○黑龍江省教育廳 齊天華 ○哈爾濱金融學院 郭兆穎

○哈爾濱商業(yè)大學 王英哲

教育系統(tǒng)實施內(nèi)控指引的現(xiàn)實意義與應用解析*

○黑龍江省教育廳 齊天華 ○哈爾濱金融學院 郭兆穎

○哈爾濱商業(yè)大學 王英哲

為規(guī)范教育系統(tǒng)內(nèi)部控制，提高風險防控能力，黑龍江省財政廳近年印發(fā)教育系統(tǒng)內(nèi)部控制應用指引相關文件。針對現(xiàn)階段教育系統(tǒng)存在一系列問題，分析了教育系統(tǒng)實施內(nèi)控指引具有的現(xiàn)實意義，并對內(nèi)控指引進行了應用解析。

教育系統(tǒng) 內(nèi)控指引 內(nèi)部控制 內(nèi)部審計

一、基本概念的界定

1.內(nèi)部控制與內(nèi)部審計

內(nèi)部控制是企業(yè)管理的重要內(nèi)容。內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、管理層和全體員工共同實施的、旨在保證企業(yè)戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的、管理企業(yè)制定的戰(zhàn)略和經(jīng)營活動中存在的風險的過程。

內(nèi)部審計是內(nèi)部控制的重要內(nèi)容。內(nèi)部審計工作是對其所在部門及其所屬單位的財政、財務收支的真實性、合法性和效益性進行的一種內(nèi)部監(jiān)督。

2.教育系統(tǒng)內(nèi)控指引

“指引”意為指示，引導?！敖逃到y(tǒng)內(nèi)控指引”是指為規(guī)范教育系統(tǒng)內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平和風險防控能力，杜絕違法違紀行為，根據(jù)《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和省財政廳、省監(jiān)察廳、省審計廳《關于貫徹落實行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)的通知》等規(guī)定，結合教育單位實際情況而制定的相關試行辦法。

二、教育系統(tǒng)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

1.教育支出情況

內(nèi)控指引的實施需要教育系統(tǒng)各單位的制約、監(jiān)督和配合。由于教育系統(tǒng)各單位經(jīng)費支出數(shù)額大、名目繁雜，為確保教育資金合法、合理、安全使用，實現(xiàn)教育資金使用效益的最大化，對教育經(jīng)費支出情況進行控制和審查尤為必要。地方財政教育支出反映了政府對教育的支持力度，為教育系統(tǒng)內(nèi)控指引的實施奠定了經(jīng)濟基礎。

根據(jù)表2數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，我國教育事業(yè)投入資金呈逐年增長趨勢，且增長較快；根據(jù)表3的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，教育支出占國家各項財政支出的比例也在逐年提高。但通過對比表1、2、3各省情況分析可知，黑龍江省較之北京市和上海市，財政教育支出相對較低，所占財政支出比例也相對較小。

表1 地方財政一般預算支出 單位：億元

表2 地方財政教育支出 單位：億元

表3 教育支出占財政一般預算支出比例 單位：%

2.內(nèi)部審計機構的設置

目前我國教育系統(tǒng)內(nèi)審機構的設置分為三種情況，見表4。根據(jù)表4對比分析可知，為達到教育系統(tǒng)內(nèi)部控制的目標，需要建立健全教育單位內(nèi)部審計制度，獨立設置內(nèi)部審計機構，并配備一定數(shù)量的專職審計人員，這是實施教育系統(tǒng)內(nèi)控指引的必要前提。

表4 我國教育系統(tǒng)內(nèi)審機構設置情況

三、教育系統(tǒng)內(nèi)部控制存在的問題

1.內(nèi)部控制制度不健全

內(nèi)控指引出臺之前，由于沒有針對教育系統(tǒng)內(nèi)部控制制度的基本規(guī)范及配套指引，各單位極少設置獨立的內(nèi)部審計機構，內(nèi)部控制制度參差不齊，導致會計信息失真，難以開展獨立的經(jīng)濟監(jiān)督活動。

2.沒有相應的內(nèi)審制度

首先，教育系統(tǒng)各單位的外部監(jiān)督部門多偏重于對財政資金的運用是否合法、合規(guī)進行監(jiān)督，較少對被審計單位是否建立有效的內(nèi)部控制及其執(zhí)行情況加以實質性檢查。其次，有些單位財務崗位有限，難以實現(xiàn)不相容崗位分離和重要崗位的定期輪崗，加上沒有獨立的內(nèi)審機構，也就沒有建立相應的內(nèi)審制度，使內(nèi)部監(jiān)督職能無法得到真正的發(fā)揮。

3.學校預算執(zhí)行與經(jīng)費支出存在隨意性

按照《預算法》規(guī)定，學校必須按照預算執(zhí)行每年的經(jīng)費支出。但審核單位沒有對具體日常經(jīng)費支出進行預算指標監(jiān)控，造成預算對支出的控制和約束薄弱。

4.監(jiān)督存在盲區(qū)

原始憑證是記錄各單位經(jīng)濟業(yè)務的載體，對其審核和監(jiān)督是對會計信息實行源頭控制的重要環(huán)節(jié)。但內(nèi)部審計人員由于職能限制，只能審核原始憑證本身的合法性、有效性，而對單位的教育教學活動是否合法、活動支出的實際內(nèi)容是否真實卻無法識別，從而難以真正履行監(jiān)督職責，影響了審核工作的質量。

5.內(nèi)審人員專業(yè)知識缺乏

隨著教育經(jīng)費開支的數(shù)額日益增加、支出明細日趨復雜，對教育經(jīng)費開展內(nèi)部審計難度也越來越大，這就要求教育系統(tǒng)內(nèi)審人員具備多學科知識。然而，現(xiàn)階段教育系統(tǒng)各單位缺少獨立設置的內(nèi)審機構，導致內(nèi)審人員知識結構較為單一、專業(yè)素質較低。

6.信息共享性差

目前教育系統(tǒng)各單位使用的會計核算軟件還停留在基本的會計核算上，缺少財務統(tǒng)計、分析功能和遠程報賬查詢等模塊，無法提供一種快捷、簡便的方式使會計信息實現(xiàn)共享，無法及時、動態(tài)地了解本部門的財務狀況，不能滿足當前繁雜的教育開支業(yè)務對內(nèi)部控制提出的更高要求。

由于現(xiàn)階段我國教育系統(tǒng)內(nèi)部控制存在著一系列的問題，實施教育系統(tǒng)內(nèi)控指引是非常必要的，實施教育系統(tǒng)內(nèi)控指引具有著很強的現(xiàn)實意義。內(nèi)控指引實施關系如圖1所示。

圖1 內(nèi)控指引實施關系圖

四、實施教育系統(tǒng)內(nèi)控指引的現(xiàn)實意義

1.有利于權力的制衡監(jiān)督

實施教育系統(tǒng)內(nèi)控指引，要求加強監(jiān)督力度，建立并完善內(nèi)控制度，據(jù)此來限制教育系統(tǒng)權力的濫用，建立健全制約和監(jiān)督體系來規(guī)范教育系統(tǒng)權力的運行。

2.有利于提高管理水平

教育系統(tǒng)提供公共服務，大多屬于事業(yè)單位。實施教育系統(tǒng)內(nèi)控指引，是將內(nèi)部控制的基本原理與教育系統(tǒng)的實際相結合，針對內(nèi)部控制活動的薄弱環(huán)節(jié)進行機制建設強化，利用制衡機制來完善內(nèi)部控制制度，這也使得內(nèi)控指引成為指導教育系統(tǒng)進行內(nèi)部管理的重要規(guī)范性文件。

3.有利于實現(xiàn)財政規(guī)范、科學、精細和信息化管理

根據(jù)表3數(shù)據(jù)統(tǒng)計可知，各地方政府財政教育投入所占比重較大。因此實施內(nèi)控指引是為了確保教育系統(tǒng)財務報告和其他信息的可靠性和及時性，實現(xiàn)財政管理的科學化、規(guī)范化和信息化，提高財政管理水平。

4.有利于排除和防范重大經(jīng)濟活動的風險隱患

教育系統(tǒng)實施內(nèi)控指引，使得教育系統(tǒng)各單位更重視風險導向的內(nèi)部控制，并且運行內(nèi)控機制實現(xiàn)排除發(fā)生重大經(jīng)濟活動風險隱患的管理目標，從而有利于消除風險隱患。

五、教育系統(tǒng)內(nèi)部控制指引應用解析

1.重視內(nèi)部控制環(huán)境建設

(1)建立健全內(nèi)控運行機制

教育系統(tǒng)各單位應當及時建立健全內(nèi)控運行管理機制，使其更適應本單位實際情況。要明確本單位組織結構，建立監(jiān)察審計科、計劃財務基建科、教育結算中心等機構，明確各單位職責。

(2)健全內(nèi)部控制制度

要完善內(nèi)控制度，需要做到不相容崗位分離，建立健全關鍵崗位輪崗制度、支出授權審批制度、信息內(nèi)部公開制度、預算執(zhí)行制度、會計系統(tǒng)控制制度、財產(chǎn)管理制度等。并遵照以下原則：①相互制衡原則。即不同崗位之間相互制約，形成縱向相互牽制、橫向相互監(jiān)督從而權責分明的內(nèi)控制度。②責權統(tǒng)一的原則。即重視責任控制，明確各部門及人員的權利和職責，嚴格獎懲，真正將內(nèi)部控制制度融入到單位管理的各個環(huán)節(jié)中。③不例外原則。即為實現(xiàn)全面性和公平性，要求全體員工共同參與到內(nèi)部控制管理之中。

2.加強內(nèi)控人才隊伍建設

教育系統(tǒng)的內(nèi)部控制是一個復雜的體系，需要以內(nèi)控人員的專業(yè)勝任能力為基礎，這就要求其管理人員能夠識別經(jīng)濟活動中的所有風險，特別是預算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理和會計核算中的風險。因此要加大內(nèi)部控制人員的培訓力度，不斷提升內(nèi)部控制人員的內(nèi)控理論水平和執(zhí)行力。同時各單位要加強內(nèi)部控制績效管理，認真落實考核獎懲制度，提高內(nèi)控管理水平。

3.加強部門預算管理

教育系統(tǒng)各單位要真正認識到部門預算的重要性，嚴格執(zhí)行預算，規(guī)范支出行為，杜絕支出的隨意性，從而提高預算的執(zhí)行質量。這需要相關財政部門對各部門預算編制、下達、資金撥付和使用實行全程監(jiān)管，切實強化預算管理，提高財政資金的使用效益。

4.提高監(jiān)管力度

應健全單位的會計核算體系，實行投資的總分類核算、明細分類核算。定期與原始憑證和管理部門的實物賬核對，通過清查盤點實物，有效把握單位所提供票據(jù)的真實性和合理性，充分發(fā)揮內(nèi)部控制作用。

5.通過獨立第三方進行內(nèi)部控制的完善

評價內(nèi)控制度設計是否有效、有無缺陷的設計和運行，并且保證評價獨立性，可聘請會計師事務所對內(nèi)部控制進行審計，以完善教育單位內(nèi)部控制制度的設計以及評價內(nèi)部控制制度執(zhí)行的有效性。

6.全面提升管控的信息化水平

完善的信息系統(tǒng)可以增強信息的實時性與準確性，便于財務系統(tǒng)與業(yè)務系統(tǒng)的核對，真正發(fā)揮出財務監(jiān)督職能。因此要加大管理軟件開發(fā)力度，構建財務信息溝通平臺，建立反饋機制，全面提升教育單位風險管控水平，實現(xiàn)真正意義上的信息化內(nèi)部控制。

7.內(nèi)部控制與內(nèi)部審計應該在內(nèi)部控制績效評價中發(fā)揮作用

加強內(nèi)部控制建設與提升績效水平密切相關，其價值取向一致，內(nèi)部控制的系統(tǒng)運行過程是創(chuàng)造績效的過程。內(nèi)部控制作為績效構成的過程要素，其運行狀況的好壞影響績效評價的水平、反映了組織活動的流暢性，對績效的穩(wěn)健性至關重要。因此完善內(nèi)部控制體系是促進績效提升的重要杠桿。而內(nèi)部審計作為內(nèi)部控制整體架構中重要的一環(huán)，不僅在內(nèi)部控制監(jiān)督檢查上發(fā)揮著不可替代的作用，保證內(nèi)部控制績效評價的科學性和合理性，而且還可以在內(nèi)部控制績效評價體系建設方面發(fā)揮自身優(yōu)勢，推動內(nèi)部控制持續(xù)改善。內(nèi)部控制在績效評價中發(fā)揮的作用如圖2所示。

圖2 內(nèi)部控制在績效評價中發(fā)揮的作用

六、結論

通過分析現(xiàn)階段教育系統(tǒng)存在的問題，可得出實施教育系統(tǒng)內(nèi)控指引有利于權力制衡監(jiān)督，提高管理水平，實現(xiàn)財政信息化管理，排除和防范重大經(jīng)濟活動的風險隱患的結論，也因此說明了實施教育系統(tǒng)內(nèi)控指引的必要性。并據(jù)此得出實施內(nèi)控指引的具體措施(即應用解析)，具體措施為：重視內(nèi)部控制環(huán)境建設、加強內(nèi)控人才隊伍建設、加強部門預算管理、提高監(jiān)管力度、通過獨立第三方進行內(nèi)部控制的完善以及全面提升管控的信息化水平等六項措施。

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*本文系黑龍江省教育科學“十二五”規(guī)劃2015年度重點課題“完善和執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)控指引的實踐研究”(編號：ZHB1215001)。

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