉中出現(xiàn)的問題及原因分析

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，靜寧縣的農村土地流轉規(guī)模不斷擴大，流轉范圍也隨之增大，但和其他發(fā)達地區(qū)的農村土地流轉情況相比，靜寧縣的農村土地流轉處于探索階段，仍然存在著許多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.流轉的形式不規(guī)范，未訂立正式書面合同

從現(xiàn)有情況看，大部分已經流轉的土地沒有簽訂書面合同或訂立的合同不規(guī)范，主要表現(xiàn)為土地流轉口頭化、短期化和隨意化，導致的結果是土地流轉不確定性強，容易引發(fā)基層社會矛盾和不穩(wěn)定性因素，一旦發(fā)生糾紛，土地維權很難進行。主要原因是農村的熟人社會和農民法律意識薄弱，土地流轉大多是在熟人或親戚朋友間發(fā)生。

2.農民積極性不高，規(guī)?；潭容^低

靜寧屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)，許多農民尚處于傳統(tǒng)的農業(yè)生產經營階段，土地是農民最基本的生活資料，他們擔心一旦土地發(fā)生流轉，就會失去生活的最低保障，因此寧愿撂荒或者交給親朋好友種也不愿流轉土地，這種思想客觀上制約了土地的流轉。另外，在包產到戶的過程中，大塊土地被村集體分給農戶分別經營，在實施土地規(guī)模流轉時，以往的分散經營成為規(guī)?；洜I的障礙，實踐中往往因為一戶或幾戶承包戶不能談妥，從而導致土地規(guī)模化流轉難以實施。

3.土地流轉缺乏管理，矛盾糾紛時有發(fā)生

由于基層組織在土地流轉的程序、流轉的方式、流轉土地檔案的管理等方面缺乏必要的指導和服務，農村土地承包管理部門對土地流轉的管理和監(jiān)督不到位，加上基層政府對農民的行政干預較多，導致涉及土地流轉的矛盾糾紛經常發(fā)生，有的承包人改變了土地用途，違背了相關政策規(guī)定，還有一些農村因為土地流轉不規(guī)范引起了訴訟。這些事件的發(fā)生嚴重制約了農村土地流轉和規(guī)?；洜I。

三、新形勢下推進農村土地流轉的對策

對于農村土地流轉問題，習近平總書記做過專門批示，要求各地區(qū)原原本本貫徹落實黨中央確定的方針政策，既要加大政策扶持力度、鼓勵創(chuàng)新農業(yè)經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮。要注意完善土地承包法律法規(guī)、落實支持糧食生產政策、健全監(jiān)管和風險防范機制、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經營管理體系建設，推動土地流轉規(guī)范有序進行，真正激發(fā)農民搞農業(yè)生產特別是糧食生產的積極性。③

1.加大政策宣傳力度。實現(xiàn)農村土地流轉是農村改革的基本方向，通過土地流轉，可以在農村開展規(guī)模化、現(xiàn)代化的農業(yè)經營模式。因此，要通過媒體宣傳、舉辦講座、組織參觀考察等多種形式來加大土地流轉政策的宣傳力度，切實解決基層各級干部和農民的思想認識問題，特別要做好土地流轉示范工作。

2.加強引導和管理力度。土地問題涉及到農民的核心利益，正確引導和規(guī)范管理是推進土地流轉工作的關鍵。推進農村土地使用權有序流轉，最根本的是要充分尊重群眾意愿，切實保障農民權益。要按照相關法律法規(guī)的規(guī)定，依法保障農民充分行使對自家承包土地的占有、使用、收益的權利。在土地流轉過程中，要合理確定土地流轉期限，不得改變土地的性質和用途，要健全土地流轉程序，加強土地流轉合同備案和檔案管理工作。

3.做好土地流轉的服務工作?？h農村合作經濟經營管理機構要在吃透中央文件精神的基礎上，結合本地實際情況，逐步建立覆蓋全縣的農村土地流轉服務組織，要在提高土地流轉信息化上下功夫，為農村土地流轉提供法律和政策咨詢，指導農民簽訂土地流轉合同。同時，要依法建立健全農村土地承包仲裁調解機構，通過協(xié)商、調解、仲裁等多種渠道調解處理因土地流轉而發(fā)生的矛盾糾紛，暢通農戶訴求渠道，化解社會糾紛。

總而言之，農村土地流轉是推進農業(yè)專業(yè)化生產和規(guī)?；洜I的必由之路，是現(xiàn)代化農業(yè)轉型升級的必然要求。土地使用權的合理流轉，有利于形成優(yōu)質特色的農產品生產區(qū)域，有助于實現(xiàn)農業(yè)增效和農民增收，提升其市場競爭地位，推動全面建成小康社會的發(fā)展進程。

注釋：

①杜青林.論農業(yè)產業(yè)化經營與農業(yè)綜合生產能力的提高[J].改革，2010（8）：5-11.

②以上數(shù)據(jù)均來自于甘肅省靜寧縣經營管理站。

③習近平就做好耕地保護和農村土地流轉工作作出重要指示強調依法依規(guī)做好耕地占補平衡 規(guī)范有序推進農村土地流轉 李克強作出批示，中國政府網，2015年05月27日。