易宇

《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進和保障崇明世界級生態(tài)島建設(shè)的決定》（以下簡稱決定），于6月23日經(jīng)市十四屆人大常委會第三十八次會議表決通過，將于2017年7月1日起施行。對于進一步凝聚全社會共識，形成全市上下推動生態(tài)島建設(shè)的合力具有重要意義。

背景：落實國家相關(guān)戰(zhàn)略 強化生態(tài)法治

崇明是本市重要的生態(tài)屏障，崇明生態(tài)島的建設(shè)對長三角、長江流域乃至全國的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全具有重要的意義。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，十八屆五中全會又提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展成為時代主題。建設(shè)崇明世界級生態(tài)島是市委落實國家生態(tài)文明戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶國家發(fā)展戰(zhàn)略作出的重大決策部署。

去年年底，本市出臺《崇明世界級生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱崇明“十三五”規(guī)劃），明確提出率先加強生態(tài)文明法治建設(shè)，崇明生態(tài)島建設(shè)迎來了重要的發(fā)展機遇。在承前啟后的關(guān)鍵時期，市人大常委會就促進和保障崇明世界級生態(tài)島建設(shè)及時作出法律性問題決定顯得十分必要，有利于強化依法建設(shè)生態(tài)島的理念，為生態(tài)島建設(shè)提供堅實的法治保障。

特點：凝聚各方智慧 體現(xiàn)民意“最大公約數(shù)”

決定的最終出臺，經(jīng)過了兩次常委會會議審議，其間反復(fù)修改完善，凝聚了各方智慧，整個立法過程體現(xiàn)出了幾個特點：

一是常委會高度重視，充分發(fā)揮了人大在立法中的主導(dǎo)作用。一審前，市人大常委會主任殷一璀等常委會領(lǐng)導(dǎo)及部分常委會組成人員聽取市政府及有關(guān)部門的專題匯報，并赴崇明區(qū)進行立法調(diào)研。在立法過程中，殷一璀主任兩次聽取市人大法制委員會、常委會法工委的專題匯報，對修改工作提出意見。市人大常委會副主任吳漢民參加了法制委員會、常委會法工委的相關(guān)調(diào)研活動，多次聽取法制委員會、常委會法工委修改工作的匯報，對修改工作提出明確要求。二審前，常委會法工委將決定草案修改情況兩次書面征求常委會全體組成人員的意見，得到積極回應(yīng)，大部分反饋意見在決定草案修改過程中得到采納。

二是立法指導(dǎo)思想上，注意把握四個“體現(xiàn)”。即體現(xiàn)黨的十八大以來中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的新理念新思想新戰(zhàn)略；體現(xiàn)世界級生態(tài)島建設(shè)的核心要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)；體現(xiàn)舉全市之力共同推進崇明世界級生態(tài)島建設(shè)的精神；體現(xiàn)對崇明世界級生態(tài)島建設(shè)的法治保障。根據(jù)上述思路，決定總體突出了“引領(lǐng)、規(guī)范、動員、保障”四方面內(nèi)容，以更加符合法律性問題決定的基本要求。

三是社會各界高度關(guān)注，立法過程同時也是匯集各方意見、形成共識的過程。一審后，常委會法工委將議案向社會公開征求意見，得到社會各界尤其是崇明居民的廣泛關(guān)注，為了更好地回應(yīng)社會普遍關(guān)切，常委會法工委通過書面征求意見、召開座談會等形式，廣泛聽取了市政府有關(guān)部門、各區(qū)人大常委會和部分市人大代表、基層立法聯(lián)系點、專家學(xué)者的意見和建議，并專門赴崇明區(qū)聽取區(qū)委、區(qū)人大常委會、區(qū)政府及其相關(guān)工作部門、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和在崇明的部分市區(qū)人大代表的意見和建議。通過多方面、多渠道聽取各方意見，力求使決定體現(xiàn)民意的“最大公約數(shù)”。

內(nèi)容：明確底線約束 構(gòu)建綠色發(fā)展新格局

決定共十二條，主要內(nèi)容包括以下幾個方面：

（一）關(guān)于生態(tài)島建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則

根據(jù)黨的十八大以來中央關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見和精神，決定第一條明確了推進崇明生態(tài)島建設(shè)應(yīng)當(dāng)樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，推進綠色發(fā)展、弘揚生態(tài)文化、倡導(dǎo)綠色生活、實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展等指導(dǎo)思想。根據(jù)中央的有關(guān)要求，結(jié)合崇明生態(tài)島建設(shè)的實際，決定第二條明確了生態(tài)立島作為基本原則，將節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先作為基本方針，將綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為基本途徑，將深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展作為基本動力。

（二）關(guān)于生態(tài)島建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及其要求

在聚焦崇明“十三五”規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，決定第四條至第七條重點突出崇明生態(tài)島建設(shè)的四個重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是關(guān)于優(yōu)化生態(tài)功能空間布局，重點體現(xiàn)了底線思維和生態(tài)安全。決定從底線約束的角度，明確規(guī)定嚴(yán)格控制常住人口總量、建設(shè)用地規(guī)模和建筑高度。為保障生態(tài)安全，提升生物多樣性，決定要求加強灘涂、濕地保護，推進野生動物保護區(qū)建設(shè)，依法劃定禁獵（漁）區(qū)，構(gòu)建野生鳥類保護管理體系以及防止外來有害生物入侵的屏障體系。

二是關(guān)于提升生態(tài)環(huán)境品質(zhì)，強化生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源的保護力度。按照減量化、再利用、資源化的要求，決定明確要求推進各類廢棄物綜合利用，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。同時，對水、大氣、土壤污染等環(huán)境要素的綜合整治以及公共綠化空間布局等作出規(guī)定，著力營造良好的生態(tài)環(huán)境。

三是關(guān)于提升生態(tài)發(fā)展能級，重點聚焦綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。結(jié)合長遠發(fā)展的要求，決定明確要求強化科技創(chuàng)新引領(lǐng)作用，對崇明生態(tài)島建設(shè)過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)綠色升級、重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域等作出原則性規(guī)定，以構(gòu)建更具活力的生態(tài)發(fā)展格局。

四是關(guān)于提高生態(tài)人居環(huán)境水平，重點關(guān)注生態(tài)惠民的實現(xiàn)路徑。生態(tài)島建設(shè)與崇明居民的福祉息息相關(guān)，為提升崇明居民的獲得感，決定明確規(guī)定構(gòu)建綠色生產(chǎn)生活方式、綠色能源開發(fā)利用、綠色交通、綠色建筑、提高社會事業(yè)發(fā)展水平等方面內(nèi)容。

（三）關(guān)于動員全社會參與生態(tài)島建設(shè)

推進崇明生態(tài)島建設(shè)，需要廣泛凝聚全社會共識，增強全社會的認(rèn)同感和感受度，提升各方生態(tài)文明意識。為此，決定將有關(guān)內(nèi)容單列一條，以進一步強調(diào)有關(guān)社會動員的內(nèi)容，重在向全社會發(fā)出動員，鼓勵包括崇明居民在內(nèi)的各方共同參與，形成公眾參與監(jiān)督、全社會共建共享的良好社會風(fēng)尚。

（四）關(guān)于各級國家機關(guān)保障崇明生態(tài)島建設(shè)的要求

為體現(xiàn)舉全市之力建設(shè)崇明生態(tài)島的要求，決定從多個層面予以規(guī)范和保障，第九條至第十二條分別規(guī)定了與崇明生態(tài)島建設(shè)相關(guān)的機制保障、司法保障、法制保障和人大監(jiān)督等內(nèi)容。

一是關(guān)于機制保障。崇明生態(tài)島建設(shè)需要主動融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮改革創(chuàng)新精神，通過健全完善各類政策機制，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為各項工作持續(xù)推進的動力。因此，決定第九條明確了積極爭取國家支持、完善創(chuàng)新相關(guān)體制機制等方面的要求。

二是關(guān)于司法保障。決定第十條明確規(guī)定司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮司法職能，開展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟，針對各類破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為，重點加強生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的司法保護，為崇明生態(tài)島建設(shè)提供有力的司法保障。

三是關(guān)于法制保障。決定第十一條明確規(guī)定市人大常委會可以根據(jù)崇明生態(tài)島建設(shè)需要，制定、修改或者暫時調(diào)整、停止實施有關(guān)地方性法規(guī)；在遵循法制統(tǒng)一原則的前提下，市政府可以先行先試，就崇明生態(tài)島建設(shè)制定政府規(guī)章或者規(guī)范性文件；崇明區(qū)人大及其常委會可以就促進和保障崇明生態(tài)島建設(shè)工作作出相關(guān)決議、決定。

四是關(guān)于人大監(jiān)督。決定第十二條明確規(guī)定市人大常委會和崇明區(qū)人大常委會應(yīng)當(dāng)加強相關(guān)監(jiān)督工作，并發(fā)揮好人大代表的主體作用，充分反映人民群眾的意見和建議，督促社會各方面認(rèn)真落實崇明生態(tài)島建設(shè)的有關(guān)工作。