摘 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度的存在，有利于維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性。然而，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度還存在相關(guān)缺陷。因此，需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中加入城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計條款，同時在法律上明確該項離任審計的程序，并在法律上明確該項離任審計結(jié)果的法律效力，以更好的發(fā)揮該項審計制度的應(yīng)有功能。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；管控責(zé)任；離任審計；完善

注：本文系江西省社科規(guī)劃項目“中國城市化進(jìn)程中的城市規(guī)劃法律制度研究”（11FX34）的階段性成果。

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為政府回應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)實需要的決策行為，在當(dāng)今城鄉(xiāng)快速發(fā)展的情勢下備受關(guān)注，而城鄉(xiāng)規(guī)劃功能目的之實現(xiàn)，則有賴于城鄉(xiāng)規(guī)劃依法有序?qū)嵤榫S護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出要將城市規(guī)劃實施情況納入地方黨政干部考核和離任審計之中。當(dāng)前有些地方，譬如，安徽省已開始以規(guī)范性文件的形式重點圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃實施相關(guān)內(nèi)容，來試行領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管控責(zé)任離任審計（以下簡稱城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計），以克服領(lǐng)導(dǎo)干部隨意更改規(guī)劃等規(guī)劃實施“走樣”的窘境。但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行已有的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度還存在諸多問題。據(jù)此，研究如何完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度，就顯得尤為必要。近年來，我國學(xué)界多圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施許可制度等角度出發(fā)，以探尋城鄉(xiāng)規(guī)劃依法有序?qū)嵤┑穆窂?，而較少從離任審計角度來尋求規(guī)劃有效實施的路徑。據(jù)此，本文擬從城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計這一新的視角出發(fā)，探尋如何完善并構(gòu)建有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度，以助力城鄉(xiāng)規(guī)劃依法有序?qū)嵤┑膬?nèi)在理路之形成。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計概念的厘定

論及城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計，必先厘清城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃所具有的獨特性，從概念上分析，領(lǐng)導(dǎo)干部對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的管控責(zé)任，不完全等同于一般的政治或行政責(zé)任，它是領(lǐng)導(dǎo)干部違反城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管控之法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的不利性法律后果。從本質(zhì)上分析，領(lǐng)導(dǎo)干部對規(guī)劃實施進(jìn)行管控，不僅是一種行政職責(zé)使然的行為，更為一種職責(zé)內(nèi)含的義務(wù)。作為委托行使職務(wù)行為的領(lǐng)導(dǎo)干部，不但擁有權(quán)力，也須履行權(quán)力所要求的職責(zé)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在的機(jī)關(guān)，不僅擁有規(guī)劃制定、實施的權(quán)力，更有組織實施好規(guī)劃的職責(zé)，如果其對規(guī)劃實施不加以管控抑或通過權(quán)力予以“尋租”，這顯然就違背了職責(zé)本質(zhì)要求。從詞形上分析，“職責(zé)”是“職務(wù)”和“責(zé)任”的組合體，因此職責(zé)內(nèi)含義務(wù)是不言而喻的。況且“責(zé)任”本身就內(nèi)含有對由特定的法律事實所引起的負(fù)面情形所應(yīng)接受懲戒的義務(wù)。如果職責(zé)內(nèi)不含有義務(wù)，權(quán)力必會濫用。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施進(jìn)行管控，應(yīng)定位于領(lǐng)導(dǎo)干部既有管控的權(quán)力，更有管控的義務(wù)，如果不作此定位，勢必會造成國家對領(lǐng)導(dǎo)干部管控責(zé)任進(jìn)行追究時之依據(jù)缺失。

審計是監(jiān)督行政的一種方式。對領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管控情形進(jìn)行離任審計，不僅是監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)范行政的需要，更是進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性的必要舉措，其是我國領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計的重要組成部分?，F(xiàn)實生活中，某些領(lǐng)導(dǎo)干部隨意改變規(guī)劃抑或利用手中權(quán)力違規(guī)實施規(guī)劃的情形時有發(fā)生。因此，就規(guī)劃實施的情況在其離任時不加以審計，那么城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性就不能得到應(yīng)有的保障。從審計的內(nèi)容上看，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任離任審計是有明顯區(qū)別的，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計重在審計領(lǐng)導(dǎo)干部對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的履職情況進(jìn)行監(jiān)督和評價，即重點審計領(lǐng)導(dǎo)干部對城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)執(zhí)行情況、建設(shè)用地及項目許可情況等內(nèi)容，而不是其它。因此，從本質(zhì)上看，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計具有自身的獨特性，這就決定了其審計的方式方法、內(nèi)容等異于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任離任審計。

2 我國現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度的缺陷

客觀上講，我國當(dāng)前并無統(tǒng)一的關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計的制度規(guī)范，但在現(xiàn)實中與此相關(guān)的規(guī)范還是零星存在于某些規(guī)章制度內(nèi)。依現(xiàn)有規(guī)范內(nèi)容綜合分析可知，目前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度存在以下幾個方面的缺陷，這些缺陷的存在，足以反映出現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度并沒有完全反映出規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)責(zé)任的特殊屬性。

（一）審計組織實施機(jī)關(guān)位階低，難以樹立審計應(yīng)有的權(quán)威

據(jù)現(xiàn)有的規(guī)范內(nèi)容分析，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計之組織實施機(jī)關(guān)仍由當(dāng)?shù)貙徲嫏C(jī)關(guān)擔(dān)任，其審計模式的實質(zhì)就是下級審計上級。在形式上，由審計機(jī)關(guān)來組織實施城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計并無不妥，這也符合我國現(xiàn)行審計制度要求。但仔細(xì)分析之，可明顯發(fā)現(xiàn)問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計之對象為省、市、縣（市、區(qū)）政府的主要負(fù)責(zé)人，相對于審計機(jī)關(guān)而言，其權(quán)力持重更為明顯。雖我國審計機(jī)關(guān)受當(dāng)?shù)卣蜕霞墝徲嫏C(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，對當(dāng)?shù)卣臋?quán)力有一定的制約作用。但不管怎樣，相對于政府而言，審計機(jī)關(guān)是下級機(jī)關(guān)，其實際上所擁有的權(quán)力顯低于政府。因此，審計機(jī)關(guān)在審計過程難免會受到其他因素的干涉和影響，進(jìn)而其審計權(quán)威難以樹立。據(jù)此毫無疑問，現(xiàn)行的下級審計上級模式的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計，難免缺乏公正性和可信度。

（二）審計時間具有滯后性，難以發(fā)揮審計監(jiān)督的應(yīng)有作用

審計機(jī)關(guān)對城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任進(jìn)行審計，通常與政府主要負(fù)責(zé)人任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計具有同步性。從工作開展的便利性上分析，這種同步性的審計極大地節(jié)約行政資源并提高了工作效率。但問題的關(guān)鍵是，對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的管控責(zé)任與經(jīng)濟(jì)責(zé)任存在交大的差異。譬如，城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市“綠線”“藍(lán)線”管控執(zhí)行等對城市發(fā)展及其整體利益具有極大的影響，如果在執(zhí)行期間就存在問題，但直到領(lǐng)導(dǎo)干部離任時才對其進(jìn)行審計，其造成的損失就難以挽回。更為關(guān)鍵的是，當(dāng)審計機(jī)關(guān)在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計時，確實發(fā)現(xiàn)存有重大問題，這是否意味著原先的規(guī)劃可以撤銷抑或更改，答案顯然不是一概肯定的，直接撤銷或更改規(guī)劃所帶來的社會風(fēng)險也是很大的，這要具體問題具體分析。如果存在錯誤的規(guī)劃不能撤銷又不能更改，顯然這不利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。更何況，直到離任時才審計城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任，這往往會導(dǎo)致所進(jìn)行的審計成為“形式”。據(jù)此可說明，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計存在審計時間具有滯后性，難以起到審計監(jiān)督的作用。需延伸說明的是，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計，重點應(yīng)落在“審計”上，而不是“離任”上。因此，在審計的模式上，應(yīng)采用“先審后離”，而不是采取與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相同的“先離后審”的模式。

（三）審計方式方法存在局限性，難以適應(yīng)審計監(jiān)督的需要

按我國審計法的規(guī)定，對領(lǐng)導(dǎo)干部離任進(jìn)行審計的方式方法，主要是采用檢查、驗看會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告以及其他與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)等書面材料的形式進(jìn)行，即使是其后出臺的《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計指南（2012）》對審計的方式方法作了細(xì)化，但這些方式方法仍只能適用于領(lǐng)導(dǎo)干部離任時的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，而不能適用于城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計。城鄉(xiāng)規(guī)劃管控側(cè)重的是“管控行為”，這些行為有可能是合法的，也可能是違法違規(guī)的抑或未履行。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計重點是對管控行為的審計監(jiān)督。于此，如果依舊采用傳統(tǒng)的“檢查、驗看憑證”的方式對其進(jìn)行審計，難以起到審計監(jiān)督的作用。當(dāng)然，這些行為的“載體”有可能是以書面形式呈現(xiàn)出來的，但這種書面形式與會計憑證是有顯著區(qū)別的。譬如，用地許可雖是書面文件，但其與會計憑證明顯不同。據(jù)此，如用經(jīng)濟(jì)審計的方式方法對其進(jìn)行檢查、驗看，顯然是行不通的。

值得延伸說明的是，我國現(xiàn)行已有的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計，沒有引入公眾參與以及社會監(jiān)督機(jī)制等第三方評價機(jī)制，這使得該項審計工作之結(jié)果的正當(dāng)性及實效性大打折扣。當(dāng)然，除上述主要問題及缺陷外，我國現(xiàn)行已有的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計還存在諸多其它問題，限于篇幅原因，本文不再贅述。

3 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計制度的完善進(jìn)路

發(fā)現(xiàn)問題、研究問題的終極目的是為了解決問題，本文也不例外。據(jù)上內(nèi)容毋庸置疑的是，我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計是存在問題的。那如何解決這一問題，是值得深思的。為達(dá)致理論上的自洽，筆者認(rèn)為根據(jù)實體與程序等方面內(nèi)容對其予以規(guī)范上的完善，是解決這一問題的內(nèi)在理路，這也是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計得以完善的根本進(jìn)路。

（一）在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中加入城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計條款

為使城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計能夠順利推行，應(yīng)在法律層面對其加以宣示。接下來的問題是，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計，既與審計有關(guān)，更與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管控有關(guān)，那其應(yīng)該在哪部法律上予以宣示？也許有人會講，既然城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計作為審計的一種類型，其應(yīng)在審計法內(nèi)予以宣示，但筆者則有不同的看法。雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計是審計內(nèi)的一種類型，在一般法理論上，其應(yīng)受審計法的規(guī)制，但究其實質(zhì)，其與城鄉(xiāng)規(guī)劃法更有極為密切的關(guān)聯(lián)，且審計的內(nèi)容多與城鄉(xiāng)規(guī)劃法所定的實施內(nèi)容有關(guān)。因此，筆者認(rèn)為，在當(dāng)下規(guī)劃實施過程中所生糾紛日益增多的情形下，在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中加入城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計條款更為恰當(dāng)。如將城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計強(qiáng)行加入審計法內(nèi)，這會使得審計法之法條內(nèi)容變得突兀，且破壞了整部法律的完整性與統(tǒng)一性。當(dāng)然，這不是說城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計不受審計法的規(guī)制，而是作為一種單行法上的特例而存在。

那么，將城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計條款安放在城鄉(xiāng)規(guī)劃法何處為妥？結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實際，筆者認(rèn)為將其放在城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六章“法律責(zé)任內(nèi)”為妥，因為審計的目的之一就是需對違法違規(guī)的行為進(jìn)行追責(zé)，如將其放在“總則”抑或其它章節(jié)之內(nèi)，就顯得沒有凸出審計之目的功效。除此之外，還可以將所有與城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計相關(guān)的內(nèi)容獨立成章。當(dāng)然，對于這一法條放之何處，學(xué)界仍可進(jìn)一步討論。

（二）在法律上明確城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計的程序

依過程論分析，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計“劍指”的是領(lǐng)導(dǎo)干部對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的管控行為，在一定意義上講，其是督促糾正領(lǐng)導(dǎo)干部對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管控不力行為的過程，同時也是國家依法治國的必然結(jié)果。于此，不管是作為過程的監(jiān)督還是作為依法治國結(jié)果的監(jiān)督，其都需要法律程序作為載體。嚴(yán)格意義上講，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計非當(dāng)前法律上的概念，但該審計具體可概述為相關(guān)機(jī)關(guān)在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計時所應(yīng)遵循的方式、步驟、時間和順序的總和。依通常程序法理，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計程序至少應(yīng)包含主體、客體以及程序運行機(jī)制等方面的內(nèi)容；“主體”解決的是“誰”承擔(dān)城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計組織實施工作，客體則是解決審計“誰”及審計“什么”的問題，而程序運行機(jī)制解決的“如何”開展該項審計工作。

接續(xù)上述內(nèi)容分析，由于現(xiàn)行審計模式為下級審計上級，即相對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，審計的主體為下屬的審計機(jī)關(guān)。因此，這種審計的權(quán)威在相對意義上講是不存在的。因此，在設(shè)計城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計時，必須在法律上明確應(yīng)由上級審計機(jī)關(guān)主導(dǎo)該項審計工作的實施。當(dāng)然，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施涉及到規(guī)劃方面的專業(yè)知識，上級審計機(jī)關(guān)在進(jìn)行該項審計時，應(yīng)邀請相關(guān)規(guī)劃部門抑或第三方部門參與。至于客體方面的內(nèi)容，因為城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計概念本身就較為清楚地表明了該項審計的對象，就是各級政府的主要負(fù)責(zé)人的規(guī)劃管控履職情況，所以此項內(nèi)容無需贅述。接下來的一個關(guān)鍵問題是，城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計的程序如何運行的問題。筆者認(rèn)為，在運行環(huán)節(jié)上，審計程序的啟動、審計、作出決定、說明理由、公示等該程序運行環(huán)節(jié)是必不可少的。其中，審計程序的啟動應(yīng)有別于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計，如上所述，應(yīng)采取“先審后離”的模式；而審計過程中的方式方法不能簡單的采用檢查、驗看憑證等方式方法，而應(yīng)采用聽取群眾意見、調(diào)閱相關(guān)卷宗以及吸納專業(yè)人士評價意見等綜合的方式方法進(jìn)行；公示環(huán)節(jié)則是要將審計結(jié)果向社會發(fā)布，接受社會的監(jiān)督，如在公示階段發(fā)現(xiàn)問題等必須立即糾正。

（三）在法律上明確城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計結(jié)果的法律效力

依現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計規(guī)范可知，審計結(jié)果并沒有法律上的強(qiáng)制力。譬如，按照安徽省的規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計結(jié)束后，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門通報審計發(fā)現(xiàn)的問題，對需要移送的案件線索，則應(yīng)區(qū)別情況分別移送。對于這一規(guī)定，實質(zhì)上并未在規(guī)范上賦予該項審計結(jié)果的法律效力，這也使得該項審計結(jié)果的權(quán)威性和嚴(yán)肅性大打折扣。據(jù)此，筆者認(rèn)為，為解決該等問題，應(yīng)在在法律上明確城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任離任審計結(jié)果的法律效力，具體言之，應(yīng)在法律上明確該項審計結(jié)果是領(lǐng)導(dǎo)干部晉升、追究違規(guī)或失職責(zé)任的法定依據(jù)，而不僅僅是作為問題線索使用。

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作者簡介

劉為勇 系南昌社會科學(xué)院副研究員、南昌社科院法治研究中心主任。