林麗

摘 要：私權(quán)屬性一直被政治倫理性所掩蓋是當(dāng)今集體土地制度的一大特色，這種特性日益成為束縛農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的枷鎖。集體土地制度物權(quán)屬性淡薄是造成成員制度缺乏、土地禁止流轉(zhuǎn)等問(wèn)題的原因之一。為適應(yīng)新一輪的農(nóng)村制度改革的需要，本文突破傳統(tǒng)集體土地所有權(quán)賦予其新的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)，進(jìn)而構(gòu)建其完整的權(quán)利體系。清晰明確的土地權(quán)利體系是響應(yīng)當(dāng)今促使集體土地流轉(zhuǎn)的重要一步。

關(guān)鍵詞：集體土地；所有權(quán)；土地權(quán)利體系

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2017）06 — 0078 — 03

一、當(dāng)前農(nóng)村制度安排中物權(quán)制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題

過(guò)去某段時(shí)間內(nèi)我國(guó)廣大農(nóng)村自運(yùn)行的是集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的土地制度，這種集中力量辦大事的土地利用模式極大地抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、大大降低了土地的利用率，使得中國(guó)農(nóng)村在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)維持著貧困狀態(tài)。改革開(kāi)放后，糾正了集中經(jīng)營(yíng)的土地制度：在堅(jiān)持農(nóng)村集體掌握集體土地所有權(quán)的前提下下放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制度并沿用至今。一直以來(lái)農(nóng)村集體土地的作用都被定位為保障生存，極大的限制了其作為重要財(cái)富資源效能的發(fā)揮，目前我國(guó)相關(guān)法律都對(duì)集體土地的使用做了嚴(yán)格的限制如：《物權(quán)法》一百八十四條規(guī)定除法定例外情形，禁止在集體所有的土地使用權(quán)上設(shè)立抵押?！锻恋毓芾矸ā吩诘谒恼赂乇Ｗo(hù)部分更對(duì)保護(hù)耕地做了嚴(yán)格的限制；其六十二條雖未禁止村民出賣(mài)、出租在基地之上的房屋，但此后的相關(guān)行政法規(guī)皆禁止宅基地及其上房屋的流轉(zhuǎn)。

觀察農(nóng)村土地利用的運(yùn)行制度，其體現(xiàn)出土地利用方式單一、利用主體有限、利用效率低下以及政治屬性濃烈物權(quán)屬性淡薄等特征，這樣的制度設(shè)計(jì)和當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景以及民法發(fā)展水平相關(guān)，也造成了一下困局：

（一）農(nóng)村集體嚴(yán)格控制集體土地所有權(quán)，禁止其入市造成流轉(zhuǎn)困局。社會(huì)主義公有制的重要性使得我國(guó)政府十分重視控制集體土地所有權(quán)的歸屬，堅(jiān)持集體土地公有制成為一項(xiàng)原則所有權(quán)的流轉(zhuǎn)在法律中遭受?chē)?yán)格限制：如禁止買(mǎi)賣(mài)，使用者身份限于在本集體內(nèi)成員。

（二）忽視集體土地他物權(quán)發(fā)展，降低了農(nóng)民集體使用土地資源的財(cái)產(chǎn)性收入。從“畫(huà)家村”案件、農(nóng)村集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房迅猛發(fā)展等事件可以看出集體土地之上蘊(yùn)含的極大的使用價(jià)值，但由于我國(guó)法律的規(guī)定這些流轉(zhuǎn)行為都遭受到了嚴(yán)格的禁止，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改革的深入，這種制度特征已經(jīng)無(wú)法響應(yīng)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了相關(guān)改革要求。在土地共有制度背景下，所有權(quán)的歸屬是始終不變的且不能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，而《決定》指出賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道，可見(jiàn)更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)所指向的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是集體土地使用權(quán)的及其各項(xiàng)派生權(quán)利，通過(guò)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的渠道，增加其財(cái)產(chǎn)性收入。

（三）意識(shí)層面上長(zhǎng)期忽視農(nóng)村物權(quán)性制度安排的，造成農(nóng)村集體中相關(guān)民事制度安排的缺失是阻礙新一輪農(nóng)村改革壁壘。成員制度將使得集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部決議機(jī)制更加規(guī)范、體現(xiàn)民意，村民的利益也將得到切實(shí)的制度保障；流轉(zhuǎn)制度將更好地發(fā)揮土地作為重要資源的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，富裕鄉(xiāng)村農(nóng)民……這些都是當(dāng)前學(xué)界呼聲較高的關(guān)于農(nóng)村社會(huì)的民事制度安排。放任民事制度的缺失只會(huì)阻礙農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展、完善。

二、提高農(nóng)村制度民事色彩，加大農(nóng)村社會(huì)物權(quán)制度安排

在城鎮(zhèn)人口聚集單位如各個(gè)小區(qū)、居委會(huì)中關(guān)于共有物占有使用權(quán)、社區(qū)事務(wù)的管理權(quán)的制度設(shè)計(jì)基本符合民事制度的要求，不同于此我國(guó)農(nóng)村人口集聚單位的制度設(shè)計(jì)至始缺乏民事色彩，村民對(duì)集體共有財(cái)產(chǎn)、共有物的管理沒(méi)有民法自由意思、平等精神的融入，代替這些民事制度對(duì)財(cái)產(chǎn)、事務(wù)進(jìn)行規(guī)制的是集體內(nèi)部的小部分人的意識(shí)，這樣的背景下農(nóng)民集體失利的問(wèn)題不難發(fā)生。我國(guó)農(nóng)村的制度安排中缺乏相應(yīng)的民事制度的，使得其社會(huì)制度處在無(wú)法取得進(jìn)一步突破的疲軟狀態(tài)。

民事制度缺乏帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展面臨著難題。針對(duì)此廣大民法學(xué)者理論上積極呼吁建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部成員制度、宅基地抵押制度等相應(yīng)的集體土地流轉(zhuǎn)制度。實(shí)踐層面上十八屆三中全會(huì)也在相關(guān)文件中呼吁農(nóng)村社會(huì)物權(quán)制度的建立和完善，在北京大興區(qū)、河北省定州市等全國(guó)33個(gè)地放已經(jīng)開(kāi)始宅基地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，農(nóng)村社會(huì)開(kāi)始嘗試提高其上層設(shè)計(jì)中民事制度的比重。改革實(shí)踐的浪潮中為其提供積極的理論依據(jù)更是我們重要的命題。我們呼吁在農(nóng)村建立的民事制度不是單個(gè)的成員、抵押、質(zhì)押等制度，而是配套的、由這些單個(gè)制度組合的運(yùn)作機(jī)制。通過(guò)對(duì)各種制度的構(gòu)建持續(xù)提高農(nóng)村制度物權(quán)屬性，以至建成具有民事屬性社會(huì)運(yùn)作機(jī)制。當(dāng)然這個(gè)體系的建立不是一蹴而就，是長(zhǎng)期而緩慢的社會(huì)變革。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地資源利用、建立集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

十八屆三中全會(huì)明確提出了建立集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，為我們建立農(nóng)村社會(huì)的物權(quán)制度、完善民事運(yùn)行機(jī)制的第一步指明了方向。土地作為稀缺資源不僅是人們賴(lài)以生存的自然資源，更是重要的社會(huì)財(cái)富。然而在改革開(kāi)放三十年間，城鄉(xiāng)二元體制下?lián)碛袠O大財(cái)富資源的農(nóng)村集體并沒(méi)有享受到改革開(kāi)放帶來(lái)而極大福利，相反成為了祖國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的犧牲者，體制的缺陷束縛著農(nóng)村土地資源的利用和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；農(nóng)村集體土地的作用一直被定位為保障生存，也極大的限制了其作為重要財(cái)富資源效能的發(fā)揮。促進(jìn)集體土地利用需要推動(dòng)集體土地使用權(quán)入市，使其利用途徑多元化、利用主體廣泛化、利用方式規(guī)范化。打破當(dāng)前法律法規(guī)對(duì)土地利用的限制，改革背景下建立土地流轉(zhuǎn)制度勢(shì)在必行。集體土地流轉(zhuǎn)制度是民事制度的重要內(nèi)容、也是促進(jìn)土地資源發(fā)揮效益的重要途徑，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，讓市場(chǎng)這個(gè)看不見(jiàn)的手調(diào)控相應(yīng)的土地資源更能增加農(nóng)村財(cái)富、促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展。

四、構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)機(jī)制前提——農(nóng)村集體土地物權(quán)權(quán)利體系

通過(guò)筆者的研究發(fā)現(xiàn)，建立農(nóng)村集體土地物權(quán)體系是建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的前提。農(nóng)村集體土地具有保障生存、穩(wěn)定政治、增加財(cái)富等復(fù)雜功能，不是所有的土地權(quán)利都適合進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，有的權(quán)利進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)村民一時(shí)得力但因此影響到生存安全是不適合的。到底哪些權(quán)利能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)哪些不能，通過(guò)對(duì)土地權(quán)利體系的劃分，才能使我們更加準(zhǔn)確的定位權(quán)利的屬性，及其是否適合流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的方式。

（一）農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)涵革新

筆者認(rèn)為對(duì)所有權(quán)權(quán)利內(nèi)涵的革新是對(duì)現(xiàn)實(shí)客觀需要所做的理論概括和歸納。不同于傳統(tǒng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)容，其應(yīng)包含：占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、發(fā)展權(quán)五項(xiàng)權(quán)能。與一般財(cái)產(chǎn)相比土地作為稀缺資源其所有權(quán)應(yīng)當(dāng)具有受到相當(dāng)?shù)南拗疲w土地不能脫離其公共屬性。故可吸納學(xué)者提出的發(fā)展權(quán)①，是其作為保障農(nóng)民生存之重要手段，保證基本農(nóng)田、維持社會(huì)穩(wěn)定的必然要求。在農(nóng)村土地利用過(guò)程中發(fā)展權(quán)限制這主體對(duì)農(nóng)地的使用，以協(xié)調(diào)這農(nóng)民集體、個(gè)體和國(guó)家的復(fù)雜關(guān)系。發(fā)展權(quán)允許國(guó)家權(quán)力介入該物權(quán)體系，限制私人民事權(quán)利的行使，保障農(nóng)村集體土地權(quán)利的穩(wěn)定。

（二）以集體土地所有權(quán)為基石的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)構(gòu)建

界定好土地所有權(quán)的內(nèi)涵后，更重要的是構(gòu)建體系化的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。土地問(wèn)題是綜合性、復(fù)雜性的，對(duì)該問(wèn)題的解決應(yīng)當(dāng)從整體上予以把握，就整體改革思路而言我們主張：以所有權(quán)為基石，重點(diǎn)突出發(fā)揮他物權(quán)利用價(jià)值的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系。實(shí)踐證明這種方式是有可行的具有成效的，讓土地使用權(quán)與所有權(quán)分離并不斷派生出其它權(quán)利，對(duì)這些權(quán)利加以類(lèi)型化即有利于我們繼續(xù)將土地他物權(quán)劃分為更多細(xì)小的單元加以利用，也利于我們尋找權(quán)利體系適合的調(diào)整規(guī)范。

1.重點(diǎn)突出他物權(quán)的使用價(jià)值意味提高并強(qiáng)化土地使用人的法律地位，進(jìn)而使其能與土地所有權(quán)人相抗衡。從19世紀(jì)開(kāi)始的資本主義社會(huì)上出現(xiàn)了“土地所有權(quán)的現(xiàn)代化”的強(qiáng)烈要求。此后各國(guó)立法為了提高他物權(quán)在物權(quán)體系中的地位，使得土地利用人能對(duì)抗所有權(quán)人開(kāi)始限制多有權(quán)的絕對(duì)性，產(chǎn)生了土地所有權(quán)向土地用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象。②體現(xiàn)在土地用益物權(quán)的類(lèi)型隨著社會(huì)的發(fā)展不斷擴(kuò)大，并使其能與土地所有權(quán)人相抗衡。以我國(guó)國(guó)有土地流轉(zhuǎn)為例，土地使用權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)后，其以后的利用中都不受所有權(quán)的嚴(yán)格控制并在一定程度上享有所有權(quán)人的權(quán)能，這種現(xiàn)象符合現(xiàn)代以“利用”為中心的權(quán)利運(yùn)行狀態(tài)。

2.依據(jù)學(xué)說(shuō)使用他人土地的權(quán)利可劃分為兩種不同屬性的權(quán)利，分別為物權(quán)性質(zhì)的和債權(quán)性質(zhì)的，謂之土地利用的二元體系。①筆者認(rèn)為土地利用的二元體系便能夠構(gòu)建起他物權(quán)的外圍框架。其次由于農(nóng)地還承載這特殊功能和成員屬性，與此相關(guān)的權(quán)利則為權(quán)利體系的第三層次。②

綜上農(nóng)村集體土地地權(quán)體系應(yīng)做如下劃分：

第一層次所有權(quán)，所有權(quán)應(yīng)為體系劃分的基礎(chǔ)這是物權(quán)制度的基本內(nèi)涵。在此處我們強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持集體土地所有權(quán)歸集體所有不變，所有權(quán)不入市流轉(zhuǎn)的原則。這符合改革進(jìn)度和政治穩(wěn)定等要求。有些學(xué)者主張施行土地私有制積極促進(jìn)所有權(quán)入市但筆者認(rèn)為這是不需要的，在施行土地私有制的國(guó)家土地進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，進(jìn)而使所有權(quán)在資源配置和財(cái)富分配的環(huán)節(jié)中起著重要的作用。在施行私有制的國(guó)家中，所有權(quán)之所以如此受重視完全是因?yàn)槠湓趯?shí)現(xiàn)財(cái)富中的重要作用決定的。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況推動(dòng)他物權(quán)入市流轉(zhuǎn)，使其代替私有制國(guó)家所有權(quán)在財(cái)富分配過(guò)程中的作用，可以實(shí)現(xiàn)同樣的促進(jìn)財(cái)富增加的作用，并不一定要基于突破當(dāng)前集體土地所有權(quán)歸屬的現(xiàn)狀。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)為私權(quán)應(yīng)當(dāng)適用私法規(guī)范，以其基礎(chǔ)性作用為權(quán)利體系的物權(quán)屬性打下基礎(chǔ)。曾有學(xué)者認(rèn)為集體土地所有權(quán)為公權(quán)，不可否認(rèn)土地資源作為稀缺資源帶有社會(huì)保障之目，具有調(diào)和集體和個(gè)體權(quán)利之功能和明顯的公益性色彩。但筆者認(rèn)為土地公有制是社會(huì)主義共有制在土地歸屬上所做的安排，土地所有權(quán)是土地作為財(cái)產(chǎn)其靜態(tài)歸屬狀態(tài)在法律上的反映，二者應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分。集體土地所有權(quán)即為私權(quán)那么使用權(quán)的私權(quán)屬性則自不待言適用私法并無(wú)不當(dāng)。

第二層次他物權(quán)，他物權(quán)是這個(gè)土地權(quán)利體系的核心權(quán)利，應(yīng)充分利用該層次的權(quán)利發(fā)揮土地的財(cái)富作用，推動(dòng)其入市，構(gòu)建相應(yīng)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，第二層次類(lèi)權(quán)利繼續(xù)劃分為物權(quán)性土地權(quán)利和債權(quán)性土地權(quán)利，而土地物權(quán)性權(quán)利則分為以實(shí)現(xiàn)利用價(jià)值為目標(biāo)的土地用益物權(quán)和以實(shí)現(xiàn)交換價(jià)值為目標(biāo)的土地?fù)?dān)保物權(quán)，具體而言：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)之上設(shè)定抵押權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)入股等將會(huì)產(chǎn)生物權(quán)性土地權(quán)利；“代耕”“轉(zhuǎn)包”等形式則會(huì)產(chǎn)生債權(quán)性土地權(quán)利。

除去集體土地的一些特殊性，筆者認(rèn)為對(duì)于土地他物權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范適用與其它不動(dòng)產(chǎn)無(wú)太大差異，應(yīng)當(dāng)屬于私法調(diào)整范圍適用關(guān)于債權(quán)和物權(quán)的規(guī)定，對(duì)集體土地規(guī)范他物權(quán)的規(guī)制發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)從《土地管理》轉(zhuǎn)入《物權(quán)法》等相關(guān)民事領(lǐng)域。就起特殊性而言體現(xiàn)在農(nóng)村土地非經(jīng)法定程序不得改變其用途，且在國(guó)家劃定的基本農(nóng)田范圍內(nèi)，基于國(guó)民生存及糧食安全的考慮，一般不得改變其用途即不可自由納入自由流轉(zhuǎn)之列，除此之外農(nóng)村土地的其它法律屬性均與其它不動(dòng)產(chǎn)相同。③農(nóng)村集體土地雖具特殊性但并不因此否定其私權(quán)屬性，這層公益性使其受到一定底線的限制，但權(quán)利在任何領(lǐng)域從來(lái)都不是沒(méi)有枷鎖的，都是帶著鐐銬的舞蹈，即使在民法領(lǐng)域的權(quán)利也是受到一定限制的也并不因此否認(rèn)它屬于私法調(diào)整的范圍。

第三層次具有政治、成員屬性的權(quán)利，鑒于土地的承載的政治及其社會(huì)意義，該層次的權(quán)利不適用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，不能依照民事雙方的自由意思進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)適，對(duì)其行使的過(guò)程中應(yīng)更充分的考量其社會(huì)保障意義，由行政機(jī)關(guān)加以控制，具體包括：土地發(fā)展權(quán)、開(kāi)發(fā)限制補(bǔ)償權(quán)、征收補(bǔ)償權(quán)和成員權(quán)等。土地發(fā)展權(quán)是主體基于社會(huì)、集體長(zhǎng)遠(yuǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)考量對(duì)土地利用者的一種限制；土地成員權(quán)是指集體土地內(nèi)部主體的成員權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)需要相應(yīng)的成員制度的構(gòu)建，包含成員之間對(duì)土地具有何種權(quán)利以及去權(quán)利如何行使等內(nèi)容。這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障需要國(guó)家權(quán)力的介入，以確定農(nóng)村集體土地不喪失其基本的社會(huì)保障和政治穩(wěn)定功能。這一部分權(quán)利則不適應(yīng)私法的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依靠相應(yīng)的法律和行政法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。由國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法的過(guò)程中予以充分的考量。

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕