○新疆財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 武紅波

基于絲綢之路經(jīng)濟帶視角的能源合作、環(huán)境風(fēng)險與政府預(yù)算行為

○新疆財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 武紅波

在考察絲綢之路經(jīng)濟帶能源合作對環(huán)境風(fēng)險產(chǎn)生影響的基礎(chǔ)上，重點分析了政府預(yù)算機制對這一關(guān)系的影響。研究發(fā)現(xiàn)，一方面ppp項目中政府預(yù)算的改善以及區(qū)域合作潛力的分析能夠有效地應(yīng)對能源合作風(fēng)險；另一方面在政府預(yù)算機制下加入碳預(yù)算能夠降低能源合作中的環(huán)境風(fēng)險。本研究不僅豐富了絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)與政府預(yù)算機制研究領(lǐng)域的文獻和經(jīng)驗證據(jù)，而且也為規(guī)范政府預(yù)算體系、優(yōu)化政府間的轉(zhuǎn)移支付、提高政府資金利用率提供了理論依據(jù)。

能源合作 環(huán)境風(fēng)險 政府預(yù)算

一、引言

在經(jīng)濟全球化的背景下，“求穩(wěn)定，謀發(fā)展”已成為各國迫切的愿望。2013 年9 月3 日至13 日，習(xí)近平主席首訪中亞四國時提出了共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”，共同譜寫絲綢之路文明發(fā)展新篇章的重大決策。自此，絲綢之路經(jīng)濟帶一詞越來越多地被提及，絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)所包含的領(lǐng)域也越來越廣，包括能源合作、環(huán)保投資、交通設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，對緩解我國能源需求風(fēng)險，促進互利共贏局面形成都產(chǎn)生了深刻影響。對于政府預(yù)算機制而言，絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)可以強化地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源合作和環(huán)境風(fēng)險方面的預(yù)算機制，規(guī)范政府的預(yù)算管理體系，發(fā)掘預(yù)算軟約束，優(yōu)化政府間的轉(zhuǎn)移支付，提高政府資金利用率。

盡管絲綢之路經(jīng)濟帶對政府預(yù)算機制很重要，但是國內(nèi)對于絲綢之路經(jīng)濟帶的研究較多集中在區(qū)域政策和環(huán)境保護方面，而對能源合作、環(huán)境風(fēng)險與政府預(yù)算機制三者關(guān)系的研究較少。就目前情況看，國內(nèi)對絲綢之路經(jīng)濟帶的研究主要集中在三個方面：(1)能源合作層面。師博(2016)認為，絲綢之路經(jīng)濟帶能源合作進度與外部環(huán)境的復(fù)雜度有關(guān)。于會錄(2014)提出，通過企業(yè)股權(quán)并購和資源產(chǎn)能的購買，可以降低能源合作開發(fā)成本。石瑩(2015)也認為，低層次的能源產(chǎn)業(yè)鏈會提高能源合作成本。但是，胡健(2017)提出，對國家財稅政策的細化，可以降低能源合作成本。(2)環(huán)境風(fēng)險層面。何愛平(2016)、黃清子(2016)認為，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展越落后，環(huán)境風(fēng)險就越大。而石瑩(2015)則認為，政府間技術(shù)合作保障制度不健全使得能源合作增加了環(huán)境風(fēng)險。(3)基礎(chǔ)建設(shè)層面。李稻葵(2015)提出，貿(mào)易交流量大并且基礎(chǔ)設(shè)備較完備的地區(qū)，區(qū)域間合作空間就越大。張強(2017)也發(fā)現(xiàn)，本地交通設(shè)施投資及財政支出政策對經(jīng)濟增長具有促進作用。本文的主要貢獻在于以絲綢之路經(jīng)濟帶的視角解釋了能源合作、環(huán)境風(fēng)險和政府預(yù)算機制三者之間的關(guān)系，為探索政府預(yù)算機制與絲綢之路經(jīng)濟帶之間的關(guān)系提供了理論依據(jù)。

二、“絲綢之路經(jīng)濟帶”能源合作發(fā)展現(xiàn)狀與政府預(yù)算行為

絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國家礦產(chǎn)資源豐富以及總體經(jīng)濟發(fā)展水平落后決定了能源建設(shè)是拉動經(jīng)濟快速增長的有效途徑，但中亞地區(qū)又面臨著能源開采技術(shù)落后和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的困境。而中國對能源需求量不斷擴大，能源開采技術(shù)較為成熟并且有較為充裕的資金。因此，絲綢之路經(jīng)濟帶區(qū)域間的互補性有效地降低了我國能源供給風(fēng)險。

(一) “絲綢之路經(jīng)濟帶”能源合作發(fā)展現(xiàn)狀

1.“絲綢之路經(jīng)濟帶”能源合作的必要性

根據(jù)統(tǒng)計，中亞國家的石油儲備量為113億t，天然氣的儲備量為13萬億m3，占世界總儲備量的比重分別為2.5%和10.6%，是僅次于中東和西伯利亞地區(qū)的世界第三大石油儲集區(qū)，被譽為“21世紀(jì)的新興能源基地”。中亞五國中，石油儲備量最大的國家是哈薩克斯坦，其儲備量占世界總儲備量的1.8%，而天然氣儲備量最大的國家則是土庫曼斯坦，其儲備量占世界總儲備量的9.3%。由此可見，“絲綢之路經(jīng)濟帶”沿線國家在能源占有度上處于戰(zhàn)略的制高點，是世界能源輸出的樞紐。

礦產(chǎn)資源豐富的國家，無論經(jīng)濟水平發(fā)展到怎樣的程度，礦產(chǎn)資源作為促進經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，在一定程度上決定著一個國家的發(fā)展模式和方向(于會錄，2014)。隨著國際市場對能源需求不斷擴大以及能源價格不斷攀升，中亞地區(qū)豐富的礦產(chǎn)資源為各國經(jīng)濟的發(fā)展帶來了良好的契機。在2000年前，中亞五國的經(jīng)濟起伏不定，總體形勢較差。但在2003年以來，隨著國際對能源消耗不斷增大，中亞五國加快了能源工業(yè)的建設(shè)，本地經(jīng)濟的發(fā)展水平有了顯著提升。從整體角度來看，中亞五國雖然在近幾年經(jīng)濟發(fā)展較為迅速，但在油氣加工、產(chǎn)品質(zhì)量環(huán)保度、開采技術(shù)等方面還不成熟。而中國在勘探開采業(yè)和煉油加工業(yè)方面都有先天的優(yōu)勢(胡 健，2017)。

自改革開放以來，中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設(shè)進程不斷加快，中國對能源的需求也不斷攀升。自2006年以來，中國對進口石油、天然氣的消耗不斷增加，并且逐漸呈供需失衡狀態(tài)。此外，根據(jù)國際能源署和國內(nèi)相關(guān)數(shù)據(jù)，中國在未來5-10年內(nèi)會逐漸加大對能源需求，因此我國的能源安全存在較大的風(fēng)險。絲綢之路經(jīng)濟帶的建設(shè)，對拓寬我國能源供給渠道，解決我國能源供給匱乏和能源運輸成本高昂的難題具有現(xiàn)實意義(郭菊娥，2015)。

2.“絲綢之路經(jīng)濟帶”能源通道建設(shè)現(xiàn)狀

目前，我國有東北、西北、西南及海上四條能源供給渠道，而西北能源通道是順利推進“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)的重要保障。此外，西北能源通道建設(shè)對緩解東北、西北能源供給壓力，減少海上能源運輸量，保障我國能源供給安全具有重要的戰(zhàn)略意義(郭菊娥，2015)。

天然氣能源通道建設(shè)現(xiàn)狀：我國自2009年到2016年一共建設(shè)了四條全長1萬km的能源供給渠道，尤其是第四條能源供給渠道，全長1000km，以土庫曼斯坦為起點覆蓋了烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦和我國新疆，有效地銜接了我國與中亞地區(qū)的能源運輸網(wǎng)。隨著四條能源渠道的建成，未來我國天然氣的能源供給量將從每年550億m3逐漸增加到850億m3。

石油能源通道建設(shè)的現(xiàn)狀：石油通道建設(shè)主要是指中哈石油通道的建設(shè)。2006年我國建成中哈石油一期管道，每年向中國輸油量達到了2000萬t。2009年建成第二期管道，年輸油量增加到3000萬t。目前，中哈石油管道正在增輸擴建，預(yù)計到2018年，將會進一步提高對我國的年輸油量，從而滿足我國對能源的需求。

(二)“絲綢之路經(jīng)濟帶”能源合作與政府預(yù)算行為

1.“絲綢之路經(jīng)濟帶”能源合作的影響因素

絲綢之路沿線各國在兼顧自身經(jīng)濟利益的同時，注重生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)，實現(xiàn)可持續(xù)的能源合作，才是絲路建設(shè)的長遠目標(biāo)。師博(2016)認為，絲綢之路經(jīng)濟帶能源合作進度與外部環(huán)境的復(fù)雜度有關(guān)。從戰(zhàn)略角度看，中亞地區(qū)地處亞歐大陸交匯處并且擁有豐富的自然資源，是大國競爭和利益沖突的舞臺。從經(jīng)濟發(fā)展情況來看，中亞各國資源分布不均勻?qū)е陆?jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，引導(dǎo)外部投資能力差。胡健(2017)認為，國家對財稅政策適度地細化，可以有效地降低能源合作成本。各國企業(yè)是絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的參與者，政府對財稅政策的適度調(diào)整，可以有效地帶動各國企業(yè)參與絲綢之路經(jīng)濟帶能源合作的建設(shè)。于會錄(2014)認為，通過對能源企業(yè)股權(quán)并購和資源產(chǎn)能的購買，可以降低能源合作開發(fā)成本。企業(yè)參與絲綢之路經(jīng)濟帶的建設(shè)，會增加企業(yè)能源開發(fā)的成本，而對當(dāng)?shù)啬茉垂镜墓蓹?quán)并購和資源產(chǎn)能的購買會減少公司在能源勘探、開采等方面的投資，從而有效地降低能源合作成本，但是由于合作雙方缺乏足夠的了解，會產(chǎn)生信息不對稱的問題。

根據(jù)威廉姆森(1973)的理論，外部環(huán)境的不確定性會形成機會主義風(fēng)險，而能源合作鏈的一體化有助于緩解信息不對稱所帶來的機會主義風(fēng)險。石瑩(2015)認為，在能源合作中，我國能源產(chǎn)業(yè)鏈處于低層次的初級加工階段，能源產(chǎn)業(yè)鏈缺乏聯(lián)動效應(yīng)，造成了能源的浪費，增加了能源合作成本。我國現(xiàn)階段能源合作主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源開采上，較少涉及能源的加工和銷售，能源合作鏈處于較低的合作層次。再者，能源通道基礎(chǔ)設(shè)施是以政府為導(dǎo)向進行投資建設(shè)，并且政策的制定都是從政府角度考慮，能源合作鏈形式單一，不僅增加了政府投資成本，而且還阻礙了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)投資行為。

2.“絲綢之路經(jīng)濟帶”能源合作中的政府預(yù)算行為

ppp項目主要目的是讓社會資本參與到公共服務(wù)項目建設(shè)。溫來成(2016)認為，我國正在逐漸改善ppp項目中的政府預(yù)算機制，以使公共服務(wù)項目能夠得到有效的建設(shè)。此外，李稻葵(2015)通過對合作基礎(chǔ)指數(shù)的計算，發(fā)現(xiàn)貿(mào)易交流量大并且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較完備的地區(qū)，區(qū)域間合作空間就越大，能源合作鏈的聯(lián)動效應(yīng)就越明顯。所以從政府預(yù)算的角度看，能源合作的問題能夠通過ppp項目的構(gòu)建和區(qū)域合作潛力分析得到解決。

第一，針對復(fù)雜的投資環(huán)境所引起的機會主義風(fēng)險，政府通過構(gòu)建ppp項目，讓民營資本參與到能源通道的建設(shè)上，從而可以了解到每個區(qū)域間能源企業(yè)的現(xiàn)狀和政府的優(yōu)惠政策。這不僅有效地降低了政府預(yù)算投資成本，而且也能降低民營企業(yè)由于投資信息不對稱所帶來的預(yù)算松弛程度。ppp項目在解決政府投資資金問題的同時也伴隨著較大的風(fēng)險，所以當(dāng)?shù)卣嗽陬A(yù)算上對ppp項目做出規(guī)定外，還要建立有效的監(jiān)督體系。王銀梅(2016)認為，政府對“大數(shù)據(jù)”的應(yīng)用可以有效地加強政府預(yù)算管理體系。第二，針對能源合作鏈聯(lián)動效應(yīng)不明顯，政府可以根據(jù)區(qū)域合作潛力指數(shù)去調(diào)整能源合作形式和層次，最終實現(xiàn)高層次的合作。因此，從政府預(yù)算的角度出發(fā)，在運用“大數(shù)據(jù)”的背景下，ppp項目和區(qū)域合作潛力指數(shù)可以有效地解決絲綢之路經(jīng)濟帶能源合作中的問題。

三、 “絲綢之路經(jīng)濟帶”生態(tài)環(huán)境與政府預(yù)算機制

(一)“絲綢之路經(jīng)濟帶”生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

絲綢之路經(jīng)濟帶中亞五國地區(qū)生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多樣，生態(tài)背景較為脆弱，存在明顯的地帶性梯度變化規(guī)律。這些地區(qū)受其獨特的地理位置及大陸氣候的影響，年均降雨量遠遠低于國際人均水資源警戒線水平，沙漠化程度較為嚴(yán)重，已達到總區(qū)域的1/4，并且中亞各國多以干旱、高溫氣候為主，是全球公認的生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)。此外，中亞各國在20世紀(jì)對生態(tài)環(huán)境的破環(huán)程度較為嚴(yán)重，雖然政府現(xiàn)在采取了有效的環(huán)保措施，但是實際效果不是太顯著(陳才、毛漢英，1987)。絲綢之路經(jīng)濟帶中國西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境也較為惡劣，大多數(shù)地區(qū)氣候干燥，水土流失嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境也較為脆弱。從國家財富生產(chǎn)的角度來看，經(jīng)濟利益獲得必須通過對資源能源的占有，并在其不斷利用與消耗中得以實現(xiàn)。因此各國為實現(xiàn)自身利益的最大化，必然會以破壞生態(tài)環(huán)境為代價。這就意味著，隨著絲路經(jīng)濟帶能源合作的不斷深入，絲路沿線脆弱的生態(tài)環(huán)境必然會遭到破環(huán)。

(二)“絲綢之路經(jīng)濟帶”能源合作中環(huán)境風(fēng)險與政府預(yù)算行為

1.“絲綢之路經(jīng)濟帶”能源合作中政府行為與環(huán)境風(fēng)險

在新形勢下，低碳理念和生態(tài)環(huán)境保護意識已與企業(yè)戰(zhàn)略和政府決策的發(fā)展密不可分(馮麗娟，2015)。此外，良好的生態(tài)環(huán)境是開展經(jīng)濟合作的基礎(chǔ)，是影響絲綢之路經(jīng)濟帶長久發(fā)展和經(jīng)濟社會績效的重要因素。何愛平(2016)認為，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展越落后，環(huán)境風(fēng)險就越大。我國實行分稅制改革后，地方政府的財政收入主要依賴當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，并且從短期投資效果來看，能源合作比環(huán)境保護的投資效果顯著。黃清子(2016)發(fā)現(xiàn)，對環(huán)境保護的投資可以帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，提升資源利用率、降低污染排放量。我國自2004年以來，對環(huán)境保護的投資力度不僅低于國際標(biāo)準(zhǔn)，而且政府將注意力過多地集中在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，而忽視了對工業(yè)污染能源的治理。石瑩(2015)認為，政府間技術(shù)合作保障制度不健全使得能源合作增加了環(huán)境風(fēng)險。絲路沿線各國的環(huán)保和能源開采技術(shù)比較落后，區(qū)域間缺乏技術(shù)交流和制度保障，能源開采造成的環(huán)境風(fēng)險大于環(huán)保投資的實際效果，并且政府對環(huán)境風(fēng)險的技術(shù)交流主要集中在生態(tài)脆弱區(qū)，而忽視了能源合作對公共環(huán)境的影響。

2.“絲綢之路經(jīng)濟帶”環(huán)境風(fēng)險中的政府預(yù)算機制

低碳經(jīng)濟是一種低耗能、高效率且促進綠色GDP發(fā)展的經(jīng)濟模式，而碳預(yù)算管理體系與低碳經(jīng)濟活動息息相關(guān)，能夠有效地預(yù)防絲綢之路經(jīng)濟帶環(huán)境風(fēng)險。此外，梁嘯一(2012)認為，政府作為預(yù)算編制的主體，對資產(chǎn)配置的合理化起著決定性作用。因此，針對“絲綢之路經(jīng)濟帶”能源合作中政府行為所引起的環(huán)境風(fēng)險問題，從碳預(yù)算的視角出發(fā)也能夠得到有效的解決。

第一，調(diào)整政府預(yù)算結(jié)構(gòu)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付。在環(huán)保投資力度上，地方政府應(yīng)在政府預(yù)算中單獨開辟“低碳經(jīng)濟”的預(yù)算項目并且對預(yù)算的編制結(jié)構(gòu)做出調(diào)整，增加環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保技術(shù)研發(fā)、環(huán)保監(jiān)管等子科目。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境破壞程度等實際情況，每年從財政收入中按一定比例調(diào)節(jié)碳預(yù)算，保持政府碳預(yù)算每年持續(xù)增長。與此同時，中央政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化對地方政府的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。根據(jù)汪沖(2015)轉(zhuǎn)移支付理論模型，我國的轉(zhuǎn)移支付對地方政府自主籌資具有負面激勵和支出擴張效應(yīng)。政府預(yù)算中的碳預(yù)算可以有效地規(guī)范地方政府在環(huán)境風(fēng)險方面的轉(zhuǎn)移支付資金，是一項預(yù)算軟約束。

第二，財政資金擇優(yōu)投放，促進能源企業(yè)轉(zhuǎn)型。在環(huán)保投資重心上，地方政府礙于預(yù)算資金和治理精力的不足，將過多的財政資金投入到“碳預(yù)算”科目下的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，而忽視了能源企業(yè)帶來的環(huán)境風(fēng)險要大于基礎(chǔ)設(shè)施投資效果。鑒于此，政府應(yīng)將投資目標(biāo)轉(zhuǎn)移到能源企業(yè)的碳減排上，通過調(diào)整財政政策來鼓勵能源企業(yè)發(fā)展碳預(yù)算。同時，政府對新能源企業(yè)應(yīng)放寬財政政策，給予更多的稅收優(yōu)惠，促使新能源企業(yè)碳預(yù)算的創(chuàng)新。政府對傳統(tǒng)能源企業(yè)應(yīng)增加碳稅收，增加企業(yè)的懲罰性成本，迫使傳統(tǒng)能源企業(yè)轉(zhuǎn)型和技術(shù)改造。

第三，發(fā)展低碳工程技術(shù)，提高環(huán)保激勵效應(yīng)。在技術(shù)合作保障上，各區(qū)域政府間應(yīng)借助絲綢之路經(jīng)濟帶的機遇，除了加強能源合作項目外，還應(yīng)加強環(huán)保技術(shù)的交流。此外，能源合作建設(shè)的每個環(huán)節(jié)都會影響區(qū)域間的環(huán)境風(fēng)險，因此，各區(qū)域政府應(yīng)大力發(fā)展環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)，成立“聯(lián)合碳預(yù)算”專項賬戶，在技術(shù)交流的基礎(chǔ)上，使各環(huán)保服務(wù)業(yè)聯(lián)合發(fā)展低碳工程技術(shù)，從而激勵政府應(yīng)對公共區(qū)域環(huán)境風(fēng)險的熱情。

綜上所述，可以繪制出能源合作、環(huán)境風(fēng)險與政府預(yù)算體制的關(guān)系圖，如1所示。

圖1 能源合作、環(huán)境風(fēng)險與政府預(yù)算體制關(guān)系

四、 結(jié)語

本文在考察絲綢之路經(jīng)濟帶能源合作與環(huán)境風(fēng)險的基礎(chǔ)上，重點論證了政府預(yù)算機制對它們的影響。研究結(jié)論：(1)對ppp合作模式中政府預(yù)算的改善，能夠有效地應(yīng)對能源合作中復(fù)雜的投資環(huán)境；(2)區(qū)域合作潛力指數(shù)能夠有效地改善政府對能源合作鏈的投資決策；(3)在政府預(yù)算中增加碳預(yù)算項目，能夠有效地應(yīng)對能源合作所帶來的環(huán)境風(fēng)險。本文將碳預(yù)算和區(qū)域間合作潛力同時納入政府預(yù)算機制的框架中，為探索絲綢之路經(jīng)濟帶和政府預(yù)算行為機制之間的關(guān)系提供了有力的理論支持。

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