摘要：公職律師制度是我國(guó)在建設(shè)法治政府、法治國(guó)家進(jìn)程中推行的一項(xiàng)非常重要的司法配套制度。然而從實(shí)際運(yùn)行狀況來看，該制度并未得到理論界和實(shí)務(wù)界的應(yīng)有重視。當(dāng)前公職律師工作存在缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)、公職律師法律地位尷尬、職能分工模糊等突出問題，亟需制度層面的規(guī)范和完善。本文兼顧理論構(gòu)建和現(xiàn)實(shí)需求，從明確法律依據(jù)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)推動(dòng)、創(chuàng)新管理體制機(jī)制和加強(qiáng)公職律師隊(duì)伍建設(shè)等幾個(gè)方面提出了健全完善我國(guó)公職律師制度的路徑和設(shè)想。

關(guān)鍵詞：公職律師；公職律師制度；法律依據(jù)；體制創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D926504文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2017）07-0124-04

基金項(xiàng)目：河北省法學(xué)會(huì)2015年度法學(xué)研究重點(diǎn)課題“公職律師制度建設(shè)探析”（HBF[2015]D003）；2017年度河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究指導(dǎo)項(xiàng)目“高校法律援助運(yùn)行的制度化研究”（SZ17003）。作者簡(jiǎn)介：張哲（1976-），女，河北滄州人，河北司法警官職業(yè)學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向：司法制度、法治理論。

公職律師在促進(jìn)政府依法行政，推進(jìn)民主法治建設(shè)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用，日益成為法治國(guó)家尤其是法治政府建設(shè)的重要力量。十八屆四中全會(huì)明確提出“構(gòu)建社會(huì)律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍”，其指明了公職律師的發(fā)展方向，意味著公職律師將邁入更好更快的發(fā)展階段。本文擬圍繞公職律師的制度建設(shè)問題，以H省公職律師發(fā)展現(xiàn)狀為研究基礎(chǔ)，通過調(diào)研考察、比較分析和研究論證，兼顧理論架構(gòu)和現(xiàn)實(shí)需求，提出建設(shè)我國(guó)公職律師制度的初步設(shè)想，期望能對(duì)我國(guó)公職律師隊(duì)伍的規(guī)范發(fā)展、公職律師制度的逐步完善和全面推行有所裨益。

一、公職律師的概念辨析

研究公職律師制度，首先要明確公職律師的概念，這是構(gòu)建與完善公職律師制度的前提和基礎(chǔ)?！肮毬蓭煛币辉~自1994年司法部第一次提出，至今已有20余年。關(guān)于公職律師的定義，理論界和實(shí)務(wù)界至今尚未形成權(quán)威統(tǒng)一的說法。有學(xué)者認(rèn)為，“所謂公職律師就是具有律師資格的政府和企業(yè)的法律顧問”；[1]有學(xué)者認(rèn)為公職律師是指“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位中具有律師資格并持有律師執(zhí)業(yè)證書，且在本機(jī)關(guān)或本單位專門從事法律事務(wù)工作，提供法律服務(wù)的人員”；[2]有些觀點(diǎn)則認(rèn)為公職律師僅指政府律師，提出“公職律師是在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部占有行政編制，具有律師執(zhí)業(yè)資格，專門從事政府內(nèi)部法律服務(wù)工作的國(guó)家公務(wù)員”。[3]司法部在《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》中將公職律師的任職條件表述為，“在政府職能部門或行使政府職能的部門專職從事法律服務(wù)的人員”，即將公職律師界定為政府律師。那么，公職律師是否等同于政府律師？公職律師與其他關(guān)聯(lián)概念有何異同？我們有必要對(duì)幾個(gè)概念進(jìn)行比較辨析，從而厘清公職律師的內(nèi)涵與外延。

1.公職律師與政府律師。政府律師一般是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，供職并專門服務(wù)于政府及政府部門為其提供法律咨詢、辦理法律事務(wù)的國(guó)家公務(wù)員。其特點(diǎn)是為政府提供法律服務(wù)，服務(wù)對(duì)象具有針對(duì)性，服務(wù)范圍具有單一性。公職律師的服務(wù)范圍是國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位和政府法律援助機(jī)構(gòu)。公職律師是一個(gè)屬概念，政府律師僅是公職律師的一個(gè)主要類型，雖然公職律師在大多數(shù)情況下主要是為政府提供各類法律服務(wù)，但除了為政府提供法律服務(wù)之外，其還為法律法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位及政府法律援助機(jī)構(gòu)提供法律服務(wù)?？梢?，公職律師不等同于政府律師，公職律師所涉及的范圍更為廣泛。

2.公職律師與政府法律顧問。法律顧問這一稱謂在我國(guó)存在的時(shí)間較長(zhǎng)。政府法律顧問專指依法接受政府聘請(qǐng)，以自己的專業(yè)知識(shí)和技能為政府提供多方面法律服務(wù)的專業(yè)人員。[4]政府法律顧問一般由社會(huì)律師擔(dān)任，依據(jù)雙方簽訂的聘用合同開展各項(xiàng)服務(wù)工作。法律顧問與服務(wù)對(duì)象之間是委托關(guān)系，其雖然參與政府法律事務(wù)，但并不是政府公務(wù)員，其服務(wù)具有階段性和外部性。而公職律師是隸屬于其服務(wù)對(duì)象的，是服務(wù)單位的內(nèi)部人員，其工作內(nèi)容由法律、法規(guī)、規(guī)章或其所在單位進(jìn)行規(guī)定，其職責(zé)范圍較之政府法律顧問更為廣泛，不僅包括為政府提供法律咨詢意見，而且包括參與政府規(guī)范性文件的起草、審議及修改，代理參加訴訟和仲裁，受政府委托代辦具體的法律事務(wù)等方面。

3.公職律師與法律援助律師。法律援助律師是由政府出資委托為社會(huì)弱勢(shì)群體提供無償法律服務(wù)的律師，其主要任務(wù)是幫助弱勢(shì)群體，通過為他們提供無償?shù)姆稍蛊浜戏?quán)益得以平等實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)的法律援助律師可分為廣義和狹義兩種。廣義的法律援助律師，既包括接受法律援助機(jī)構(gòu)的指派，為某一個(gè)案件提供法律援助服務(wù)的社會(huì)律師，也包括專門從事法律援助服務(wù)的專職律師。狹義的法律援助律師，是指受聘于法律援助機(jī)構(gòu)或政府其他部門，具有律師資格，專門從事法律援助事務(wù)的人員，這部分人員也即公職律師?？梢?，公職律師和法律援助律師二者相互交叉，既有分離亦有重合。需要注意的是，根據(jù)司法部的最新精神，公職律師不再允許辦理法律援助案件。

綜合多種觀點(diǎn)，辨析相關(guān)概念，筆者認(rèn)為我國(guó)公職律師的概念可表述為：具有中華人民共和國(guó)律師資格或法律職業(yè)資格，依法取得公職律師執(zhí)業(yè)證書，為政府部門或具有社會(huì)公共管理、服務(wù)職能的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體提供專門法律服務(wù)的公職人員。據(jù)此定義，公職律師應(yīng)具備以下幾個(gè)特征：一是身份的雙重性。公職律師既是執(zhí)業(yè)律師又是公職人員，一方面具有中華人民共和國(guó)律師資格或法律職業(yè)資格，依法取得公職律師工作證書；另一方面屬于國(guó)家公職人員，列入國(guó)家財(cái)政編制，享受公務(wù)員（或參公）待遇。二是業(yè)務(wù)的特定性。公職律師的服務(wù)對(duì)象是政府部門或具有社會(huì)公共管理、服務(wù)職能的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及符合規(guī)定的法律援助受援人。除此之外，公職律師不得向社會(huì)提供法律服務(wù)。三是服務(wù)的無償性。公職律師無論受理案件的數(shù)量和種類多少，均不得收取費(fèi)用，其業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，由國(guó)家予以保障。其本人在享受國(guó)家規(guī)定的工資待遇的前提下，無償為其所在單位提供服務(wù)。四是管理的多重性。公職律師既受其所在單位的直接管理、也受律師協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)的行業(yè)管理，同時(shí)還要受司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督，管理模式呈現(xiàn)出交叉性和多重性。

二、我國(guó)公職律師工作現(xiàn)狀和存在問題

自2002年10月《司法部關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》頒布以來，在司法部的積極推動(dòng)下，全國(guó)各地公職律師試點(diǎn)工作廣泛開展起來。全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都陸續(xù)建立了公職律師試點(diǎn)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)、全國(guó)婦聯(lián)、全國(guó)總工會(huì)、國(guó)家質(zhì)檢總局等15家中央部門均已開展了公職律師試點(diǎn)工作。特別是近兩年來，我國(guó)公職律師試點(diǎn)發(fā)展迅速，公職律師人數(shù)大幅增加，這與十八大以來依法治國(guó)基本方略的穩(wěn)步實(shí)施、與國(guó)家的高度重視和政策支持密不可分。十八屆四中全會(huì)要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，同時(shí)要求明確公職律師的法律地位及權(quán)利義務(wù)，理順公職律師管理體制機(jī)制。當(dāng)前，加強(qiáng)公職律師的制度建設(shè)是全面推行公職律師的重要保障。

研究公職律師制度建設(shè)問題，必須深入了解我國(guó)公職律師的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)試點(diǎn)工作以來的成就和不足，分析問題存在的深層次原因。為此，本課題組以H省為樣本，對(duì)該省公職律師工作開展?fàn)顩r進(jìn)行了全面深入的調(diào)研。

按照司法部要求，H省于2002年選取以省會(huì)為主的四個(gè)城市率先開展公職律師試點(diǎn)工作。2003年，來自四市商務(wù)、公安、房管、政府法制辦等部門的7名公務(wù)員成為省內(nèi)首批公職律師。隨著政府依法行政工作的不斷推進(jìn)，H省公職律師試點(diǎn)工作逐步擴(kuò)大到各設(shè)區(qū)市政府部門。2013年，H省首次將公職律師試點(diǎn)擴(kuò)展至縣級(jí)政府部門，省國(guó)稅局、省公安廳、省商務(wù)廳、省總工會(huì)、省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局以及省邊防總隊(duì)等多家單位也陸續(xù)建立了公職律師試點(diǎn)。經(jīng)過十多年的穩(wěn)步發(fā)展，公職律師已遍及H省11個(gè)設(shè)區(qū)市，涵蓋法制、公安、工商、工會(huì)、建設(shè)、規(guī)劃、財(cái)稅、環(huán)保、法制辦、國(guó)土、海關(guān)、勞動(dòng)和社會(huì)保障等90多家單位，其中國(guó)稅、地稅已在省、市、縣（區(qū)）三級(jí)開展試點(diǎn)。截止到2014年底，H省公職律師數(shù)量較2012年底增長(zhǎng)59%，2015年H省公職律師人數(shù)迅速增長(zhǎng)到306名，截至2016年底，H省公職律師數(shù)量已達(dá)400余名。

15年來，H省公職律師試點(diǎn)工作在探索中發(fā)展、在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中提高。該省司法廳先后制定出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公職律師管理工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加快推進(jìn)公職律師試點(diǎn)工作的意見》，針對(duì)全省公職律師試點(diǎn)工作實(shí)際，提出規(guī)范和加快推進(jìn)公職律師工作開展的具體規(guī)定與要求。近年來，公職律師已日益成為政府決策的法律參謀和依法行政的法律幫手，有力地推動(dòng)了政府部門依法行政、科學(xué)決策，在法治政府建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。H省公職律師工作取得的成績(jī)有目共睹，但實(shí)際運(yùn)行凸顯的問題亦不容忽視。諸如法律規(guī)范尚不健全、管理體制尚不順暢、部門之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)等突出問題折射出全國(guó)公職律師工作所面對(duì)的共同困境。課題組通過對(duì)H省各地市典型單位的走訪調(diào)研，將公職律師工作推進(jìn)過程中面臨的主要問題總結(jié)分析如下。

1.法律依據(jù)不明確。我國(guó)公職律師的存在依據(jù)是2002年司法部出臺(tái)的《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》，此后相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章并沒有及時(shí)配套到位。我國(guó)的《律師法》自制定到三次修改，都沒有對(duì)公職律師有所涉及。2012年10月26日修訂通過的《律師法》第2條規(guī)定：“本法所稱律師，是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受委托或者指定，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員?！币布绰蓭煴仨毦邆淙齻€(gè)條件：第一，依法取得律師執(zhí)業(yè)證書；第二，接受當(dāng)事人的委托或者指定；第三，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。第11條規(guī)定“公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”。根據(jù)以上條款，公職律師是否屬于律師群體，是否應(yīng)當(dāng)受《律師法》調(diào)整，公職律師是否為執(zhí)業(yè)律師法律地位不明?！堵蓭煼ā返纳鲜鲆?guī)定直接導(dǎo)致公職律師的地位含糊不清，排斥了公職律師在當(dāng)前法律狀態(tài)下的合法存在，使得公職律師師出無名，處境尷尬。法律依據(jù)的缺失，導(dǎo)致實(shí)踐中公職律師工作的推行更多取決于行政領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，這極大地制約了公職律師的規(guī)范化發(fā)展，也與普遍建立公職律師的要求相沖突。

2.管理體制不科學(xué)。公職律師身份的雙重性使得對(duì)其管理呈現(xiàn)出多重性，管理部門涉及公職律師所在機(jī)關(guān)或組織、律師協(xié)會(huì)和司法行政機(jī)關(guān)。各地試點(diǎn)多對(duì)公職律師的管理作出了原則性的規(guī)定，即由所在單位主要負(fù)責(zé)身份管理，司法行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)資質(zhì)管理，律師協(xié)會(huì)主要履行行業(yè)管理職責(zé)。而對(duì)于公職律師管理工作的具體分工則規(guī)定不明確，缺乏科學(xué)有效的交流協(xié)調(diào)體系。實(shí)踐中很難界定所在單位、司法行政機(jī)關(guān)及律師協(xié)會(huì)的管理權(quán)限，對(duì)三者之間管理功能如何實(shí)現(xiàn)及銜接也缺乏有效的制度設(shè)計(jì)。此外，由于我國(guó)在推行公職律師制度試點(diǎn)時(shí)，沒有對(duì)公職律師的管理模式做出統(tǒng)一的規(guī)定，造成了地方各自試行、多種模式并存的局面，目前我國(guó)還沒有形成一套統(tǒng)一的主導(dǎo)性管理模式。

3.職能分工不明晰。公職律師的職責(zé)范圍與政府法制部門、法律援助中心的職責(zé)多有重疊與交叉，職能分工不明晰?！兑庖姟分幸?guī)定了公職律師的主要職責(zé)包括為政府或部門提供法律咨詢、進(jìn)行法律法規(guī)的起草、修改、審查以及受委托處理其他法律事務(wù)等，這些職責(zé)內(nèi)容與法制辦公室所承擔(dān)的職責(zé)基本相同，且第五項(xiàng)職責(zé)所承擔(dān)的法律援助義務(wù)與法律援助律師職責(zé)重疊。其中，公職律師與政府法制部門職責(zé)重合問題尤為突出，二者職能混同不僅造成行政資源的浪費(fèi)，同時(shí)也弱化了公職律師制度設(shè)置的必要性和不可或缺性，導(dǎo)致公職律師工作缺乏必要協(xié)調(diào)和統(tǒng)一性。明確公職律師和政府法制辦的關(guān)系、界定二者的職責(zé)范圍是完善公職律師制度必須解決的問題。

4.業(yè)務(wù)行為不獨(dú)立。公職律師的業(yè)務(wù)范圍是為其所隸屬的單位提供法律服務(wù)，公職律師與服務(wù)單位的特定隸屬關(guān)系容易破壞其履行職責(zé)行為的獨(dú)立性。一方面，作為政府公職人員，公職律師不僅要從政府及其職能部門獲取薪水報(bào)酬，且職務(wù)晉升要受到行政機(jī)關(guān)上下級(jí)關(guān)系的束縛，諸多利益關(guān)聯(lián)使之難以保持執(zhí)業(yè)的獨(dú)立性。另一方面，公職律師崗位活動(dòng)基本依照于本單位的安排，主要任務(wù)是協(xié)助職能部門處理各項(xiàng)業(yè)務(wù)，維護(hù)職能部門的利益和發(fā)展，多是被動(dòng)地處理法律事務(wù)，業(yè)務(wù)活動(dòng)缺乏獨(dú)立性和專業(yè)性。獨(dú)立性和中立性的缺失導(dǎo)致其在開展業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)很難保持公正性，這在很大程度上影響了公職律師制度效用的充分發(fā)揮，有違公職律師制度設(shè)計(jì)初衷。

5.激勵(lì)機(jī)制不給力。公職律師由于其公職性身份，工資待遇與普通公職人員并無差異，其晉升的通道在某種程度上甚至還不如普通公職人員順暢，而現(xiàn)階段公職人員職務(wù)的高低是影響收入的一個(gè)重要因素。與普通公職人員比較，公職律師需要取得律師資格證書或法律職業(yè)資格證書，這需要時(shí)間、精力及資金等的大量付出，同時(shí)還要求具有辦案實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。與社會(huì)執(zhí)業(yè)律師相比，兩者在專業(yè)教育程度、業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)的積累等方面幾乎沒有多大差異，但兩者的收入?yún)s差距甚大。這種收入與付出的不對(duì)等性，在一定程度上阻礙了精英律師加入公職律師隊(duì)伍，不利于公職律師事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。另一方面，由于受編制等原因限制，行政單位無法大量引進(jìn)具有法律職業(yè)資格的人員進(jìn)入公職律師隊(duì)伍，造成專業(yè)人才嚴(yán)重短缺。

三、域外公職律師制度的考察

公職律師起源于英美法系，多稱政府律師，迄今很多國(guó)家和地區(qū)都建立了政府律師制度。從各國(guó)（地區(qū)）的法治政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，公職律師充分參與并發(fā)揮了重要的作用，并已成為律師隊(duì)伍的重要組成部分。英國(guó)、美國(guó)、新加坡以及中國(guó)香港等一些法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)形成了比較完善的政府律師制度，考察這些國(guó)家和地區(qū)的做法對(duì)于推動(dòng)我國(guó)的公職律師制度建設(shè)具有重要的借鑒意義。

英美作為律師業(yè)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，已確立了一套較為成熟的政府律師制度。英國(guó)政府設(shè)有專門的政府法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，擁有相當(dāng)數(shù)量的政府律師，其服務(wù)于40多個(gè)政府部門和公共實(shí)體。英國(guó)的政府律師制度發(fā)展到今天，政府律師與社會(huì)私人執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的律師在權(quán)限、責(zé)任和范圍上，已經(jīng)沒有任何區(qū)別。[5]美國(guó)的政府律師分布在聯(lián)邦和各州政府中，主要為行政決策提供顧問咨詢以及代表政府處理有關(guān)訴訟。法律訴訟職能和法律顧問職能分離，部門法律顧問辦公室不承擔(dān)訴訟職能，所有涉及聯(lián)邦政府和部門的訴訟，均由司法部律師代理，在具體案件的訴訟中，部門律師只能輔助參與其中的工作。

新加坡政府律師服務(wù)的內(nèi)容主要是解釋法律的意旨和要求，提供法律風(fēng)險(xiǎn)分析，出具相應(yīng)的意見、建議；擔(dān)任政府的訴訟代表（理）人；負(fù)責(zé)立法案及修訂案的起草。作為政府律師，他們不對(duì)政府之外的當(dāng)事人提供法律服務(wù)。新加坡的政府律師雖然屬于公務(wù)人員，但在人事管理上又不同于一般的政府工作人員。他們由專門的法律職業(yè)委員會(huì)進(jìn)行選任、定崗、轉(zhuǎn)崗、撤職、晉升、紀(jì)律處分、辭退等。[6]新加坡政府律師同社會(huì)律師一樣，要接受行業(yè)組織的自律管理，遵守職業(yè)道德，遵守執(zhí)業(yè)紀(jì)律，并且兩者間已經(jīng)形成了較為成熟的交流互動(dòng)機(jī)制，公職律師和社會(huì)律師兩者之間可以自由流動(dòng)。

香港公職律師制度承襲了英國(guó)法律制度傳統(tǒng)，成長(zhǎng)于香港獨(dú)特的社會(huì)人文環(huán)境，形成了自己獨(dú)有的特點(diǎn)。首先，建立了完善的法律制度。從《香港特別行政區(qū)基本法》到《律政人員條例》以及《法律執(zhí)業(yè)者條例》甚至《防止賄賂條例》，香港建立了一整套公職律師法律制度，對(duì)公職律師人員范圍、職能、職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)規(guī)范等都作了明確的規(guī)定，為香港公職律師依法履職提供了堅(jiān)強(qiáng)的制度保證。其次，強(qiáng)調(diào)公職律師執(zhí)業(yè)的獨(dú)立性。盡管公職律師受聘于政府部門，但其不能僅僅站在政府機(jī)關(guān)的角度，而是要切實(shí)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公眾的利益。在政府部門制定政策法規(guī)的過程中，香港公職律師遵守“只議不決”的原則，較好地保持了中立性。第三，建立了法律職業(yè)共同體之間的有序交流。在香港，每名律師均為法院人員，律師與法官之間存在著“互補(bǔ)”關(guān)系，法官基本上是從律師中選聘的。[7]香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和借鑒。

四、健全完善我國(guó)公職律師制度的構(gòu)想

根據(jù)對(duì)H省公職律師工作開展的調(diào)研情況，針對(duì)其折射和反映的我國(guó)公職律師制度的現(xiàn)狀和問題，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)實(shí)行公職律師制度的成功經(jīng)驗(yàn)，這里探討提出健全和完善我國(guó)公職律師制度的初步構(gòu)想。

1.成立權(quán)威機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。公職律師制度的建設(shè)是一項(xiàng)跨部門、跨行業(yè)的系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)律師制度、公務(wù)員制度、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政人員編制以及各部門利益沖突等諸多問題。而司法部顯然難以獨(dú)自承擔(dān)全國(guó)公職律師制度的建設(shè)工作。由此造成的后果是，對(duì)于公職律師的法律定位與人員編制以及政府雇員與聘用制公務(wù)員、公職律師組織機(jī)構(gòu)與法制辦公室的關(guān)系等重要問題無法界定清楚，各地公職律師試點(diǎn)缺乏必要的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。[8]由于體制所限，制度優(yōu)勢(shì)難以體現(xiàn)。各地試點(diǎn)中暴露出的運(yùn)行不暢、作用難以充分發(fā)揮等一些問題充分說明了這一點(diǎn)。司法部雖然先后出臺(tái)指導(dǎo)意見，但其作為一個(gè)部門，無力將公職律師置于整個(gè)律師制度的框架中進(jìn)行設(shè)計(jì)。為此應(yīng)考慮將建立公職律師制度納入全國(guó)司法體制改革系統(tǒng)工程，由中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)相關(guān)部委，做好頂層設(shè)計(jì)。建議成立更高層級(jí)的專門權(quán)威機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)司法部和其他相關(guān)部委的職責(zé)、權(quán)限和分工，強(qiáng)力推進(jìn)公職律師制度的建設(shè)和完善。

2.明確法律依據(jù)，加強(qiáng)法律保障。現(xiàn)行《律師法》中對(duì)公職律師規(guī)定的缺失，導(dǎo)致公職律師于法無據(jù)、身份模糊，這已成為公職律師制度建設(shè)的重大法律障礙?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，明確兩公律師法律地位及權(quán)利義務(wù)，理順兩公律師管理體制機(jī)制。毋庸諱言，《律師法》是我國(guó)全面建立和推行公職律師制度的首要法律依據(jù)。因此，建議立法機(jī)關(guān)盡快修改《律師法》，廢除第11條“公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”的條款，同時(shí)對(duì)律師的范圍、地位、性質(zhì)、功能等方面作出涵蓋公職律師的修訂。其次，由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)制定《公職律師條例》，明確規(guī)定公職律師的準(zhǔn)入條件、活動(dòng)原則、工作機(jī)構(gòu)、管理體制、權(quán)利義務(wù)、培訓(xùn)獎(jiǎng)懲及工資福利等相關(guān)內(nèi)容，以規(guī)范公職律師的管理。此外，還需為公職律師提供配套性立法，在諸如立法法、信訪條例、法律援助條例、公務(wù)員法等法律法規(guī)中增加有關(guān)公職律師的內(nèi)容，從而為建立完備的公職律師制度提供必要的法律保障。

3.確立公職律師機(jī)構(gòu)，推動(dòng)管理體制創(chuàng)新。公職律師應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持律師的獨(dú)立性品格，這是其制度設(shè)計(jì)的重要原則。課題組在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，在公職律師的制度設(shè)計(jì)中，公職律師的管理模式是各個(gè)地方做法差別最大、意見最不統(tǒng)一之處。有鑒于此，應(yīng)整合目前我國(guó)現(xiàn)有公職部門的法律服務(wù)人員隊(duì)伍，確立統(tǒng)一的公職律師組織機(jī)構(gòu)。建議以一定范圍為界限（如以縣級(jí)政府為單位）建立公職律師事務(wù)所，采取集中管理模式，由公職律師事務(wù)所對(duì)所轄公職律師的人事關(guān)系、組織關(guān)系、工資關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一管理，以確保公職律師依法獨(dú)立開展執(zhí)業(yè)活動(dòng)。前文已述，現(xiàn)階段公職律師的管理涉及到三方主體，如果成立上述公職律師事務(wù)所，三方權(quán)責(zé)關(guān)系即得以明確：司法行政機(jī)關(guān)依法對(duì)公職律師事務(wù)所及公職律師進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)；律師協(xié)會(huì)依法對(duì)公職律師事務(wù)所、公職律師履行行業(yè)管理職能；被派駐單位在公職律師體系中只需履行物質(zhì)保障職能即可。這樣就防止了公職律師因與服務(wù)單位的利害關(guān)系而可能影響執(zhí)業(yè)的獨(dú)立性和公正性的情形。

4.合理界定職能范圍，明確與政府法制機(jī)構(gòu)分工。公職律師與政府法制機(jī)構(gòu)的職能多有交叉，從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，可以考慮通過嚴(yán)格規(guī)范政府法制部門工作人員準(zhǔn)入制度，對(duì)法制部門的專業(yè)人員隊(duì)伍進(jìn)行重構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)公職律師對(duì)法制工作人員力量的“置換”。但是，目前條件尚不允許二者相互取代，需要解決的問題是如何合理界定兩者的職能范圍，如何使兩者資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同為法治政府建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。明確公職律師和法制部門的職責(zé)分工，一方面，可將法制部門的職能范圍明確為側(cè)重于法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的制定和審查，協(xié)調(diào)部門之間的法律活動(dòng)和處理實(shí)施過程中出現(xiàn)的矛盾等方面；另一方面，也將公職律師的職能明確為側(cè)重于具體法律業(yè)務(wù)的處理，如代理政府或部門參與訴訟、非訴訟業(yè)務(wù)，提供法律援助等。理順二者關(guān)系，明確各自分工，可促進(jìn)法制辦和公職律師的共同發(fā)展，避免出現(xiàn)互相掣肘的情況，以節(jié)約法治資源，提高各項(xiàng)業(yè)務(wù)的效率。[9]

5.建立有效激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)公職律師隊(duì)伍建設(shè)。建立科學(xué)、務(wù)實(shí)的激勵(lì)機(jī)制是公職律師制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必然要求。針對(duì)公職律師職業(yè)的特殊性和身份的雙重性，應(yīng)設(shè)立特別的激勵(lì)機(jī)制，以調(diào)動(dòng)公職律師的積極性，保證公職律師隊(duì)伍的穩(wěn)定性和持續(xù)發(fā)展。一是在薪金報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)公職律師的待遇應(yīng)高于同級(jí)別的一般公務(wù)人員，否則難以體現(xiàn)其專業(yè)勞動(dòng)價(jià)值，此外還應(yīng)根據(jù)公職律師提供法律服務(wù)的具體情況，如代理訴訟、解決糾紛、起草文書等執(zhí)業(yè)行為的質(zhì)量和數(shù)量，向其發(fā)放一定的業(yè)務(wù)津貼。二是建立公職律師技術(shù)職稱制度。公職律師作為專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，存在發(fā)展渠道狹窄、專業(yè)水平無法量化等問題。建議設(shè)立公職律師專業(yè)技術(shù)職稱評(píng)定制度，參照現(xiàn)行的律師評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和辦法授予其專業(yè)技術(shù)職務(wù)，并享受相應(yīng)的職稱待遇，以拓展公職律師的提升空間。三是拓寬公職律師和社會(huì)律師的溝通與交流渠道，建立長(zhǎng)效培訓(xùn)機(jī)制，為公職律師專業(yè)知識(shí)和執(zhí)業(yè)技能的提升提供優(yōu)質(zhì)平臺(tái)。另外應(yīng)增加公職律師編制，完善招錄選用程序，建立科學(xué)、嚴(yán)格、開放的公職律師準(zhǔn)入機(jī)制，吸納更多的優(yōu)秀法律人才進(jìn)入公職律師隊(duì)伍。

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