立法二處

2016年1月，市十四屆人大四次會議審議通過了《上海市老年人權益保障條例》（以下簡稱條例），該條例于2016年5月1日起施行。條例的修訂過程，也是不斷順應發(fā)展趨勢，凝聚共識、體現(xiàn)立法時代性和前瞻性的過程。

立法背景：

《中華人民共和國老年人權益保障法》將積極應對老齡化確立為國家的一項長期戰(zhàn)略任務，本市作為全國老齡化程度最高的地區(qū)，應對老齡化的要求更高、挑戰(zhàn)更多。上海比全國提前20年，于1979年進入老齡化社會。相比1979年，2014年上海戶籍人口老齡化程度提高了18.8個百分點，已成為深度老齡化城市。據(jù)預測，到2020年，上海戶籍老年人口將達到531萬，占戶籍人口比例超過36%。在老齡化快速發(fā)展進程中，獨生子女父母成為老年人群主體，少子無子家庭劇增，空巢、失能、高齡等多種現(xiàn)象疊加，各種老齡問題短期內同步呈現(xiàn)，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來嚴重挑戰(zhàn)。

1998年8月，市十一屆人大常委會第四次會議審議通過的《上海市老年人權益保障條例》在保障本市老年人合法權益、促進老齡事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著本市經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是人口老齡化程度的不斷提高，其很多內容已難以適應實踐發(fā)展的需要。

黨的十八屆五中全會將積極應對人口老齡化作為堅持共享發(fā)展、著力增進人民福祉、實現(xiàn)全面建成小康社會目標的重要內容。面對新情況新要求，認真總結實踐經(jīng)驗，以積極應對人口老齡化的立法價值取向，將成熟的具有普遍意義的做法轉化成制度安排，對影響長遠的問題作適度前瞻性規(guī)定，有利于引領推動本市老齡事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

部分創(chuàng)新條款與實施情況

2016年，市人大常委會順應發(fā)展趨勢，對老年人權益保障條例進行了修訂。

一、關于醫(yī)養(yǎng)結合發(fā)展。將醫(yī)療服務與養(yǎng)老服務有機結合，實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結合，使相關服務資源有序共享，是社會各界特別是老年人關注的重點問題。

條例重點明確：一是支持在養(yǎng)老機構內設置醫(yī)療機構和老年護理床位，擴大醫(yī)保對養(yǎng)老醫(yī)療服務項目的支付范圍；二是發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生服務機構平臺作用，整合各類醫(yī)療衛(wèi)生和社會資源，與社區(qū)老年人托養(yǎng)機構、養(yǎng)老機構開展合作，就近為老年人提供基本醫(yī)療護理服務。

實施情況：醫(yī)養(yǎng)融合深入發(fā)展。市衛(wèi)生計生部門制定了《社區(qū)衛(wèi)生服務中心與養(yǎng)老服務機構簽約服務規(guī)范》，積極推廣簽約合作服務模式，養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構簽約率已達到100%，目前全市養(yǎng)老機構內設置醫(yī)療機構的達到244家，為65歲以上老年人開展免費體檢和健康評估，建立和更新健康檔案，設置家庭病床和開展居家護理服務。通過擴充社區(qū)配藥目錄、延長配藥量、延續(xù)上級醫(yī)院處方用藥，方便老年人社區(qū)就醫(yī)。

二、關于老年照料護理需求評估制度。建立全市統(tǒng)一的老年照護需求評估制度，是實現(xiàn)老年護理服務公平分配的基礎，徐匯等部分區(qū)已先期進行試點。

根據(jù)試點情況提出，建立全市統(tǒng)一的老年照料護理需求評估制度，對具有照料護理服務需求且符合規(guī)定條件的老年人作評估，確定照料護理需求等級，作為其享受相應的照料護理服務的依據(jù)；對其中高齡、無子女的老年人予以優(yōu)先保障，對經(jīng)濟困難的老年人給予適當補貼。

實施情況：老年照護統(tǒng)一需求評估全面推開。目前，老年照護統(tǒng)一需求評估已全面開展，全市累計評估3.6萬人，按照相應的照護等級派送不同的養(yǎng)老服務。民政等部門注重細化操作規(guī)范，開發(fā)信息管理系統(tǒng)，加強評估員隊伍建設，全市已培訓評估員三千余名，確保了此項工作的穩(wěn)步推進。

三、關于老年長期護理保險制度。老年長期護理保險是在老年人生活無法自理，需要接受照料護理時，通過保險金支付相關費用的險種。拓寬籌資渠道、緩解失能老年人家庭風險、盡快建立長期護理保險制度，已勢在必行。

條例明確要求探索建立符合本市實際的老年人長期護理保險制度，完善相關籌資、評估、支付、服務、監(jiān)管等體系，進而從機制上保障老年人長期照料護理需求的落實。

實施情況：長期護理保險破冰試點。長期護理保險是一項富有前瞻性的重要制度。國家人社部制定指導意見，明確上海列入全國開展長期護理保險制度改革試點城市，市政府相關部門正在研究完善政策方案。今年將在徐匯、普陀、金山先行試點建立長期護理保險制度，同時高齡護理保障計劃繼續(xù)推進并實現(xiàn)全覆蓋。

四、關于老年綜合津貼制度。條例按照“共享發(fā)展”的理念，積極發(fā)揮立法引領推動作用，規(guī)定本市建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的老年綜合津貼制度，率先在全國建立普惠性老年福利制度。

實施情況：老年綜合津貼制度有效實施。老年綜合津貼制度已于2016年5月與條例同步實施，目前已進入常態(tài)化工作階段。一年來，共受理313.2萬人，累計發(fā)放資金近61億元。市委書記韓正同志對相關工作予以高度肯定，批示指出：實施老年綜合津貼制度這項工作從立法到實施，市人大與市政府密切配合，各部門執(zhí)行有力，群眾滿意，社會反映良好，工作環(huán)環(huán)相扣，應很好總結，充分肯定。

經(jīng)驗式與前瞻性立法有機結合

回望條例的制定和實施情況，地方立法要發(fā)揮引領推動作用，必須把經(jīng)驗式、確認式的立法與能動性、前瞻性立法有機結合起來。條例審議修改工作中，我們注意處理好幾個關系：

一是著力處理好目標導向和問題導向的關系。既著眼于構建居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，又著眼于老年人最關心的問題，重點明確破解難題的途徑和辦法。

二是著力處理好規(guī)范保障與引領推動的關系。受經(jīng)濟社會發(fā)展各方面條件的制約，立法制度設計不可能一蹴而就，對操作層面比較成熟的政策措施總結提升為法規(guī)規(guī)范，對符合養(yǎng)老服務發(fā)展方向的前瞻性制度作原則規(guī)定，為政府創(chuàng)新探索提供法規(guī)依據(jù)，也為政策完善預留空間。

三是處理好增進老年人福利與可持續(xù)發(fā)展的關系。按照黨的十八大提出的“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的要求，根據(jù)本市經(jīng)濟社會發(fā)展實際，逐步提高對老年人的保障水平。

四是著力處理好條例與其他法律法規(guī)的關系。老年人權益保障涉及的法律規(guī)范很多，比如民法通則、婚姻法、繼承法、社會保險法、治安管理處罰法、刑法等。2014年市人大常委會制定了《上海市養(yǎng)老機構條例》。條例對上位法和本市相關法規(guī)已有規(guī)定的盡量不作重復規(guī)定或只作原則的銜接性規(guī)定。

回望條例審議修改過程，始終堅持科學立法、民主立法：

一是科學把握上海人口老齡化的發(fā)展趨勢，對一些影響長遠的問題作出適度超前的規(guī)定，增強法規(guī)的時代性和前瞻性。這主要體現(xiàn)在條例有關醫(yī)養(yǎng)結合、老年照料護理需求評估、老年長期護理保險、老年綜合津貼等方面的規(guī)定中。對這些重要問題，盡早從立法層面做好頂層設計和前瞻性的制度安排，將為上海未來應對人口老齡化贏得更多主動權。

二是凝聚共識，尋求立法認識上的“最大公約數(shù)”。市人大常委會先后在第十八次、二十次、二十一次、二十六次共四次常委會會議上對條例草案進行了審議，經(jīng)常委會四次審議再提請代表大會審議，這在上海地方立法尚屬首次；認真聽取代表意見，全覆蓋征求市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級代表的意見，充分發(fā)揮市人大代表主體作用，組織全體市人大代表深入社區(qū)聽取群眾意見，有5478名居民參加；認真聽取社會各方意見，條例公開向全社會征求意見，累計召開40余次座談會聽取社會各方面不同群體的訴求和呼聲。在此基礎上，市人大常委會統(tǒng)籌協(xié)調，與市政府就有關政策和舉措多次溝通協(xié)調，使立法過程同時成為凝聚共識、推動工作的過程。