關(guān)正標(biāo)　李永明

作為農(nóng)業(yè)“大包干”發(fā)源地，鳳陽縣小崗村被譽為全國農(nóng)村改革“第一村”。在黨的十一屆三中全會召開前夕的1978年冬，鳳陽縣小崗村18位莊稼漢按下了18顆鮮紅的手印，改變了當(dāng)時土地耕種管理方式狀況，掀起我國農(nóng)村改革序幕，一舉解決了溫飽問題。十一屆三中全會后，農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權(quán)，“兩權(quán)分離”取得良好效果。2008年9月30日，國家主席胡錦濤視察小崗時說，我要明確告訴鄉(xiāng)親們，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是黨的農(nóng)村政策的基石，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。胡錦濤的一句話，給小崗人民吃下了定心丸，給小崗村的發(fā)展注入了活力，小崗村又一輪的土地改革再次走向了前列。當(dāng)前，小崗村可用耕地1.45萬畝，已流轉(zhuǎn)了0.845萬畝，占全村土地58%。

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2014年6月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，已占家庭承包耕地總面積的28.8%，土地流轉(zhuǎn)不僅能提高存量耕地的使用效率，亦可以通過土地復(fù)耕在增量上優(yōu)化耕地資源，增加規(guī)?；?jīng)營的預(yù)期收益。

作為農(nóng)村改革的發(fā)源地，小崗村再一次成為土地改革的領(lǐng)頭羊。2012年7月起，小崗村在省、市、縣相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)下，開展了土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)工作。2013年初，該村完成了863戶農(nóng)戶的10263塊耕地（計12288.78畝）的測繪、發(fā)證工作。在本次土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)之前流轉(zhuǎn)的承包耕地，已經(jīng)被流入方整理成大塊，無法確認注入前各地塊的“四至”，不能勘測其地籍圖。但按照流轉(zhuǎn)合同和村委會的確認，最后確定其流出農(nóng)戶為112戶、流轉(zhuǎn)面積為1321.19畝。兩項相加（12288.78畝+1321.19畝），此次次小崗村土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)總面積為13609.97畝。

由于一、二輪土地承包均是責(zé)任承包制，客觀上淡化了對空間信息的管理需求，加之法律的缺位和農(nóng)村資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系的不明確，使得政府對之前所發(fā)生土地流轉(zhuǎn)、征地占用等行為的資掌握不夠完整，造成名義權(quán)屬與實際情況存在較大誤差。凡此種種，造成了目前我國農(nóng)村承包地地籍管理混亂的現(xiàn)狀，因此需提高該項工作必要性認識。

十一屆三中全會以后，我國土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)了“兩權(quán)分置”，這是我國農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量勞動力離開農(nóng)村，農(nóng)民出現(xiàn)了分化、承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多。順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)和流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，這是我國農(nóng)村改革的又進行一次重大創(chuàng)新：“兩權(quán)分置”過渡到“三權(quán)分置”，即把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從而實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行。

“三權(quán)分置”是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)?！叭龣?quán)分置”既可以維護集體土地所有者權(quán)益、保護農(nóng)戶的承包權(quán)益，又能夠放活土地經(jīng)營權(quán)、解決土地要素優(yōu)化配置；既可以適應(yīng)二三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要，從而讓農(nóng)村勞動力放心流轉(zhuǎn)土地、放心轉(zhuǎn)移就業(yè)，又能夠促進土地規(guī)模經(jīng)營的形成。因此，“三權(quán)分置”既順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，又把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)、實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新、是又一次巨大的政策飛躍。

土地確權(quán)必須確定一些基本原則，這些原則應(yīng)體現(xiàn)土地確權(quán)的精神實質(zhì)，為正確界定土地權(quán)屬指明方向，并在整個土地確權(quán)中始終起指導(dǎo)作用。基本原則應(yīng)當(dāng)包括：①尊重歷史，面對現(xiàn)實的原則；②有利于生產(chǎn)和生活，有利于社會穩(wěn)定的原則；③政策和法律并用原則；④分階段、區(qū)別不同情況處理原則；⑤權(quán)利設(shè)定一般法定原則。

土地確權(quán)登記發(fā)證工作所遵循的主要原則大致有五項：依法依規(guī)原則；便民高效原則；因地制宜原則（允許各地根據(jù)自身的經(jīng)濟、社會、技術(shù)條件和工作基礎(chǔ)，在滿足維護農(nóng)民土地權(quán)益和管理需要的前提下，進一步細化政策，選擇合適的技術(shù)手段）；急需優(yōu)先原則；全面覆蓋原則（農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證應(yīng)覆蓋到全部農(nóng)村集體土地，包括林地、草地等）。

土地確權(quán)登記的前提是對土地進行精準(zhǔn)實測。目前來看，農(nóng)村的土地還存在面積不準(zhǔn)、數(shù)據(jù)不清的現(xiàn)象。盡管在二輪承包時農(nóng)民的承包權(quán)全部發(fā)了證，但在1998年頒證時算出的土地面積并不精準(zhǔn)。1983年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制即第一輪承包在全國推開，承包期是15年。1998年進行了第二輪承包，其期限包為30年。但這兩輪的承包由于測量儀器的落后，算出的面積很多是不準(zhǔn)確的。從而造成目前絕大多數(shù)承包地確權(quán)登記難度很大，所需要的實測經(jīng)費量巨大。同時，該項經(jīng)費在由誰來出的問題上存在“扯皮”現(xiàn)象。例如，中央文件規(guī)定列入地方政府財政預(yù)算，但由于財政收入有限，無力承擔(dān)全部該項經(jīng)費支出，地方政府對該項工作積極性并不高。

小崗村土地確權(quán)成效顯著但也存在一些問題，亟待破題。從成績方面看，由于確定了耕地的準(zhǔn)確位置，農(nóng)民不怕自家的耕地流轉(zhuǎn)到期后要不回來，測繪公司測繪后，4300畝治理區(qū)的農(nóng)戶與創(chuàng)發(fā)公司簽訂了土地流轉(zhuǎn)合。小崗村有效解決了承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明確的問題，確定了耕地的準(zhǔn)確位置；有效保持了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，在登記過程中及時解答了農(nóng)戶的很多疑慮、處理了農(nóng)戶之間的承包土地糾紛，促進了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。從而為農(nóng)業(yè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供準(zhǔn)確的依據(jù)，實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等科學(xué)化管理。但從問題角度來看，有些問題亟待解決塘壩、水溝邊等被村民私自開墾成耕地、種植作物，現(xiàn)存在部分村民不予承認，要求對其進行確權(quán)；部分村民要求對已征地、規(guī)劃建設(shè)用地進行確權(quán)；有村民將自家的承包地長期讓別人耕種，從而產(chǎn)生權(quán)利歸屬爭議；部分村民在一輪承包時有承包地，但其后轉(zhuǎn)為了非農(nóng)業(yè)戶口，在二輪承包時沒有承包權(quán)但卻一直耕種原有的耕地并要求將其求將其確權(quán)登記。

總之，小崗村農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的成功及存在問題是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的縮影，作為全國農(nóng)村改革第一村，解剖小崗村這只“麻雀”，對于全國農(nóng)村相關(guān)改革和政策研究來說，具有一定的參考意義。

（作者單位：中共鳳陽縣委黨校）