蔣云超

摘 要：社會組織在公共危機發(fā)生時可通過疏解緩和矛盾沖突、動員和優(yōu)化分配社會力量、回應和修復反饋等發(fā)揮其重要作用。文章建議，建立政府與社會協(xié)作機制及相應配套的應對機制，有效發(fā)揮社會組織參與公共危機治理的實踐效應，在此基礎上創(chuàng)設良好法律制度保障和構(gòu)建完善的危機應對機制，為社會組織參與該類管理提供更多動力保證。

關鍵詞：社會組織；公共危機；治理途徑

當前，我國正處于一個公共危機頻發(fā)的大環(huán)境中，面對此類危機時，政府雖能從宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)組織、資金籌備等多方面發(fā)揮主導性作用，但伴隨我國強社會、弱政府的格局趨勢出現(xiàn)，僅依賴政府手段處理一切公共危機已開始捉襟見肘，與之相對的是社會組織的功能性漸漸凸現(xiàn)出來，在面對公共危機時，如何充分開發(fā)社會組織內(nèi)部蘊含的制度資源，挖掘其在公共危機治理中的內(nèi)部效能，已成為我國學界值得思考的現(xiàn)實問題。

1 單一政府公共危機治理模式存在的缺陷

政府在公共危機治理方面是責任重大的，政府要制定相關規(guī)章制度進行統(tǒng)一集中管理。政府制定的公共危機管理類法律法規(guī)，應明確置于公共危機狀態(tài)下各級政府的行政權(quán)力和法律責任，同時建立起配套的危機管理預警機制；應充分認識到其不確定性，構(gòu)建起一套預警治理體系，建立公共危機協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)和信息披露機制。此外，政府還應對各級政府職責進行明確，在公共危機的管理分工上應科學配置。

公共危機治理是一種非常態(tài)的治理方式，政府盡管在危機處理上具備及時果斷的特性，但其對自身行政成本、措施落實等方面會預計不準確，導致大量被用于治理的社會資源浪費。在實踐治理中，由于公共危機自身的不可預知性、緊急性等，以及政府公共政策系統(tǒng)的缺陷性，很容易導致政府政策制定艱難。此外受一些政治原因影響，政府反應和行動能力被進一步遲緩。

2 社會組織參與公共危機治理的優(yōu)勢

社會組織在鼓勵公眾參與公共危機治理上具備無可比擬的優(yōu)勢：首先，社會組織自身擁有的特定專業(yè)性讓其在面對一些特定公共危機時能產(chǎn)生更為前瞻的視角，可通過發(fā)揮自己的技術優(yōu)勢和專業(yè)能力，來為治理公共危機提供更多形式、性質(zhì)和特色的處理措施。其次，其具備的紐帶性也讓其下接群眾，上應政府，在公共危機潛伏時期，可利用其自身深厚草根基礎、廣泛社會觸角來察覺到危機苗頭，挖掘根源收集信息，以便為政府公共危機預警工作提出大量有效信息和政策建議。其參與公共危機治理的主要優(yōu)勢體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）專業(yè)優(yōu)勢。社會組織在參與公共危機治理過程中能體現(xiàn)出更多的組織上的專業(yè)優(yōu)勢。很多社會組織在創(chuàng)始初期即制定了明確目標和宗旨，并依據(jù)此來招納組織成員，從而形成極具專業(yè)特色的組織隊伍。在我國，雖然社會組織尚處于初級階段，尚未發(fā)展成熟，但我們依舊能觀察到很多社會組織已具備專業(yè)性。

（二）靈敏反應優(yōu)勢。政府組織在面對一些突發(fā)公共危機事件時，常由于某些政治原因或嚴格體系層級等導致其反應形式遲緩。社會組織則不同，其作為一種社會自治機制，能及時對自身做出調(diào)整，面對公共危機引發(fā)的社會問題可及時行動，為其處理提供多樣性針對服務，可通過自己獨立決策和運行能力，以及自身組織結(jié)構(gòu)的靈活性迅速投入公共危機治理中。

（三）減壓優(yōu)勢。在回應公共危機事件時，社會組織除具備高度靈敏反應能力外，其參與性更值得稱贊。其解決社會沖突的方式是通過幫助特定社會群體以正當方式表達其利益訴求?，F(xiàn)代社會是利益群體與社會組織嚴重分化的社會，各類利益的沖突、矛盾和訴求表達的社會現(xiàn)象都趨常規(guī)性。社會組織為緩解矛盾，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧，可將社會組織適時引入矛盾解決機制，促進其成為多元化糾紛解決機制的有效補充。

3 社會組織參與公共危機治理的實踐局限

社會組織雖然在參與公民危機治理上存在獨特優(yōu)勢，也具備重要的現(xiàn)實價值和意義，但受制于多方面的影響和制約，其依舊存在一定實踐局限性。

（一）合法地位不明確。在我國，社會組織參與的地位在合法性層面上處于模棱兩可的狀態(tài)。黨的十七大報告曾指出要鼓勵公民有序地政治參與，但此處的參與并不是直接和社會組織的參與掛鉤，公民的參與究竟是指自身通過一定渠道參與，或是通過組織化形式參與。諸如此類的問題解釋起來模糊含混，也為公民和社會組織的參與產(chǎn)生了很大困惑。從公民的整體危機意識考慮，我國公民當前危機治理的自覺性和主動性很是一般，整體上依舊將自己身份定位于被管理的受助者。

（二）法律體系不完備。我國已頒布和實施了《突發(fā)事件應對法》，這部法律為我國危機應對和管理予以明確細致的規(guī)定。其中既規(guī)定國家鼓勵公民、其他組織等為政府應對突發(fā)事件提供各種捐贈、支持等，也規(guī)定了新聞媒體等社會組織應依據(jù)自身情況參與到突發(fā)事件的處理工作中；既規(guī)定政府可以組織公民開展救援和處理工作，也規(guī)定公民和各類社會組織負有聽從政府命令或決定的義務，即應配合政府來積極參加應急救援工作，維護社會秩序。

（三）組織基礎薄弱。當前我國公民參與的各類社會組織，在參與公民危機治理上的組織基礎不夠牢固，無論數(shù)量或是能力水平都與先進國家存在不小差距。從國際環(huán)境來看，社會組織在參與公共危機治理中發(fā)揮著日漸重要的救助和服務效能，其既可以在危機發(fā)生后的第一時間進入現(xiàn)場，開展資金籌集、災情救助、秩序維護等工作，也能在危機事后的重建工作中提供大量的技術、資金、人力等服務，無論全球性或是地區(qū)性的災難事件中，社會組織都成為公共危機應對中極為重要的力量。

4 社會組織參與公共危機治理的實踐建議

公共危機治理工作的成敗，直接取決于制度保障和程序約定是否完備，只有有效地協(xié)調(diào)解決各類主體在危機治理中彼此所產(chǎn)生的矛盾沖突，優(yōu)化配置、差異整合其危機治理資源，公民的權(quán)益才能得以保障，危機化解的目標也才能最終實現(xiàn)。為此，筆者認為可從以下幾方面著手來促進社會組織的有效參與：

健全相關法律體系和責任機制。當前各國對社會組織及其相關法規(guī)政策體系的共同認知為：重視從入口管理向過程監(jiān)督過渡，在讓其等級注冊手續(xù)簡化和放緩同時，對其活動開展、組織運作等過程強化控制和監(jiān)督。我國應通過立法形式來保障權(quán)責各方置于危機狀態(tài)卜的正常運行，為社會組織介入提供法律上的保障。此外，也用強化對其的規(guī)范、管理和監(jiān)督，盡快制定完善《社會團體管理法》等相應法律，促進我國的公共危機管理制度化和法制化。

促進社會組織和政府的多元協(xié)調(diào)的合作治理模式。社會組織和政府協(xié)調(diào)合作治理機制的實現(xiàn)，是政府與各類組織協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、優(yōu)勢互補的前提保證，也是危機治理能獲得成功的關鍵聚合點。我國社會組織與西方發(fā)達國家相比處于較為初級階段，為此在公共危機治理過程中，政府必須小斷加大對其支持力度，創(chuàng)制和落實各項扶持政策，在社會保險、財務稅收等方面予以便利和優(yōu)惠，增強其自我發(fā)展能力。此外，對于各類社會組織應予以必要授權(quán)來切實發(fā)揮其在公共危機治理中的主體效能，確保其有效運用自身資源或其他公共資源參與到危機治理中去。

充分發(fā)揮社會組織參與公共危機治理的主要領域。社會組織在危機發(fā)生時可以起到社會控制中介作用，能為國家與社會、公民的關系作出一定緩沖。其既可以在危機事件出現(xiàn)后配合政府對受災區(qū)實施援助，也能在救助過程中，將其與社會公眾長期構(gòu)建的良好信任優(yōu)勢充分體現(xiàn)。此外，在危機治理中，社會組織也應注重提高社會公信力，樹立自身良好形象。在面對危機治理時，各社會組織之問應優(yōu)勢互補，相互支持，整合有效的資源為無限的危機治理工作服務，充分發(fā)揮民問組織自律聯(lián)盟作用，促進各社會組織在危機治理中實現(xiàn)共贏和共益。

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