摘要：新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭市民化，而非家庭成員離散、家庭結(jié)構(gòu)分化、家庭功能缺失的分散式市民化。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，亟需面對高額的市民化成本、隱性的城鎮(zhèn)落戶限制、隨遷子女高中教育及社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)等問題和困境，并采取有效措施如精準(zhǔn)投放財政資金，降低地方政府間對人口流動的人為限制與隱性障礙，構(gòu)建中央統(tǒng)籌、地方推動的市民化成本分擔(dān)機制，提升社會保險統(tǒng)籌層次等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；家庭市民化；社會保險轉(zhuǎn)移與接續(xù)；隱性戶籍墻

中圖分類號：F327 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）013-000-02

從新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不再是簡單的、粗放型的土地城鎮(zhèn)化，而是推動人的城鎮(zhèn)化。而推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是實現(xiàn)以家庭為單位的城鎮(zhèn)化，而不是農(nóng)村剩余勞動力（農(nóng)民工）成為了市民，其子女或需要贍養(yǎng)的老人仍舊滯留在農(nóng)村，出現(xiàn)留守兒童、空巢老人等社會不和諧問題。中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程需要依靠家庭成員的力量。正如美國經(jīng)濟學(xué)家馬丁·明塞爾（M. Mincer，1978）指出的，“家庭在勞動力遷移過程中發(fā)揮了極為關(guān)鍵的作用，做出遷移決策及參與遷移過程的從來都不是一個人，而是以一個家庭為基本單位?！?/p>

一、現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口非家庭轉(zhuǎn)移存在的問題

從家庭視角看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口非家庭單位的市民化，存在的問題表現(xiàn)如下。

1.農(nóng)業(yè)人口分散的市民化行為成本增加

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于戶籍制度等制度性和非制度性障礙的限制，市民化過程并不是整個家庭集體市民化，而是分散式遷移方式，即部分身強體壯者進(jìn)入城市務(wù)工，部分老弱人口留守農(nóng)村。家庭成員分散成農(nóng)村和城市兩地生活，這造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的增加。因為，一方面在城務(wù)工者為了在城市繼續(xù)工作和生存，甚至為了維護(hù)城市的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也要投入成本，同時還要向生活在農(nóng)村的家庭成員提供資金、物質(zhì)支持，處理好在農(nóng)村的社會關(guān)系。另一方面，家庭成員在兩地的分離，也迫使雙方不得不增加交通支出，這種“候鳥”式頻繁遷移方式，造成了更高的經(jīng)濟成本支出。

2.非家庭市民化造成家庭基礎(chǔ)損壞

家庭以穩(wěn)定居所為載體，并成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社區(qū)的紐帶和橋梁。一旦家庭層面失去了穩(wěn)定性和完整性，所有建立在這個基礎(chǔ)之上的社會關(guān)系紐帶就面臨著威脅，造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困難重重。費孝通先生在鄉(xiāng)土社會中主張，作為家庭載體的居所多重價值的體現(xiàn)在血緣與地緣相統(tǒng)一的共同體內(nèi)部；而在城市社會中，取而代之的是地緣和業(yè)緣，成為共同體的新型關(guān)系紐帶。①穩(wěn)定、完整的家庭已經(jīng)不僅僅是遮風(fēng)避雨的港灣或親人團(tuán)結(jié)凝聚的簡單意義，而是融合了血緣、地緣和業(yè)緣為一體的多重價值棲息之地，它對親情延續(xù)、人際關(guān)系拓展、城市融入等具有重要的作用。當(dāng)前，絕大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受到現(xiàn)實條件的限制，家庭特征出現(xiàn)成員分離、整體或部分流動及過渡性等，并且這些特征在短期還將延續(xù)，造成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在家庭結(jié)構(gòu)完整層面的分化，對市民化過程造成了消極影響。

3. 家庭功能失衡削弱農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的潛在能力

家庭作為社會的細(xì)胞，為每個社會個體提供了第一層保障，也是每個家庭成員成長、娛樂和享受生活的第一場所。第一，家庭保障功能的失衡造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口內(nèi)生動力不足。分散式的家庭結(jié)構(gòu)，使得在城務(wù)工的農(nóng)民個體，既要兼顧工作也要兼顧家庭。第二，家庭發(fā)展功能的失衡弱化了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移家庭未來市民化的能力。長期留守在農(nóng)村的兒童及未成年人，更是無法得到完整的情親和教化，正是因為家庭教育和發(fā)展功能的失衡，可能造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女在未來城鎮(zhèn)化過程中的能力不足。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位市民化行為面臨的障礙

雖然積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位市民化，符合新型城鎮(zhèn)化以人為本核心內(nèi)涵的基本要求，但受到經(jīng)濟社會等各方面因素的影響，阻礙了農(nóng)戶家庭市民化行為。具體包括以下幾個方面。

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本高

目前國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，所產(chǎn)生的成本內(nèi)涵、界定范圍、測算方法及測算結(jié)果方面，存在很大分歧。公共成本部分，較為一致的觀點認(rèn)為是政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供融入城市生活所需公共服務(wù)的資金支出部分。李為、伍世代（2015）以福建省為例，測算得出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共服務(wù)部分邊際成本為10.7萬元，如果按照到2020年實現(xiàn)470萬農(nóng)業(yè)人口市民化，將需要約1.5萬億元公共成本支出。馮俏彬（2014）對一次性實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住農(nóng)民工1.58億人市民化，需要新增財政支出約1891.58億元。

私人成本方面，主要是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口或家庭從農(nóng)村生活與工作，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)生活或工作過程中所發(fā)生的額外成本支出。周小剛、陳東有（2009）以江西省為例，以人均概念計算得出，農(nóng)民工市民化的私人成本為19.47萬元/人，其中人均養(yǎng)老保險年度支出為100元、消費成本為5693.8元、機會成本為3911.32元、住房成本為18.5萬元。王志燕等（2015）以山東省為例，計算得出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均個人成本（不包括自有住房）約2.37萬元/年，而家庭購房成本至少為39.15萬元。

2.城鎮(zhèn)落戶條件障礙因素

雖然取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，是戶籍制度改革的重要一環(huán)，但是，此項改革的實質(zhì)作用只對未來新出生人口實現(xiàn)了戶口統(tǒng)一登記為居民戶口，便于戶口登記管理的一體化，而對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，融入某一城市成為市民的“準(zhǔn)入條件”才是實質(zhì)性的障礙?！皽?zhǔn)入條件”或常住戶口改革，所設(shè)置的基本條件為具有固定住所、相對穩(wěn)定的收入來源，并具有相應(yīng)的文化程度、職業(yè)技能、居住年限等。對農(nóng)戶家庭而言，實現(xiàn)整個家庭人口的市民化，最關(guān)鍵的一步是具有勞動能力的家庭成員，率先獲得所在城市的戶口，這是實現(xiàn)家庭市民化的關(guān)鍵一步，也是最困難的一步。

3.隨遷子女高中教育問題突出

雖然高中教育已經(jīng)超出義務(wù)教育的范疇，但是，作為提高我國人力資本質(zhì)量的重要方面，促進(jìn)隨遷子女接受高中教育，仍然十分必要。高中教育不僅可以增加青少年的知識和技能，而且為以后接受高等教育奠定了重要基礎(chǔ)。隨遷子女在高中教育的弱勢地位，顯然會阻礙其社會流動，長期而言，將會使這部分弱勢群體社會階層固化，加劇不同階層的矛盾與沖突。因此，在進(jìn)一步鞏固義務(wù)教育“兩為主”政策的同時，應(yīng)更加重視幼兒園和高中教育政策的制定，為隨遷子女接受幼兒園教育提供便利，促進(jìn)隨遷子女異地高考政策的有效實施。

4.社會保險接續(xù)制度滯后

從目前我國社會保險的統(tǒng)籌范圍看，除基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，其他四項社會保險基金統(tǒng)籌層次依然處于縣、市級，一方面造成各地區(qū)社會保險標(biāo)準(zhǔn)不一致，為實現(xiàn)異地社會保險接續(xù)造成了數(shù)額補繳上的隱患；另一方面，統(tǒng)籌區(qū)域范圍的局限性，限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨市、跨省轉(zhuǎn)移，不利于勞動力資源的合理流動和優(yōu)化配置，造成國內(nèi)地區(qū)間勞動力剩余與“民工荒”現(xiàn)象并存。

三、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位市民化的對策建議

1.優(yōu)化財政資金全局統(tǒng)籌與精準(zhǔn)投放方式

面對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化群體數(shù)量之多、市民化成本之巨，僅僅依靠地方政府和企業(yè)的資金支持，難以滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位的市民化公共服務(wù)需求，特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的跨省、跨市的市民化行為，造成人口流出地和流入地成本與收益的不匹配為彌補農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流出地與流入地社會成本與收益的不匹配，有必要在流入地與流出地政府之間，以地方財政統(tǒng)籌成立人口流動專項基金，通過評估兩地人口流動的外部性大小，精準(zhǔn)投放財政資金，用在義務(wù)教育、社會保險補助、保障住房建設(shè)等方面，有利于將人口流動帶來的公共成本外部性問題內(nèi)部化，降低地方政府間對人口流動的人為限制與隱性障礙。

2.構(gòu)建中央統(tǒng)籌、地方推動的市民化成本分擔(dān)機制

具體體現(xiàn)在兩個方面：第一，在解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨的市民化私人成本方面，完善農(nóng)村經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)辦法、搭建與國有建設(shè)用地交易機制接軌的農(nóng)村土地交易平臺，增加家庭的財產(chǎn)性收入，增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化承擔(dān)私人發(fā)展成本的能力。第二，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會成本分擔(dān)方面，中長期而言，應(yīng)著力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口均等化享受保障住房、提升社會保障整體水平、保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益與工資合理增長、引入PPP融資參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，短期而言，應(yīng)形成專項轉(zhuǎn)移支付資金，以緩解地方政府面臨的市民化成本壓力。

3.全面放開中小城市落戶限制，鼓勵家庭整體遷移

目前，大城市居高不下的住房成本，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的購買能力，即使沒有大城市落戶的各種條件限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也因住房問題望而卻步。而中小城市，是實現(xiàn)三個“1億人”目標(biāo)的根本陣地，只有全面放開中小城市落戶限制，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有與城鎮(zhèn)市民同等的戶籍權(quán)利及公共服務(wù)水平，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及家庭充分享有城鎮(zhèn)基本保障的基準(zhǔn)線，才是增強其家庭保障和預(yù)防功能的重要途徑。

4.優(yōu)化隨遷子女高中教育政策，維護(hù)受教育機會公平

戴維·伊斯頓認(rèn)為，“一項政策的實質(zhì)在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人享有它們。換句話說……一項政策包含著一系列分配價值的決定和行動”。②公共政策所體現(xiàn)的意志背后是各種利益關(guān)系的相互糾葛，公平是公共政策的根本出發(fā)點和落腳點。為維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女接受城市高中教育的機會公平，打破城市內(nèi)部二元教育結(jié)構(gòu)，人口流入地政府應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化高中教育政策，放開隨遷子女在流入地報考和接受中高等教育的條件限制，進(jìn)一步平衡隨遷子女與本地城鎮(zhèn)戶籍子女的教育利益，實現(xiàn)隨遷子女的教育市民化（鄔志輝、李靜美，2016）。

5.提升社會保險統(tǒng)籌層次，增強社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)能力

目前，我國社會保險統(tǒng)籌層次仍以市級及以下統(tǒng)籌為主要方式，統(tǒng)籌層次低，建議提高社會保險統(tǒng)籌層次。具體地，首先，根據(jù)現(xiàn)有城鄉(xiāng)居民社會保險繳費標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌管理方式，跨市、跨省級單位成立中央社會保險調(diào)劑基金，用于彌補農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因社會保險轉(zhuǎn)移、接續(xù)而對兩地財政社保支出遭受的利益損失。其次，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，制定針對性的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移與接續(xù)政策。通過為每個農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭成員建立唯一的保險賬戶，與個人身份證一樣具有法律效力，利用信息互聯(lián)技術(shù)，實現(xiàn)該賬號的全省甚至全國統(tǒng)一繳費與使用，大大簡化社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移與接續(xù)工作。

注釋：

①費孝通：鄉(xiāng)土中國[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012年10月，第49頁。

②[美]戴維·伊斯頓：政治體系——政治學(xué)狀況研究[M].馬清槐，譯。北京：商務(wù)印書館，1993：123。

參考文獻(xiàn)：

[1]Mincer M..1978， Family Migration Decisions [J]. American Economic Review， No. 21， PP. 43 - 50.

[2]李為，伍世代.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本測算及分擔(dān)——以福建為例[J].東南學(xué)術(shù)，2015（3）：154-160.

[3]馮俏彬.農(nóng)民工市民化的成本估算、分?jǐn)偱c籌措[J].經(jīng)濟研究參考，2014，8：20-30.

[4]周小剛，陳東有.中國人口城市化的理論闡釋與政策選擇：農(nóng)民工市民化[J].江西社會科學(xué)，2009（12）：142-148.

[5]王志燕，魏云海，董文超.山東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本測算及分擔(dān)機制構(gòu)建[J].經(jīng)濟與管理評論，2015（2）：125-131.

[6]鄔志輝，李靜美.農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育的現(xiàn)實困境與政策選擇[J].教育研究，2016（9）：19-31.

作者簡介：姚明明（1985-），男，山東巨野人，博士，遼寧社會科學(xué)院，助理研究員，主要從事新型城鎮(zhèn)化，宏觀經(jīng)濟政策管理研究。

基金項目：本文為遼寧省社科聯(lián)2017年度遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展立項課題（項目編號2017lslktjc-002）階段性研究成果；遼寧社會科學(xué)院2017年度自選課題階段性成果。