孫萍

【摘要】物有所值是公私合作項(xiàng)目的核心要求之一，是政府評價(jià)公私合作項(xiàng)目是否可以替代傳統(tǒng)的政府采購模式提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的重要技術(shù)方法。物有所值評價(jià)能夠避免公私合作項(xiàng)目的盲目開展，是確保公私合作項(xiàng)目能夠科學(xué)合理開展的重要手段，其能夠優(yōu)化公共資源的配置和充分利用發(fā)揮市場的作用。

【關(guān)鍵詞】公私合作項(xiàng)目 PPP項(xiàng)目 物有所值

一、公私合作項(xiàng)目物有所值評價(jià)的現(xiàn)實(shí)背景

公私合作項(xiàng)目是政府與社會資本共同合作進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的建設(shè)和供給，其核心是提升公共資源的配置效率，激發(fā)社會資本、技術(shù)、創(chuàng)新、人才等資源的活力。公私合作項(xiàng)目打破了傳統(tǒng)政府“大包大攬”的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給模式，有效地降低了政府的財(cái)稅負(fù)擔(dān)和社會管理成本，也有效地提高了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供效率。公私合作模式是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)背景下，加快政府職能轉(zhuǎn)型、發(fā)揮市場決定性作用，并推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化的重要手段。

公共項(xiàng)目如何識別是否采用公私合作模式，是當(dāng)前推動(dòng)公私合作項(xiàng)目的難題。物有所值評價(jià)是解決公共項(xiàng)目是否采用公私合作模式開展的重要技術(shù)手段，其可以用來判斷基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目是采用傳統(tǒng)政府模式還是公私合作模式開展。當(dāng)政府對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目通過公私合作物有所值評價(jià)，即項(xiàng)目能夠增加公共產(chǎn)品供給、提高公共服務(wù)運(yùn)營效率、政府公共部門支出成本有效降低等角度均優(yōu)于傳統(tǒng)的政府供給模式時(shí)，此類公共項(xiàng)目應(yīng)該采用公私合作模式。

我國自十八屆三中全會后，公共項(xiàng)目公私合作模式開始進(jìn)入大眾視野并陸續(xù)得到推廣和應(yīng)用。同時(shí)，國家各部委為了規(guī)范公私合作項(xiàng)目的有效開展，發(fā)布了一系列政策文件，均要求公私合作項(xiàng)目應(yīng)該完善包括定性評價(jià)和定量評價(jià)在內(nèi)的物有所值評價(jià)。例如，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號）強(qiáng)調(diào)，在項(xiàng)目論證過程中，政府應(yīng)當(dāng)對公私合作模式進(jìn)行物有所值評價(jià)。財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)PPP物有所值評價(jià)指引（試行）的通知》（財(cái)金[2015]167 號）指出“物有所值評價(jià)包括定性評價(jià)和定量評價(jià)。現(xiàn)階段以定性評價(jià)為主，鼓勵(lì)開展定量評價(jià)?！蔽镉兴翟u價(jià)已經(jīng)成為當(dāng)前我國各地方政府推動(dòng)公私合作項(xiàng)目的重要手段。

二、物有所值評價(jià)基本框架

物有所值主要是評價(jià)不同于傳統(tǒng)政府采購模式下的公私合作項(xiàng)目是否物有所值，其旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。物有所值評價(jià)包括定性評價(jià)和定量評價(jià)兩種，當(dāng)前我國公私合作項(xiàng)目物有所值評價(jià)以定性為主，定量可適當(dāng)開展的狀態(tài)。物有所值評價(jià)在綜合定性和定量評價(jià)的基礎(chǔ)上，最終對公私合作項(xiàng)目做出評價(jià)結(jié)論，即“通過”或“未通過”。

（一）定性評價(jià)

定性評價(jià)需要對公私合作項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)的政府支出成本現(xiàn)值與公私合作項(xiàng)目引入社會資本后的社會總成本進(jìn)行評價(jià)，來評估公私合作項(xiàng)目引入社會資本后項(xiàng)目全生命周期的成本是否得到有效的壓縮。物有所值定性評價(jià)對項(xiàng)目的全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六個(gè)基本指標(biāo)，結(jié)合可補(bǔ)充指標(biāo)在內(nèi)，共同形成該項(xiàng)目的物有所值評價(jià)指標(biāo)體系。項(xiàng)目評價(jià)的專家組一般由政府部門組建，主要包括財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)等經(jīng)濟(jì)方面專家，行業(yè)、工程技術(shù)、公共服務(wù)、管理和法律等方面的專家。首先，專家根據(jù)評價(jià)表進(jìn)行打分，再對每個(gè)指標(biāo)的平均分按照指標(biāo)權(quán)重計(jì)算加權(quán)分，最后匯總各指標(biāo)加權(quán)得分得出平均分?jǐn)?shù)，得到項(xiàng)目物有所值的評價(jià)結(jié)果。

具體的物有所值定性評價(jià)指標(biāo)，①全生命周期整合程度，一是整合潛力，包括項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)等所有環(huán)節(jié)能否整合，市場主體能否統(tǒng)籌利用其承擔(dān)多個(gè)項(xiàng)目取得規(guī)模效應(yīng)；二是全生命周期成本，項(xiàng)目實(shí)施能否有效降低全生命周期的總成本；三是項(xiàng)目全生命周期效率，項(xiàng)目實(shí)施能否有效提高全生命周期的工作效率。②風(fēng)險(xiǎn)識別與分配，一是風(fēng)險(xiǎn)是否進(jìn)行全面識別與合理分配；二是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對與管理，風(fēng)險(xiǎn)能否進(jìn)行有效管理。③績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新，一是服務(wù)數(shù)量，產(chǎn)出能否與需求很好地匹配；二是服務(wù)質(zhì)量和效率，包括質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)能否滿足客觀現(xiàn)實(shí)需要，質(zhì)量能否進(jìn)行客觀、獨(dú)立地評估，是否落實(shí)節(jié)能環(huán)保、促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策；三是服務(wù)創(chuàng)新，項(xiàng)目能否鼓勵(lì)社會資本創(chuàng)新。④潛在競爭程度，一是項(xiàng)目吸引力，能否引起市場主體廣泛參與興趣；二是潛在競爭程度，參與主體之間能否展開公平競爭。⑤政府機(jī)構(gòu)能力，一是治理能力，能否促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，提高治理能力；二是監(jiān)管能力，政府能否對項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)督；三是履約能力，政府對項(xiàng)目的履約是否有保障。⑥可融資性，項(xiàng)目是否具備市場融資能力。⑦補(bǔ)充評價(jià)指標(biāo)，一是行業(yè)示范性，項(xiàng)目的運(yùn)作模式是否具有行業(yè)示范性；二是社會公眾接受度，項(xiàng)目實(shí)施是否存在社會公眾的阻力；三是合法合規(guī)性，項(xiàng)目實(shí)施是否符合法律和政策的要求。

（二）定量評價(jià)

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評價(jià)指引》（試行）的通知》，公私合作項(xiàng)目定量評價(jià)要在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)將政府總的建設(shè)與運(yùn)營成本（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值測算值，判斷醒目是否降低了全周期的成本。

PPP值可等同于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值。PSC值是三項(xiàng)成本的全生命周期現(xiàn)值之和：參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本；競爭性中立調(diào)整值；項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本。

根據(jù)物有所值評價(jià)要求，當(dāng)PPP值小于或者等于PSC值，認(rèn)定為通過定量評價(jià)；PPP值大于PSC值，認(rèn)定為未通過定量評價(jià)。本項(xiàng)目PPP值小于PSC值，通過物有所值評價(jià)定量論證，適宜采用 PPP模式。

最終，在綜合考量物有所值定性評價(jià)和定量評價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上，得出公私合作項(xiàng)目物有所值評價(jià)結(jié)論。

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